农村建设用地流转

农村建设用地流转（精选12篇）

农村建设用地流转 第1篇

1农村建设用地流转的现状

农村建设用地流转是促进城乡土地资源合理利用的有效途径。当前, 农村建设用地流转日趋活跃, 实际上已经形成了一个隐性的土地交易市场。

在本次的实证调查中, 农村建设用地流转的实践中有这么几种情况值得深入探讨:随着农村大量劳动力进城务工, 农村土地出现大面积的荒芜, 很多“有头脑”的村干部做主将这些土地租给企业或他人盖厂房、建仓库;有的市民与村民签定一份农村土地租赁协议之后直接在该地上建立了一栋别墅;还有的村干部卖掉了自己的住宅之后还能村委会申请一处新的宅基地。这些流转方式是否合法呢?这里首先牵涉到农村建设用地的范围问题。中国人口众多, 人均耕地面积很少, 所以我们必须严守耕地红线, 不能改变土地原有的用途, 坚决禁止未批先建的行为。《土地管理法》第4条规定, 国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划, 规定土地用途, 将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地, 控制建设用地总量, 对耕地实行特殊保护。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明确规定, 农村住宅用地只能分配给本村村民, 城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。2014年, 湖南省政府《关于规范和改进农村宅基地管理的若干意见》再一次明确提出严禁城镇居民在农村购买宅基地。《土地管理法》第62条第1款和第4款规定, 农村村民一户只能拥有一处, 其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准。

可见, 实践中很多农地流转情况并不符合法律的规定。

2农村建设用地流转的问题分析

要使农村建设用地规范有序地流转, 必须培育起规范的农村土地交易市场。现行法律制度虽然许可农村土地流转, 但是市场发育不全, 一方面是由于专业知识和专业人才不足、大多数市场主体处于不对等地位;另一方面主体不明晰, “农民集体”不具备法律上的人格, 在实践中一般都是村民委员会拥有处理农村集体建设用地的权力。《物权法》虽然设计了集体所有土地所有权的三种行使方式:属于村集体所有的由农村集体经济组织或村委会行使;属于村内两个以上集体所有的, 由各集体经济组织或村民小组行使;属于乡镇农民集体所有的由乡镇集体经济组织行使。但是对于“农民集体”这一范畴以及成为农民集体成员的条件都并没有做出明确的规定。

农民在流转中处于弱势地位。农民相对掌握的市场信息不全, 也不了解土地流转的法律政策;而一些土地使用者钻法律的空子, 压低农民的土地价格, 严重损害了农民的集体利益。另一方面地方政府管理错位, 地方政府为了业绩大搞“土地财政”, 以地价作为招商引资的优惠政策, 直接对集体建设用地流转进行干预, 通过征收后再出让的方式, 控制一级土地市场, 严重扭曲了土地价格及土地市场运行机制, 掠夺了农民本应享有的土地增值收益。

农村建设用地流转市场混乱、政府监管缺位、利益分配过程中农民权益严重受损并导致政府信任危机这是当前集体建设用地流转管理上的主要问题, 而这些严重阻碍了农村建设用地的公平、有序流转。

3完善农村建设用地流转法律体系的思考

必须要进一步完善我国农村建设用地流转法律体系, 对农村集体建设用地的流转的用途、数量进行控制, 缓解政府和农民的利益冲突, 一些试点地区和城市的先行经验值得我们效仿。

一是要完善土地物权的法律规定, 明确集体建设用地使用权主体, 明晰产权是土地进入市场的前提条件, 赋予土地各种物权与其他物权一样具有相同的流转权。苏州尝试的“土地股份合作社”是一种大胆的模式, 这种模式能够形成多元化的产权主体, 在不改变当前法律规定的土地所有权属性的前提下, 将农民的承包权、经营权置换成股权, 农民成了集体土地的股东, 股权收益分配规则明确。这既优化了土地资源的有效利用, 又很好的保障了农民的权益。

二是建立城乡一体化的土地流转市场, 国有土地和集体土地应具有一样的流转方式和流转权利。成都推行的“建设用地挂钩指标交易”模式在这方面有很好的经验积累。成都市以“还权赋能”为核心, 进行了产权制度改革, 将农村土地产权归于农民, 实现了农民和城市居民一样的土地产权, 推动了城乡土地“同地、同价、同权”的制度化改革, 为推动城乡一体化土地市场做出了贡献。

三是完善农村建设用地流转管理规则, 确立集体建设用地流转的范围、条件、形式、程序以及权利保护和救济途径, 合理安排农村土地产权, 合理分配集体建设用地流转中的土地增值收益, 对政府的权力有监管, 有效减少寻租和贪腐, 让农民具备与企业讨价还价的法律地位, 从而能有效缓解政府的信任危机。

四是建立健全社会服务法律体系, 培育并规范中介市场和中介服务机构。完善的集体建设用地流转中介市场, 可以提供丰富的建设用地流转资源和信息, 提供专业的法律咨询, 保障了农民的知情权、参与权和决策权, 减少了建设用地流转的成本, 实现建设用地流转利益最大化, 也分担了政府部分管理责任, 形成公民、政府、社会一体的建设用地流转机制。

摘要：通过实证调查的三个典型案例了解目前我国关于农村建设用地流转的法律规定。在严格保障耕地红线政策下, 本文分析农村建设用地流转中出现的问题, 推进集体建设用地流转法律问题解决的对策思路。

关键词：农村,建设用地,流转,问题

参考文献

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农村建设用地流转 第2篇

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随着我国商品经济的发展和城镇国有土地市场的建立，土地资产价值已逐步为人们所认识并加以利用。土地的交易和流转，是实现土地资产价值和合理配置土地资源的重要途径。农村集体非农建设用地流转是我国商品经济发展的必然要求，是我国城乡土地统一大市场的一个重要组成部分。

一、农村集体非农建设用地流转的主要形式

除个别地区近几年对农村集体非农建设用地流转有所规范外，农村，特别是城乡结合部的农村集体非农建设用地的流转一直是自发地、无序地进行，它主要有以下几种流转形式：

1、转让。集体土地所有者或土地使用者将建设用地使用权或所有权一次性转让给新的土地使用者。转让建设用地使用权占有较大比重，有以下几种：（1）集体土地所有者将一定年期的建设用地使用权转让给受让者开办企业，这类似国有土地使用权出让，村或乡政府作为土地所有者收取转让金。这在沿海一带较普遍，主要是企业用地。（2）集体土地所有者直接转让土地或以地合作开发建设商品住宅，开发商分得部分商品房，所占土地的使用权随之转移，这主要发生在城乡结合部。1999年江苏省查出农村集体转让给开发商用于房地产开发土地478宗，面积1594亩。（3）建设用地原使用者（企业或个人）在土地所有者的允许下将一定年期或无限年期的建设用地使用权转让给企业或个人，所有者收取一定转让金。无限年期的建设用地主要是农民的宅基地转让。建设用地所有权的转让主要有以下情况，一是转让建设用地使用权而引致转让建设用地所有权，如福建省古田县当建设用地转让给本集体以外的企业或个人时，就必须先将建设用地所有权转为（不是征地）国家所有，而后才能实现使用权的转移；二是村委会、乡镇政府以类似征地方式将小组、村股份合作社或村所有的建设用地所有权转为村、村其它经济组织或乡所有，这在各地都有，但以广东省珠江三角洲较为普遍。在珠江三角洲地区，农村股份制较为普遍，集体土地及其它资产一般都已进入村股份合作社，当村或乡企业办要开办新的企业时，则按国家征地方式及补偿标准向村股份合作社“征地”，其土地所有权即转为村委会、村其它经济组织或乡镇政府所有。

2、出租。这是集体非农建设用地流转的主要形式。集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租并按年收取租金。（1）集体所有者为出租主体。主要表现为村集体将非农建设用地使用权或厂房出租给企业或个人，搞“招商引资”，集体收取租金。这在山东、江苏、浙江、福建、广东等省的调查中均普遍存在，并很受集体和农民的欢迎。上海市还出现集体所有者将土地出租用于公路建设的案例。（2）建设用地使用者为出租主体。主要表现为村办企业以全部或部分土地出租，以收取租金为企业盈利，以及农民个人出租住房，引致土地使用权出租。在城乡结合部，农民个人出租住房收入已成为大部分家庭的主要收入来源。

3、抵押。集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。这主要存在于民营经济较为发达的东南沿海一带，由于开办企业或经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。福建古田县2000年共发生集体非农建设用地抵押1000多宗，评估值达1.8亿元。

4、联营、入股。集体建设用地所有者或使用者以土地使用权作为合办企业的条件，从而引致土地使用权转移。这在八十年代后期和九十代前期较常见，由于其经营的风险使这种形式逐步为出租所取代。

5、法院判决。因经济纠纷或企业破产、兼并等导致法院裁定和判决而致集体非农建设用地流转。这种情形在沿海一带已逐步增多，法院判决流转主要采取拍卖方式。

从目前看，集体非农建设用地存在一些问题，主要表现在：（1）非法转让、出租等。因《土地管理法》规定集体土地不得转让、出租，故此类流转属于非法。（2）交易混乱。因这种土地交易属非法，又无人管理，故交易混乱自可想见。（3）擅自将农用地转为建设用地。由于利益冲动，不少地区在未经规划许可和正常审批的情况下擅自将农用地转为建设用地。一些乡镇也采用“征地”方式从村或小组集体中无补偿或低补偿地“征”得土地，成为乡镇所有的集体建设用地，主要用于建厂房出租或其它经营。（4）冲击城镇国有土地市场。由于这种非法的农村集体非农建设用地在未经统一管理的情况下进入建设用地市场，导致土地市场的总供给增加，城镇国有土地市场价格下跌，招标、拍卖难以进行。（5）城乡结合部耕地保护困难。

二、集体非农建设用地流转的主要原因

我国新修订的《土地管理法》第六十三条规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。各地在实际操作中，往往是采取禁止集体非农建设用地进入市场流转的，但为什么禁而不止，且有“公开”之势呢？这主要有以下几方面原因：

1、第二、第三产业发展和城市化进程加快。改革开放后，我国经济获得了飞速发展，特别是第二、第三产业的发展又加快了我国的城市化进程。这些非农产业发展都直接地导致非农建设用地的迅速增长，特别是乡镇企业的发展和小城镇建设，都直接引致城乡结合部和农村地区的集体非农建设用地增加。据调查，浙江湖州、福建晋江、广东顺德地区，城镇建设用地总面积中约有80%左右为集体非农建设用地，这在中小城镇极为普遍。即使是在大城市，其城乡结合部的大部分非农建设用地仍为集体所有，如浙江省杭州市城乡结合部约有70%的土地被农民个人建房占有。如此大的非农建设用地社会需求，在城镇国有土地市场的直接影响及商品经济发展的必然要求下，这些集体非农建设用地不可避免地进入“黑市”流转。

2、土地利用方式上比较利益差距加大。在城镇周围以及乡镇企业发达地区，土地利用的比较利益差距加大。种粮不如种菜，种菜不如种花，种花不如转为建设用地，办工厂、开商店或住宅出租。在企业和个人掌握了生产经营自主权后，追求经济利益的最大化是市场经济的基本原则。这种经济利益的追求，不但经营主体有，市、县、乡镇级地方政府也很强烈。地方政府要在任期内出成绩，发展经济，办形象工程，搞基础设施建设，都需要财力支持，而“以地生财”或默许流转是在国家对集体非农建设用地无明确管理政策下的主要选择。

3、征地补偿水平过低，而用地成本很高。依《土地管理法》规定，要使用建设用地，除乡镇企业和农民建宅使用本集体的土地及农村集体公益事业用地可仍为集体土地外，其余均需使用国有土地。征地是将农村集体土地转为国有土地的唯一途径。由于目前的征地补偿仍按产值补偿，一亩耕地在沿海省市的大部分地区一般也只有3－5万元左右的征地补偿费（包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费）到村集体手中（个别地区补偿较高或接近市价除外），而真正到农民个人手中的，一般只有一万元左右，标准已低于该土地的市场价格。若是铁路、公路等基础设施建设，每亩征地补偿费只有5000-8000元。对农民和村集体而言，过低的征地补偿实现不了土地的转用价值，因而采取不征而自行转用流转的方式。同时，中央和地方政府在征地过程所收取的各项费用又较多较重，主要有耕地占用税、菜地开发基金、耕地开垦费、占补平衡费、新增建设用地有偿使用费、土地管理费等，这些费用远远多于对集体和农民的征地补偿费，对土地使用者而言，用地成本较大。出于经济利益考虑，用地者具有直接使用集体土地的巨大利益冲动。

4、乡、村政府行政权利对集体土地产权限制过大。长期的人民公社体制和生产资料平调方式已使农村土地不带有一星半点的“财产”气息，而是地道的公共物品。法律上明确规定集体土地属农民集体所有，全体村民对集体财产的使用和处分拥有最终的权利（见村民自治条例），但实际上，集体土地已属“集体经济组织”所有，村长、乡长拥有土地处分权。这样，出于公正和不公正的目的，村委会往往采取合法或非法手段将农用地转为建设用地，以各种方式“盘活”土地，谋取利益。乡镇政府则在发展乡镇企业、办公益事业及发展小城镇等名义下，动用政府权力，采用补偿办法，将村集体所有土地转为乡镇所有。出于经济利益目的，乡镇政府也“努力”推动这些土地的流转。

三、对集体非农建设用地流转管理的几种模式

集体非农建设用地流转整体上仍处于无序或自我约束状态，因无可操作的法律法规，地方土地管理部门一般不进行直接管理，而只是通过农用地转用、用地审批等手段进行间接管理。但也有个别地区在对集体非农建设用地流转的管理进行有益的探索和尝试，从调查情况看，有以下三种模式。

1、苏州模式。鉴于农村非农建设用地流转已随着苏南地区的经济发展而不可遏止，苏州市国土局正视问题，经过深入的调查研究，依据当前土地利用管理的基本政策方针，于1996年9月正式出台了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，开始将无序的集体非农建设用地流转纳入正常管理轨道。该《办法》规定：“对集体建设用地（不含农民建房宅基地）实行使用权有偿和有限期流转制度”。其核心内容是对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股，但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。《办法》还对集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定。自《办法》出台后，苏州市已有一半以上的集体建设用地进入市场流转，涉及土地面积超过10万亩，其下辖的6个县级市均已建立了较为规范的集体土地市场。

2、古田模式。福建省古田县自1994年正式允许集体非农建设用地进行流转，并到土地管理部门办理产权变更登记。其主要做法是允许依法取得的集体非农建设用地进行有偿有限期转让、出租、抵押等。其特点是：在本集体内部流转，则不改变集体土地所有权，只需经所有者同意并到土地局办理变更登记即可；在本集体外部流转，则需将集体土地所有权转为国家所有，原土地使用者向集体所有者缴纳的土地取得费作为征地三费（土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费）。在流转过程中，土地局要求流转各方及土地所有者签订各有关协议书，并按一定标准收取土地转让收益金。土地转让收益金按村集体47％、乡政府30％和县政府23％的比例分配。同时规定，进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。自1994年以来，住宅用地转让每年超过300宗；2000年，集体内部转让80余宗，面积7600多平方米，转为国有220余宗，面积16000多平方米，收取转让收益金15万余元；乡镇企业用地转让4宗；抵押1000多宗，评估值达1.8亿元。

3、准国有化模式。在福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇，其城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有，但集体已不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在土地局的统一安排下进行流转。依土地部门的意见，当地政府已对这部分土地按国家征地方式向集体和农民进行了补偿，出于小城镇发展需要和工业进园要求，集体非农建设用地逐步向中心城镇集中。虽然土地所有权仍归属集体，但土地局将其按国有土地管理，土地流转纳入城镇国有土地流转市场中，其大部分收益也由当地政府所得。

四、集体非农建设用地流转的作用

从当前集体非农建设用流转的实际情况看，其积极作用是十分明显的。

1、有利于合理配置土地资源。由于实现了土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。许多经营不佳的乡镇企业因土地流转引入资金而起死回生，许多进入城镇的农民因宅地流转而收回建房资金，充实进城实力。

2、在对集体非农建设用地进行规范管理地区，这有利于保护耕地和节约耕地。新的投资可因为集体存量建设用地的流转而减少建设用地增量的增加，减少闲置土地数量，从而减少占用耕地的经济冲动。苏州市自1994年至今，耕地仅减少了2.8万亩，年均减少0.47万亩，而1982-1994的12年间，耕地减少了131.2万亩，年均减少11万亩。古田县自1994年以来，每年少批宅基地近300宗，仅此一项年均节约耕地近200亩。

3、有利于盘活企业，盘活闲置土地。进入流转的企业用地多属于经营不善效益不佳的企业，若不允许流转，企业往往只有申请破产，而其土地也往往成为闲置土地。这些企业往往通过以地入股、联营等办法走出困境，并提高了土地利用效率。

4、有利于发展中小企业，解决劳动就业。投资于集体非农建设用地的企业往往是中小企业，它们资金量小，人际关系弱，要求资金周转快，很难走收费多而审批时间长的征地程序，往往选择方便快捷的集体建设用地流转。这些大量生存于集体非农建设用地的中小企业，也是我国吸收农村剩余劳动力的主要力量。

5、有利于完善城镇土地市场。城镇土地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。

6、有利于体现集体土地的财产权性质。集体土地所有权作为一种财产权，它要求在经济上得以实现，其所有权人也要求能正常地使用、支配和处分土地，以取得合理的土地收益。使用建设用地，只能使用国有土地，农民集体所有的土地只有被征为国有后才能进入市场，其收益只能由国家得到，是忽视农民集体土地财产权的表现。

五、有关集体非农建设用地流转的政策建议

1、集体非农建设用地流转必须合法化。要在法律上明确集体非农建设用地流转的地位。抓紧制定和修改相应的法律法规，积极引导集体非农建设用地的流转，对哪些领域的土地可以开放集体非农建设用地流转市场，哪些领域则必须先征为国家所有，方可进入市场等进行规定。在中央和国土资源部出台相关政策之前，应鼓励地方政府和土地管理部门制定相应地方法规。

2、集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一管理。由于非农建设用地相对于农用地有较高的收益，如果没有严格管理，就会导致农用地大量转为建设用地。因此，集体非农建设用地流转的一个基本前提是所有集体非农建设用的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转为非农建设用地必须在规划的控制下，按用地计划实行农用地转用，任何非农建设用地的取得必须依法取得。在管理上，要搞“两种权利，一个市场”，不能将城镇国有土地市场与集体非农建设用地流转割裂开来，要将集体非农建设用地流转纳入城乡建设用地流转统一大市场中来，统一市场供应，统一市场管理。

3、集体非农建设用地流转在内容和形式上要有突破。在内容上，除国家非盈利性公益事业用地（基本与国土资源部公布的《划拨用地目录》相符）和房地产开发项目必须先征为国有外，其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转，当然，在土地所有权人和土地使用者双方同意的条件下，也可以在土地交易的同时，将集体土地所有权变更为国有土地所有权，土地使用者再向国家交纳土地出让金，在国土管理部门进行过户登记。在地域上不作划分，无论是大城市，还是小城镇，无论是城市规划区内还是规划区外，都可进行集体非农建设用地流转。在形式上，可以因企业破产、兼并等原因而流转，也可以直接转让、出租、抵押、以地入股和合作经营等。

4、集体非农建设用地流转必须依财产权定价，依产权性质分配利益。集体土地所有权变更为国家土地所有权时，土地价值要体现集体土地的生产资料性质和对农民的社会保障性质，土地增值的一部分应归集体土地所有者；当集体土地所有权不发生改变，只是建设用地使用权在流转时，土地的社会保障功能仍然存在，故在土地价值中不作体现。土地流转利益要按财产权性质进行分配。集体非农建设用地首先是集体所有的土地，不是国有土地，因此，其土地收益应主要为集体所有者所得，而不能以各种名义转为国家各级地方财政或单位所得。同时，要尊重土地使用权这一用益物权的权利，要充分考虑土地使用权人的应得利益。土地流转的利益分配最终应主要落实到农民手中。

5、要认真做好相关配套工作。一是搞好地籍调查和产权发证工作，集体非农建设用地流转应以产权登记和发证为前提；二是搞好信息公开查询工作，内容包括宗地信息、产权信息及交易管理信息等；三是做好相关服务工作，如指导签订各有关文书、产权变更登记、地价评估和政策咨询等。

文 章来源 莲

浅析农村集体建设用地流转制度创新 第3篇

【关键词】农村；建设用地；流转制度；创新

近年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。

1 农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析

1.1 农村土地使用权流转的法律约束机制

（1）集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；

（2）集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；

（3）承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。

1.2 不同利益集团的行为决策方式的约束

1.2.1 中国农民传统观念与经济行为约束。

当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。

1.2.2 社会环境的缺陷影响土地制度创新。

某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。

2 农村土地使用权流转制度创新中的难点分析

2.1 流转的条件和范围

对于集体建设用地流转的范围和条件，当前主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用權流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。

2.2 集体建设用地流转的方式

对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资（入股）、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资（入股）或租赁土地使用权的行为。集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式。有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。

2.3 集体建设用地流转后的用途

对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划。在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。

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2.4 集体建设用地流转后的使用年期

对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。

2.5 政府的角色定位和管理内容

政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建設用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务，应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地，应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。

2.6 流转中的土地收益分配

农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。集体建设用地使用权流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超过土地总收益的10%，提倡免收土地收益，支持农村经济发展。

农村建设用地流转 第4篇

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) , 首次提出要“建立城乡统一的建设用地市场”, 党的十八届三中全会中提出了“在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价”。2014年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》, 2015年2月国务院公布了我国农村集体经营性建设用地直接入市的33个县市区试点。但由于政府和农民在农村集体建设用地流转过程中参与程度的差异[3], 导致全国范围内出现了不同形式的农村集体建设用地流转模式, 一种是政府主导型, 地方政府作为实际的流转主体, 制定流转价格和形式, 统一流转农村集体建设用地, 农民的参与度较低, 对于整个流转过程及其中的收税、收费了解甚少:天津市“宅基地换房”, 江苏“万顷良田建设工程”, 嘉兴市“两分两换”, 芜湖市“用地指标交易”, 重庆市、鄂州市“地票交易”;另一种是农民和村集体自主型, 农民 (或以集体经济组织为代表) 为流转主体, 通过集体经济组织 (如股份合作经济社) 对流转的形式、价格和流转后的用途等进行表决:广东省南海区、成都市的农村集体建设用地直接入市等。

然而, 农村集体建设用地流转受到地方经济发展需求、政府政绩需要等的影响[4], 带来了相应的问题:产权问题、流转价格制定问题、政府收取税费标准制定问题、农民和村集体在流转中收益分配问题[5], 这些问题主要是对于农户利益和村集体利益的损失。政府主导型和农民自主型流转方式中农户的理解和积极参与对这些模式的推行起着非常重要的作用, 农户作为农村集体建设用地使用权的主体, 他们所表现出的意愿对推动农村集体建设用地流转有着最直接的影响[6]。

目前学术界对于农村集体建设用地流转的研究主要集中在农村集体建设用地流转的可行性、流转问题研究, 认为在当前现有的法律制度框架和土地管理制度框架下, 集体建设用地使用权入市流转依然步履维艰。因此, 要推进集体建设用地入市流转, 就必须对相关法律法规进行创新, 为其入市流转提供制度环境[2,7,8];流转模式概述、针对不同流转模式的比较[9], 结果表明流转模式最大的不同集中在建立城乡建设用地统一市场的利益权衡不同, 表现为不同模式中政府介入市场的程度不同;流转模式的绩效分析[3], 集体建设用地流转强调要素配置效率的改进和农民权益的保障。其中, 流转费用节约能够拓展各利益相关者获得收益的空间, 具有效率改进的特征;农民利益保障的必要措施是建立合理的财富分配机制, 提高农民分享比例, 实现土地收益分配的帕累托改进。对于从农户的微观层面考察农户农村集体建设用地流转意愿、受影响的因素等研究很少。因此, 本研究从农户农村集体建设用地流转意愿及其影响因素出发, 基于湖北省鄂州市的调研问卷, 采用二元Logit模型, 分析农户是否愿意进行农村集体建设用地流转, 探讨影响其意愿的因素, 为制定相应的流转政策及收益分配制度提供决策参考和理论依据。

1 研究方法

1.1 研究区域

为了考察农户对农村集体建设用地的流转意愿, 课题组选取了湖北省鄂州市为调研区域。湖北省鄂州市是湖北省下辖的地级市, 位于湖北省东部, 长江中游南岸, 是湖北省省辖市之一, 武汉城市圈成员城市之一。鄂州市国土面积1 504 km2, 辖鄂城、梁子湖、华容3区。早期鄂州市就出现了农村集体建设用地流转的现状, 在2011年湖北省首家农地经营合作社在鄂州成立, 2012年鄂州市农村综合产权交易所挂牌, 农村集体建设用地流转需要在这个产权交易所进行交易。2014年年鄂州市成为继重庆市、成都市的第三个规范化试行“地票”交易的城市。

1.2 数据来源

本研究的数据来源于华中农业大学“建设城乡统一建设用地市场”课题组于2015年9月在湖北省鄂州市的调研和问卷调查。此次调查选取了在湖北省鄂州市出现了农村集体建设用地流转的鄂城区、华容区, 调查过程中采取了分层随机抽样的方法在调研区域选择调查样本, 按照抽样原则在每个区随机选取三个镇, 每个镇选取四个村, 每个村访谈10-15个农户。通过入户调查的方法, 面对面地与被调研农户解释调研问卷上的内容, 协助其完成问卷。随机挑选农户完成问卷150份, 有效收回了143份。

1.3 模型选择

对变量进行正态分布检验, 其偏度为0.203, 峰度为0.403, 均大于0, 分布呈正偏态, 表明本研究中的变量不符合正态分布。农村集体建设用地流转意愿 (y) 是一个二值选择模型, 即y的取值要么为0 (不愿意) , 要么为1 (愿意) , 因此, 本研究选择Logit模型, Logit模型是最早的离散选择模型, 其模型方程式为:

式中:pi是农户愿意进行农村集体建设用地流转, α为常数项, 表示自变量为0时发生比的自然对数值, xj为影响农户农村集体建设用地流转意愿及其影响因素, βj是xj的偏回归系数, 表示当其他自变量取值保持不变时, 该自变量增加一个单位引起发生比的自然对数值的变化量。

设定农户农村集体建设用地流转意愿的结构调整函数为:

式中:f (x) 为流转意愿, x1表示个体特征变量, x2表示农户分化程度变量, x3表示家庭特征变量, x4表示政府收费情况变量, x5表示流转价格制定变量, x6表示社会保障变量, μ为随机扰动项。样本中农户流转意愿有两种决策:愿意进行农村集体建设用地流转 (f (x) =1) 或者是不愿意 (f (x) =0) 。

1.4 变量选取

根据学者们对农户分化与土地流转意愿等的研究[8,9,10], 农户分化形式是职业分化, 本质是经济分化。以职业差异为主的水平分化和以经济收入差异为主的垂直分化, 是农户分化的两个基本向度[11,12]。农户的职业分化以“离农率”为标准, 用农户从事非农就业的时间来衡量[13,14,15], 农户每年从事非农劳动0-3个月的为纯农户;每年从事非农劳动4-6个月的为I兼农户;每年从事非农劳动7-9个月的为II兼农户, 从事非农劳动10-12个月的为非农户。

课题组对湖北省农村集体建设用地流转现状、流转办理程序的调研发现, 政府在流转过程中均会收取一定的税费和其他费用。然而农户对政府在流转过程中的收费持什么态度不得而知。因此, 课题组在问卷设计的过程中将政府收费的因素放入流转意愿考察中。

因此, 研究根据农户的个体特征及分化程度、农村集体建设用地流转过程中政府的收费行为、流转价格的制定标准等, 将影响农户农村集体建设用地流转意愿的因素设定为:1) 农户个体特征, 包括性别、是否村干部、农业收入占比、受教育程度;2) 农户职业分化程度, 包括兼业程度;3) 家庭土地情况, 包括家庭宅基地块数;4) 政府收费情况, 包括政府收取适当的管理费用 (您认为政府介入农村集体建设用地流转并从中收取适当管理费用合理吗?) 、政府收取基础设施建设费用 (您认为从集体建设用地流转成交价出提取部分收益用于基础设施等公共建设合理吗?) 、再次流转政府收取增值税 (若集体建设用地再次流转, 您认为政府收取适当土地增值税用于社会建设合理吗?) ;5) 流转价格制定, 包括以片区基准地价流转、按流转后用途制定流转价;6) 社会保障, 包括是否有农村合作医疗、是否有农村养老保险 (表1) 。

2 结果与分析

2.1 基本统计特征分析

农户愿意进行农村集体建设用地流转的有78户, 占样本总量的54.55%, 其余的65户不愿意流转。女性占比较高, 为72.03%, 而男性占比只有27.97%;调查对象中仅有0.70%的是村干部, 基本上都不是村干部;从农业收入占比的特征看, 农业收入占比<10%的农户最多, 占比为74.80%, 其次是占比在10%-20%的农户, 为8.39%, 农业收入占比>90%仅有3.50%;农户的受教育程度在小学及以下的占比为44.06%, 初中学历的占比为44.76%, 高中及以上的占比很少, 这表明农户的受教育水平不高。兼业程度中, 兼业时间在10-12个月的农户占比为34.27%, 即非农户占比为34.27%, 7-9个月的占比30.07%, 4-6个月的农户占比为11.18%, 0-3个月的农户占比为24.48%, 即纯农户占比有24.48%;农户家里一般都是只有一块宅基地, 占比79.02%。农户对于政府在农村集体建设用地流转中收取一定的管理费用认为合理的有60.84%, 剩下的39.16%认为不合理;认为政府收取基础设施建设费用合理的有70.63%, 不合理的有29.37%;农户认为政府在再次流转中收取增值税合理的有44.06%, 认为不合理的有55.94%。在农村集体建设用地流转的价格制定过程中, 农户认为以片区基准地价进行流转合理的有58.04%, 不合理的有41.96%;而农户认为按流转后土地用途制定流转价合理的有84.62%, 认为其不合理的有15.38%。农户中参与了农村合作医疗的有93.71%, 仅有6.29%没有参与;参与了农村养老保险的有60.84%, 剩下的39.16%没有参与 (表2) 。

2.2 农户分化程度对农户农村集体建设用地流转意愿的影响

根据对湖北省鄂州市农户调查的所获取的有效问卷, 运用二元Logit回归模型拟合农户分化、政府收费等因素对农户集体建设用地流转意愿的影响。在数据处理过程中, 将农户个体特征、农户分化程度、农户的家庭基本情况、政府收费、流转价格制定以及农户参与社会保障的情况6个变量引入模型中, 回归模型拟合结果见表3。

从农户分化程度对农户流转意愿的影响来看, 兼业程度始终显著正向影响农户农村集体建设用地流转的意愿, 说明农户的兼业程度越高, 其更愿意流转农村集体建设用地。这是因为兼业程度越高、职业为非农户促进了农户在城市稳定工作和居住, 使其对农村农地、建设用地等农村土地的依赖程度降低, 农村土地的功能对于兼业程度高的农户来说弱化了, 农村集体建设用地流转可以增加其经济收入, 也可以防止农村土地闲置现象, 并进一步切断兼业程度高的农户与农地的联系。

2.3 政府收费对农户农村集体建设用地流转意愿的影响

从政府收取费用的情况对农户农村集体建设用地流转意愿来看, 在模型二和模型三中, 政府在流转过程中收取一定的管理费用对农户的流转意愿有显著正向影响, 也就是说农户认为政府收取一定的管理费用不合理就更不愿意进行流转, 认为合理的话更愿意进行流转 (表3) 。这是因为农户认为政府在流转过程中收取一定的管理费是用来城市建设、经济发展、社会服务等用途, 因而农户认为在流转过程中不仅可以自己获取一些收入, 还可以加强公共建设, 这就加强了农户流转农村集体建设用地的意愿。在模型三中, 政府在流转过程中收取基础设施建设费用对农户的农村集体建设用地流转意愿具有显著负向影响, 即农户认为政府收取基础设施建设费用合理, 其更不愿意参与农村集体建设用地流转, 认为不合理就更愿意进行农村集体建设用地流转。在模型四中, 政府收取再次流转增值税对农户的农村集体建设用地流转具有负向影响, 农户认为政府收取再次流转增值税合理的话不愿意进行农村集体建设用地流转, 认为收取再次流转增值税不合理的农户更愿意进行农村集体建设用地流转。调查过程中发现农户对于政府收取费用和收税的行为表现出不信任, 他们觉得政府收费环节的透明度不够, 认为政府没有把真实的信息透露出来, 而且集体建设用地是属于农村集体, 政府不应该在流转过程中收取费用, 特别是再次流转过程中的收税环节。

2.4 其他因素对农户农村集体建设用地流转意愿的影响

从农户个体特征对农户农村集体建设用地流转意愿的影响来看, 受教育程度在4个模型中一直是显著正向影响农户的农村集体建设用地流转意愿, 即农户受教育程度越高越愿意进行农村集体建设用地流转。原因在于, 农户的受教育程度越高, 其获得非农就业的机会越大, 从事非农职业的能力越强, 对农村土地的依赖性较弱, 更希望能够进入城市去享受城市的基础设施建设、便利的生活条件等, 因而更愿意参与到农村集体建设用地流转政策中。农户的年龄、农户的农业收入占比和是否为村干部对农户的农村集体建设用地流转意愿没有影响。

从农户的家庭土地情况对农户农村集体建设用地流转意愿来看, 农户家庭宅基地块数对农村集体建设用地流转意愿没有影响, 这可能是因为宅基地多的农户可以通过流转除了保障住房以外的宅基地获取额外收入, 宅基地少的农户也可以用流转宅基地获得的收入重新购置住房或者建房。

从流转价格制定对农户农村集体建设用地流转意愿来看, 流转过程中是以片区基准价流转还是按流转后用途价格流转对农户农村集体建设用地流转的意愿没有影响。农户的知识水平有限, 在农村土地价格较低, 而且农户对土地价格比较模糊, 不知道该如何给土地定价, 因而不会影响其农村集体建设用地的流转意愿。

从农户参与的社会保障情况对农户流转农村集体建设用地意愿来看, 是否参与农村合作医疗保险负向影响农户的农村集体建设用地流转意愿, 即农户参与了农村合作医疗保险就不愿意进行农村集体建设用地流转, 而没有参与农村合作医疗保险农户就更愿意流转农村集体建设用地。这是因为参与了农村合作医疗保险的农户更不愿意放弃农村的生活和农村可享受的福利, 这样农户就不愿意放弃农村集体建设用地。而没有参与农村合作医疗保险的农户没有了对农村的依赖, 不用考虑后期福利的损失, 因而愿意进行农村集体建设用地流转。

3 结论与建议

研究表明, 农户的农村集体建设用地流转意愿受到农户受教育程度、农户的兼业程度、政府收取管理费用、政府在再次流转过程中收取增值税、农村合作医疗保险的影响, 但其影响程度和影响方向不一样。兼业程度、受教育程度均始终正向影响农户的农村集体建设用地流转意愿, 而政府在流转过程中收取再次流转增值税、农户是否参与农村合作医疗保险负向影响农户的农村集体建设用地流转意愿。但是农户的农业收入占比、农户的年龄和是否为村干部、农户家庭宅基地块数以及流转过程中是以片区基准价流转还是按流转后用途价格流转对农户农村集体建设用地流转的意愿没有影响。

农村建设用地流转 第5篇

珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨

以中山市为例 方式：

出租土地、厂房，吸引本地或外来企业的进入

农村股份制、村一级核算、村改居的农村体制改革.用途：

农村社会保障体系的建立和完善 问题：

（1）而用于商业、餐饮和住宅等其他服务业则较少

（2）缺乏城乡一体化地价体系 建议：

建立“省—城乡”二级集体建设用地流转制度较为合理

有区别的制定区域性集体建设用地流转制度

在以后的招商引资中应有意识大力发展“三高”农业、重点引进高新技术产业和扶持服务业发展。

由于土地的隐形流转在政策法律上尚未得到明确认同，大多在无序或隐蔽状态下进行，缺乏合理规章制度和有效监管体系，容易造成随意占用耕地用于非农业建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变土地建设用途，以及因此扰乱正常的土地市场秩序、造成土地权属混乱和滋生社会治安问题，影响了农村社会稳定与新农村建设。因此，政府首先需要尊重农民的土地级差收益权和发展权以消除农民对国家相关政策法规的顾虑，然后把农村集体建设用地纳入城市建设规划和土地利用计划、培育土地交易中介组织和机构、建立并完善集体建设用地的产权交易中心，才能有效监管和规范农村集体建设土地流转市场。村民想法：

村民基本上愿意将集体建设用地流转分配得到的收益以股份方式投入发展本村的股份制集体经济，年终按股分红。

农村集体建设用地流转收益的分配：

当时中山市提出的“5311”模式基本符合广东省《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，即农村集体建设用地流转收益50%用于村民社会保障安排，30%分配给农民，10%用于发展集体经济，其余10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设 理想的模式是：

国家和地方政府退出与民争利的角逐，扮演好土地利用规划的监管角色，尊重农民享有与城市市民同等的公民权利，充分理解和保护农民的土地财产权、收益权和发展权，同时构建基于农地发展权的耕地保护指标流转区域补偿机制；然后以立法的形式确定农村集体和农民的土地流转收益分配制度。总结：

重庆市荣昌县农村集体土地流转研究

根据中国现行法律的规定“除地下矿藏外”农村集体经济组织(农民个人承包的耕地(四荒地)荒山(荒坡(荒滩(荒水*(园地)果园(茶园(桑园(其他园地*(林地(水利工程设施)山塘(水库(提灌站*等的土地使用权可依法进入农村集体土地使用权流转市场流转

方式：

集体土地使用权入股(合营）

集体土地使用权出租

土地流转价格应是就业#生存保障和社会福利功能所体现的社会价值的货币表现“此时!土地流转价格为对土地所有者和土地使用者的补偿即安置补偿费”

总结：

永登县农村土地集约化经营探究

于土地集约化经营中土地使用权、经营权价值的确定有忧虑 集约化经营手续较为忧虑 土地集约化经营后期生活来源担忧 对土地集约化经营后医疗养老保障忧虑 对土地集约化经营后户籍担心 对于土地集约化经营后职业担心

对于其他问题，如子女就业、国家政策变化等担心的

总体来说，农户对于土地集约化经营中后期生活保障、医疗养老保障和后期职业较为担心

（六）当地土地集约化经营 1.代耕种方式 2.转包、转让方式 3.出租、反租倒包方式 4.互换方式 5.股份合作模式

1.土地集约化供给因素

由于永登县农民非农产业收入较低，外出务工农民难以完全离开土地而无法实现非农化转变，土地仍然是大量外出务工人员的“保命田”。同时，受其灌溉条件、地形，地等级的影响，土地供给难度加大，加之多层次保障制度体系的缺乏，严重阻碍农村土地集约化经营市场的发育，造成永登县土地集约化供给严重不足。

（二）土地集约化经营的内外部环境因素

首先，当地农村土地集约化经营中介服务组织发育滞后；其次，永登县没有专门的农业信息服务平台，农业种植存在盲目性；再次，土地集约化经营供求信息的不对称导致土地遭遇闲置、错过农令时节。

四、完善土地集约化经营的建议

（一）完善土地集约化经营基本制度 1.建构清晰稳定的农村土地产权制度 2.建立健全土地承包经营权流转市场体系

总结：

推行_1_5_流转模式_加快土地规模化经营

阻碍因素：

（1）农民恋土情节严重，不愿流转

（2）耕种农村土地没有税费负担，不思流转

（3）流转机制不完善，不好流转

（4）产业带动不强，难以流转

（5）耕地条件差，影响流转

1+5的土地流转模式:

(1)建立一个土地流转服务中介(土地流转中介机构或者农民专业合作社），制定并规范申请委托制度，备案登记制度，合同签订制度，档案管理制度，信访制度等。

建立土地流转登记簿，土地供求登记簿，外出务工农户土地流转登记簿，土地信访接待登记簿，土地流转议事记录簿和土地流转合同文本档案等“五库一档”。（2）推行五种土地流转模式：

A.公司租赁模式。B.大户承包模式。C.农民公司模式 D.代耕代种模式。E.自愿认购模式 规范流转行为：

（1）调查摸底，建立流转信息档案（2）发布信息，征集承包者

（3）农民向中介机构转出介入双方直接洽谈（4）按县里统一制定合同格式

（5）根据合同约定的兑付方式和时间，监督双方及时如数兑现

西乡县农村土地流转情况调研报告

农户忧虑：

（1）户籍，子女就学压力（2）农村社会医疗，养老（3）转包费不到位（4）政策不到位

（5）自己以后无法在土地上发展

存在的问题

（1）政策不具体，监管措施不力（2）操作不规范

农村建设用地流转 第6篇

农村集体建设用地是指依照法律程序申请、经国土资源管理部门批准的、使用集体所有的农村非农建设用地,主要包括农民住宅用地、乡镇企业建设用地、乡镇或村级公共设施及公益事业用地。当前农村集体建设用地流转一直处于初始阶段，主要体现为以下几种形式。

1.农村集体经济组织或个人出租土地使用权

这是集体建设用地流转的主要形式。集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租并按年收取租金。主要有三种形式：其一，集体所有者为出租主体，将集体建设用地使用权或厂房出租给企业或个人，集体收取租金。其二，建设用地使用者为出租主体，主要表现为村办企业以全部或部分土地出租，以收取租金为企业盈利。其三，农村村民个人出租房产，连带出租土地使用权，按期收取租金。这种情况在城乡结合部比较普遍，并已成为城郊无地农民家庭的主要收入来源。

2.企业或个人以土地使用权抵押融资

集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。这主要存在于民营经济发达地区，由于开办企业或经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。

3.农村集体经济组织直接转让土地使用权或所有权

集体土地所有者或土地使用者将建设用地使用权或所有权一次性转让给新的土地使用者。主要表现为：其一，集体土地所有者将一定年期的建设用地使用权转让给受让者开办企业，村委会或乡政府作为土地所有者收取转让金。其二，集体土地所有者直接转让土地或以地合作开发建设商品住宅，开发商分得部分商品房，所占土地的使用权随之转移。其三，建设用地原使用者（企业或个人）在土地所有者的允许下将一定年期或无限年期的建设用地使用权转让给企业或个人，所有者收取一定转让金。

4.农村集体经济组织以土地使用权作价入股

一是在乡镇企业合并、兼并及股份制改组中，集体建设用地所有者或使用者以土地使用权作价入股、联营形式为合办企业的条件，从而引致土地使用权转移。二是在基础设施项目建设中，以集体土地使用权合作的方式进行流转。

5.其他方式取得的土地使用权

符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的，企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。

二、当前农村集体建设用地流转存在的主要问题

1.法律制度不完善

现行相关法律制度在确定农村集体土地所有权权力内容的行使上有明显的不完全性。例如，在集体土地使用权方面，规定集体土地只能用于农业生产或农民宅基地建设、兴办乡镇企业或者乡（镇）村公共设施、公益事业，而对能产生巨大经济效益的房地产开发经营活动，法律明令禁止。在对集体土地建设用地的使用上，《土地管理法》也做了如下规定：“农村集体土地所有的土地使用权，不得出让、转让或出租用于非农建设，但是符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形，致使土地使用权依法转移的除外”。这就造成实际操作性差。在收益权方面，由于集体土地不能直接参与市场经营活动，如房地产开发，使得农村集体组织丧失了这部分土地收益，农村集体经济实力难以壮大。此外，由于国家征地的强制性，集体土地所有者在如何处分自己土地时缺乏地位，土地的大部分收益被政府拿走，造成失地农民生活困难。为了获取更高的利益，在市场经济的拉动下，农村集体经济组织和村民将农用地充当建设用地进行交易，对土地利用总体规划和城市规划实施及耕地保护政策造成冲击，正常土地市场秩序受到严重干扰。

2.土地流转不规范，缺乏契约约束，影响稳定

集体建设用地私下流转，得不到法律的保护。在征地拆迁中，往往因为补偿费用问题，卖出方反悔，要求收回所卖的集体土地和地上建筑物。因为交易双方的交易行为不被法律认可，因此买方的权益得不到法律的保护，造成交易双方的矛盾，以致发生信访，甚至流血冲突，影响社会稳定。

3.耕地保护制度受到冲击

过去，农村集体建设用地流转必须通过征地途径，“低进高出”的特点突出，征地前后土地价格相差甚远，不可避免地造成农民心理失衡。一些农村集体受经济利益的驱动，想方设法通过各种途径将耕地转为建设用地，造成耕地的大面积减少。而耕地、基本农田的保有量关系到国家的粮食生产安全，因此，在治理、规范集体建设用地流转的过程中，必须严格执行土地用途管制制度，加强规划引导，切实保护好耕地和基本农田。

4.集体土地资产和国家土地收益大量流失

集体建设用地虽然是乡镇或村等集体经济组织所有，但这些土地的增值源于国家或地方各级政府对配套基础设施和公共公益事业等多方面的投入，以及土地所有者对土地的先期投入。长期以来，集体建设用地的流转一直是自发的、无序的隐形交易，谁交易谁受益，这就造成了集体土地资产和国家土地收益的流失。

三、规范农村集体建设用地流转制度的对策和建议

1.加快法制建设，为流转提供法律保障

通过立法或修改、完善相关法律法规，废除对农村集体所有土地的歧视性规定，明确农村集体土地与国有土地同地、同价、同权，全面推行集体建设用地使用权流转。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，允许农村集体土地和国有土地一样通过出让、租赁等方式向用地单位有偿提供建设用地使用权，供其进行开发建设，建立统一、开放、有序的土地交易市场体系。凡不属于法律明确的公共利益范畴的其他建设项目用地，应当通过土地一级市场取得国有土地使用权，没有国有土地可以提供的，可以在符合土地利用总体规划和城镇规划的前提下取得农村集体建设用地使用权。第一，应当符合土地利用总体规划，不符合土地利用总体规划的企业破产后只能拆除地上建筑物、构筑物，按土地利用总体规划确定的用途使用。第二，必须是依法取得的建设用地使用权，并随厂房等一同转移的，如果是农用地，或土地上没有房屋等设施的将不得转让。

2.转变职能，加强管理，切实搞好流转服务保障

充分发挥政府的服务职能作用。各级政府依法监督、管理农村土地的合理使用，为土地使用权流转提供法律、信息服务，收集发布供求信息，规范土地流转程序，处理好各方面的利益关系。首先，要严格土地规划管理，加强土地利用总体规划的修编工作，建立健全土地规划体系，全面实施土地用途管制，充分发挥土地规划在土地市场中的引导和调控作用；其次，应加强农村土地的产权管理，要结合第二次土地调查，加快农村集体土地的登记发证步伐，确保农民集体土地在进入市场前产权明晰，没有权属争议，并核发土地证书，为集体土地进入市场提供完善准确的权属保障。

3.建立健全配套制度，严格规范集体建设用地流转

一是建立土地流转收益分配机制。建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制，加快建立集体土地流转收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策。二是建立地价评估机制。建立相应的地价体系及评估体系，包括转让价格、租赁价格、抵押价格等，健全集体建设用地价格评估体系。三是建立集体建设用地基准地价和最低价保护制度，以及土地价格评估备案制度。四是建立健全农村集体建设用地（宅基地）复垦置换机制，切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。五是调整税收政策，使集体土地的流转和国有土地的流转都需要缴纳相同的税种、税额，为达到集体土地和国有土地的同地、同权、同价、为集体土地市场和国有土地市场搭建同一平台的最终目标奠定基础。六是搞好信息公开查询工作、指导签订各有关文书、产权变更登记政策咨询等相关配套工作。

4.严格土地执法监察，依法治理土地流转

农村集体建设用地流转过程中，土地违法行为时有发生，究其原因，既有村民或农村干部法制观念淡薄问题，也有法律宣传、执法不到位的问题。因此，应建立“政府主导、职能主抓、联防联控、以建促保”的耕地保护长效机制，因地制宜，深入持久地开展耕地保护工作，杜绝各种违法违规用地现象，坚守耕地红线，切实加强县、乡（镇）土地执法监察队伍建设，建立健全执法监察网络体系，及时发现、制止和查处土地违法行为。

城镇化建设和社会经济的快速发展，对建设用地需求越来越大，集体建设用地流转势在必行。现行土地产权配置、征地制度以及耕地保护等制度的不完善限制了集体建设用地流转。为突破集体建设用地流转的制度“瓶颈”，势必要对现行土地产权配置、征地制度以及耕地保护等制度进行改革，促使集体建设用地流转形成良好的制度环境。

论农村建设用地使用权的流转 第7篇

一、前提论我国农村建设用地的准入制度

农民集体土地原则上只能用于农业用途, 不能直接用于城市建设用途, 但在四种法定情形下可以不经过国家征收而直接用于建设用途。 (1) 当然法律对这四种情况作了严格限制。笔者称这些限制条件为农村建设用地的准入制度, 其是指根据法律规定将农村集体土地转化为农村建设用地时, 所需要满足的实体和程序方面的条件。《土地管理法》对四类农村建设土地提出了总的准入要求, 并针对四类农村建设用地的差异性, 分别规定了不同的准入条件。这些准入标准明显宽严不同。乡镇企业建设用地和农村宅基地建设用地的准入控制严格, 乡 (镇) 村公共设施、公益事业建设用地的准入门槛明显较低。这是由于乡 (镇) 村公共设施, 公益事业建设用地的公益性以及土地使用权主体的特殊性, 其不能进行随意的流转, 加之其占农村建设用地比例小, 现行法律和法规对其规范和管理较好, 应继续沿用。

比较《土地管理法》规定的乡镇企业建设用地和宅基地准入制度, 存在以下差别:第一, 宅基地面积相对容易确定而乡镇企业建设用地面积则不易确定。《土地管理法》规定一户农民只准拥有一处宅基地, 面积严格控制在省、自治区、直辖市规定标准之内。而乡镇企业建设用地标准模糊。《土地管理法》规定:省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模, 分别规定用地标准。这个标准本身不明确, 而且随着经济发展和地方政策法规的变化而变更。第二, 在建设用地申请次数方面也有差异。《土地管理法》规定村民一户只能申请一次宅基地, 出卖、出售住房后, 再申请的, 不予批准。而乡镇企业建设用地的申请次数没有规定, 可根据企业发展的需要重复申请用地。第三, 在一个特定的时段宅基地申请的主体户的数量相对确定, 而乡镇企业设立的数字是不确定的, 总体上是呈不断扩张的趋势。从以上比较可知, 宅基地用地标准相对明确, 管理制度具有明显的刚性, 有利于从源头上控制农村土地尤其是农用地随意用于宅基地建设。而对宅基地的监管而言, 土地行政管理部门与农民是相对单纯的管理与被管理的关系, 易于管理法律法规的有效推行, 产生良好的制度绩效。乡镇企业建设用地的准入的规定则具有很大的弹性, 难以把握, 不利于法律的有效实施。从实证的角度看, 当前严重的集体土地违法形势亦证明了这一点。根据历年卫星图片执法检查的实际数据估算, 每年我国新增建设用地95%以上属于农村集体农用地, 而在新增建设用地中, 属于违法占用集体农用地的宗数以及面积, 几乎都在50%以上, (2) 这其中就包括大量的乡镇企业建设的违法用地。

农村建设用地准入制度核心在于有效的限制农村集体土地的随意的违法占用。当前宅基地准入制度比较有效的控制农村集体土地随意流入农村建设用地领域, 而乡镇企业建设用地准入制度则不能有效的控制农村集体土地尤其是耕地随意流入建设用地领域, 不能从源头上有效地维护国家土地制度。因此, 笔者认为, 对二者的使用权的流转亦应采取不同的立法来规范。

二、本体论农村建设用地使用权的流转

当前立法严格限制农村建设用地使用权自由流转, 但对其限制是否合理, 学界一直有争论, 形成了限制流转说和自由流转说两种主要观点。限制流转说主张原则上不允许农村集体建设用地使用权进行流转, 但是法律有规定的除外。而自由流转说则认为应允许农村集体建设用地使用权不受限制的自由流转。 (3) 由此, 我们可看到学界大多将农村集体建设地当作一个整体, 一概而论地讨论其使用权作限制流转或自由流转, 但笔者认为基于乡镇企业建设用地和宅基地建设用地的极大差异性, 在使用权流转问题上, 应对二者采取不同的策略。

1.乡镇企业建设用地使用权的流转

根据当前的立法, 乡镇企业建设用地使用权是实行有限流转的模式, 其流转的限于《土地管理法》第63条规定的情形 (4) 和《担保法》第36条规定的情形。 (5)

笔者赞同对当前乡镇企业建设用地使用权实行限制流转, 原则上不允许其自由流转, 除非法律另有规定。其理由如下:

(1) 我国现行的土地二元所有制, 决定了乡镇企业建设用地使用权不能自由流转。我国实行城市土地归国家所有和农民集体土地归集体所有的两种土地所有制。如果允许包括乡镇企业建设用地使用权在内的农村建设用地使用权自由流转, 就会导致城市规划区内的农民集体土地不经过国家征收即由农民集体以使用权出让、出租或投资入股的方式直接投入城市建设用地市场, 随着城市的扩展, 在城市中就会逐渐形成农民集体所有和国家所有两种土地所有制, 宪法规定的城市土地归国家所有的制度就不复存在。 (6) 并可能由此颠覆我国土地公有制的基础, 产生专门靠收取土地级差地租获利的阶层。

(2) 乡镇企业建设用地准入控制不严格, 对其使用权的流转必须加以限制。如前所述, 现行的乡镇企业建设用地的准入制度不能从源头上对集体土地转化为建设用地作有效的调控, 若准许其任意流转, 许多人会打着办乡镇企业的幌子, 到处圈地牟利, 造成大量的耕地受利益的驱使而被出让, 给社会的安稳造成隐患。

(3) 当前法律规定的有限流转模式能够满足对乡镇企业建设用地的充分利用。根据法律规定, 在符合乡 (镇) 土地利用总体规划和土地利用年度计划并依法批准的情况下, 农村集体可以将集体土地用于兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的, 最大限度的实现土地的价值。为体现土地的融资担保的功能并保护债权人利益, 允许以乡 (镇) 村企业的建设用地和其厂房建筑物同时抵押, 并在乡镇企业破产、兼并等情形下, 可以使土地使用权依法发生流转。由此可看出, 从乡镇企业设立、经营直到以破产、兼并等方式终结为止, 其土地使用权都是可以合法流转的, 而该流转的根本立法目的是为保障和促使乡镇企业良好发展。因此, 除法律另有规定外, 应禁止乡镇企业建设用地自由流转。

2.农村住宅建设用地使用权的流转

现行法对宅基地使用权流转没有直接明确的规定, 但事实上是严格限制。刚制订的《物权法》也没有确立宅基地转让制度, 其153条 (7) 维持了禁止自由转让的态势。学界关于宅基地的使用权流转问题主要有禁止流转说、限制流转说和自由流转说。

禁止流转说主张禁止宅基地使用权流转。主要有以下理由:

一是禁止宅基地使用权流转制度符合我国宪法和土地管理法的立法精神。宪法和土地管理法是严格禁止农村宅基地随意流转的。由于关系到农民的生存权和土地资源的有效利用, 农村宅基地能否交易是一个宪法和土地管理法的问题。 (8)

二是宅基地使用权不准许自由流转, 出于农村政策的考虑。我国是农业大国, 农村的安定关系到国计民生。宅基地使用权与农村集体成员的资格联系在一起, 具有福利性和社会保障功能。宅基地是农民的基本生活保障, 只有农村集体经济组织成员才有权利获得宅基地使用权。我国农村社会保障体系尚未建立, 让宅基地自由流转行不通。三是根据我国国情来看, 宅基地不能自由流转。我国地少人多, 必须实行最严格的耕地保护制度。宅基地是农民基本生活保障, 在目前条件下宅基地使用权的转让和抵押不宜放开。若允许其自由流转, 可能出现以转让宅基地使用权之名将农村土地都转让出去的情况。

四是若宅基地使用权自由流转, 可能产生损害弱势群体的权益。农村宅基地交易的买方绝大多数不是农民, 而那些得益于农村宅基地交易开禁的是目前中国社会中属于强势群体的那些人:一是有本事分到多处或超标准宅基地的农民;二是有能力在农村买地盖房的城里人;三是从事房地产行业的商人、掮客和投机者。⑨

限制流转说主要主张农村宅基地应该有条件的流转。这里的“条件”是:必须经过本集体经济组织同意;只能与房子一起转让;只能转让给本集体经济组织内的成员, 不能转让给城镇居民;转让宅基地使用权的不得再申请宅基地。○10其主要理由有下列四点:

一是有限制开放农村宅基地使用权流转市场是市场经济必然要求。农村的土地是稀缺资源, 按照经济学原理, 稀缺资源的配置只能通过市场调节, 才能实现供需平衡, 才能真正保护资源所有人或占有人的利益。宅基地使用权是一项特殊的社会资源, 只有通过市场才能实现资源的最优配置, 发挥资源的最大效用。通过人为的控制、行政的手段限制宅基地使用权是根本行不通的。

二是有限制流转宅基地使用权符合“地随房走”原则。根据该原则, 当宅基地上建造的房屋所有权转移时, 宅基地的使用权应随之而转移。现行法律也没有明确以继承、赠与的方式取得宅基地使用权。而在实践中, 宅基地使用权转让的情况普遍存在, 主要是随地上房屋的买卖、继承、赠与等发生转让。在一些地方出现了跨村社、跨乡镇、跨区县农业人口和城镇人口之间的转让。○11

三是宅基地使用权在农村集体内部有限制流转不会损害农村集体利益。有限流转论者认为宅基地使用权在农村集体成员内部进行流转, 宅基地所有权的权属不会改变, 仍然属于农村集体经济组织所有, 只是改换了宅基地使用权的主体而已。因此, 有限流转不影响农村集体经济组织对宅基地所有权的所有与行使, 也不影响农村集体经济组织的经济利益。

四是允许宅基地使用权在有限范围内流通, 不仅提高了宅基地的利用率, 也可有效地防止利用宅基地使用权搞变相房地产开发, 避免宅基地管理上的失控。

自由流转说主张准许宅基地使用权自由流转, 不附加限制条件。支持自由流转说的有些理由同限制流转说相同, 有需有供, 农村房屋买卖确实有其必要性, ○12 是“地随房走”原则的必然要求。而二者主要区别在于对宅基地是否具有社会保障功能、是否基于特定的社员身份取得以及其自由流转是否危及耕地的保护上有不同的看法。限制流转论者认为:宅基地的取得是基于特定的农村集体成员的身份, 具有社员权的属性。宅基地还为农民安身立命提供保障。为避免宅基地向农村集体以外的人员流转, 危及其社会保障功能和耕地安全, 认为应限制其自由流转。同时这也是禁止流通论者反对自由流通核心的理由。但自由流转论者认为:

第一, 宅基地使用权自由流转, 不会破坏其社会保障功能, 也不会影响社会稳定。宅基地使用权的无偿取得, 并非社会福利或者社会保障的体现。是集体作为社会主义公有制形式的本质所决定的, 其有义务为成员提供是最基本的生活保障。社会保障体系的建立和完善说到底是国家的责任, 而不是公民个人的责任, 更不能通过剥夺和限制公民的权利来实现所谓的保障。当然, 宅基地使用权虽然并非社会保障, 但确实为农民提供了基本的生活条件。不少学者主张限制宅基地使用权的流转, 主要也是担心一旦农民无法在城市生存, 又失去了在农村的立锥之地, 可能构成社会的不稳定因素。事实上, 即使假设宅基地承载着社会保障的功能, 但随着城市化进程加快, 土地的社会保障作用已逐渐势微。

第二, 从理论上讲, 宅基地使用权具有一定的身份性, 但这种身份性是相对于权利取得而言的。农户无偿取得宅基地使用权后, 其对宅基地的控制力和支配程度不再受身份的影响, 因此, 宅基地使用权原则上是可以向任何人转让。

笔者赞同宅基地使用权自由流转。任何法律制度的制订不可能脱离其当时的社会政治经济基础。严格限制宅基地流转是计划经济时代的产物, 与发展变化了市场经济明显不适应。反对自由流转论者试图通过禁止宅基地使用权自由流转来保护耕地、实现宅基地社会保障功能和保障基于集体成员才享有的无偿取得宅基地的特定的社员权, 从而实现保护农民这一特定阶层的利益的愿景。但事与愿违, 这种“保护”却减少了这些财产对其所有者的价值, 因为一项财产如果不能转让, 则其价值就大为降低。这既无效率也不公正。而且上述问题也可通过制度设计来解决。

首先, 关于耕地的保护问题。耕地保护的关键是严把农村建设用地准入的关。如前所述, 宅基地使用权有严格的审批程序, 用地数量、申请次数都是明确的, 能够从源头上把好耕地用做宅基地的关口。问题的关键不是争论宅基地使用权流转能否影响耕地的保护, 而是现行的耕地保护法律能否得到有效的执行。如果忽视宅基地使用权流转客观需求, 一味采取堵的办法会适得其反, 会刺激形成宅基地使用权交易的隐性市场, 利益的驱动、不规范的管理又会促成更大的违法动机, 形成更严重的土地违法行为。最终○10 侯水平, 黄果天等著:《物权法争点详析》, 法律出版社, 2007年。

○11 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室编著:《物权法立法背景与观点全集》, 法律出版社, 2007年。

○12 韩世远:宅基地的立法问题兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”, 《政治与法律》, 2005年第5期。

的结果是农民宅基地使用权的流转的权益没得到保障, 耕地也没保护好, 导致土地宏观管理失控。应采取软的更软、硬的更硬的方针, 准许农民宅基地使用权的在法律规定的条件下自由流转, 但对那些违法乱占耕地的行为坚决予以取缔。

其次, 建立社会保障机制是宅基地使用权流转的关键。倘若建立了保障农民基本生存的社会机制, 而宅基地使用权又不是该保障机制的一个组成部分或者内容之一, 则农村宅基地使用权可以流转。新中国成立后, 城镇市民的住房也是通过分配方式取得的, 具有福利性, 表现为“公房租赁”。住房改革后, 允许福利性住房 (俗称“公房”) 使用权转让。当初也曾担忧市民将住房卖掉后将居无处所, 但房屋拆迁货币安置制度促成了公房使用权的转让。因为, 公房拆迁货币安置的性质与公房使用权的转让性质并无不同, 最终都体现为一定额度的货币。事实证明, 市民还是符合“经济人”的趋利避害的一般特性, 公房使用权转让并没有造成大批市民流离失所。当然, 也有一些市民将公房使用权转让后, 将出让资金挪作他用, 又无财力购房、租房, 造成了居住问题, 就需要建立城镇的社会保障制度。城镇住房制度的改革经验表明, 改革新中国成立以后确立的房屋分配制度, 必须首先建立社会保障制度。同理, 农村宅基地使用权转让禁止措施的存与废, 取决于农村社会保障体系的构建与改革。为此笔者建议, 应将准许宅基地使用权自由流转同城乡统筹的大局结合起来, 在国家主导下建立统一的农民社会保障体系, 建立农民失业保险金和农民廉租住房保障金制度。宅基地使用权流转所获的资金必须将其中的分额用于交纳社会保障金。

其三, 关于取得宅基地使用权的身份性问题。村民无偿取得宅基地使用权是基于其作为集体经济组织的一员, 具有一种社员权的性质。但这种身份应该是其无偿取得宅基地使用权的资格, 而不应该是反对宅基地使用权自由流通的理由。宅基地使用权自由流通是将这种福利货币化的行为, 不会损害村民的利益。而且, 流通的是宅基地使用权, 其所有权仍归集体。勿庸讳言, 非集体经济组织成员取得宅基地使用权后, 如果没有期限限制, 可能造成所有权与使用权长期割裂的局面。而有些地方随着人口的增长, 集体新的成员又会增加, 就会出现集体经济组织没有空地可做宅基地分配村民, 甚至是集体土地被用光的情况。为保护集体经济组织及其成员的利益, 笔者认为立法应区分宅基地使用权的取得方式, 对不同的取得方式取得的宅基地使用权设定不同的年限要求。立法应明确村民的申请是宅基地使用权原始取得的唯一方式, 通过继承、赠与、买卖等流转方式取得宅基地使用权的均为继受取得。原始取得宅基地使用权的不受时间限制, 继受取得宅基地使用权的, 应受时间限制。考虑到城市建设用地最长不超过70年的规定, 继受取得宅基地使用权的, 从初次流转之日起, 最长也不应超过70年, 而且可以参照现有的立法, 针对不同的用途土地规定不同的使用权年限。

三、余论制度创新的要点

综上所述, 笔者认为, 乡镇企业建设用地制度理应维持现状, 而基于城乡统筹发展、解决“三农”问题、促进“和谐社会”发展的需要, 农村宅基地使用权确有必要转变为自由流通。

在宅基地使用权流转制度中明确以下基本原则:坚持市场配置土地资源原则, 使宅基地自由流转;集约用地原则以节约土地资源, 保护耕地;加强社会保障工作原则。具体应把握以下要点:

1.区分原始取得与继受取得

明确申请为宅基地使用权原始取得的唯一方式, 原始取得的宅基地使用权无期限限制。其他方式继受取得宅基地使用权的, 其使用权期限为初次继受取得之日起70年。在宅基地置换中, 被置换人对置换取得的宅基地使用权为原始取得。继受取得的宅基地使用权期满后地上建筑设施的归属, 应参照国有建设用上的相关规定处理。

2.建立农民失业保险金和农民廉租住房保障金制度

在初次流转宅基地使用权的所取得的资金提取一定比例, 交纳农民失业保险金和农民廉租住房保障金。设立专门机构, 专款专用, 为宅基地使用权流转后, 为没有居所且收入低于当地最低生活保障的农民提供廉租房租金和生活补助。

3.国家倡导集约用地

在建设新农村过程中, 推进农村宅基地和耕地使用集约化时, 如果宅基地集约使用与宅基地使用权自由流转相冲突, 则应以村民自愿为原则。

4.规范农村建设用地置换行为

农村建设用地置换是农村土地流转的重要方式, 为使其合法、有序的进行, 应当明确规定如下原则:一、置换是建设用地指标的置换, 不得突破土地使用的总体规划和年度用地计划;二、置换不改变原有土地的所有权;三、农村集体之间的宅基地置当事人之间的权利义务应当本着有利于生产、生活的原则, 自愿、公平、等价地约定。

5.注重宅基地自由流转的程序保障

建立完善的农村建设用地准入审批制度, 从源头上有效控制农村土地用途;要建农村土地使用权流转的公开交易的场所, 保障公平交易;建立宅基地使用权流转备案审查制度, 对违法违规交易进行监控。

注释

1 四种情况为:乡镇企业建设、农民住宅建设、乡 (镇) 村公共设施建设、乡 (镇) 村公益事业建设。

2 汤小俊:《辽望新闻周刊》, 2007年第46期。

3 侯水平, 黄果天等著:《物权法争点详析》, 法律出版社, 2007年。

4 《土地管理法》第63条规定:符合土地利用总体规划并依法取得土地使用权的乡镇企业, 因破产、兼并等情形可以使土地使用权依法发生流转。

5 《担保法》第36条规定“以乡 (镇) 村企业的厂房建筑物抵押的, 其占用范围内的土地使用权同时抵押”来实现土地使用权的流转。

6 李开国:《论我国城市建设用地的先征后用原则——以公平和效益为视角》, 载《现代法学》, 2007年第4期。

7 参见《物权法》第153条:宅基地的使用权的取得、行使和转让, 适用土地管理法等法律和国家有关规定。

8 孟勤国:《物权法开禁农村宅基地交易之辩》, 载《法学评论》, 2005年第4期。

99孟勤国:物权法开禁农村宅基地交易之辩, 《法学评论》, 2005年第4期。

10侯水平, 黄果天等著:《物权法争点详析》, 法律出版社, 2007年。

11全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室编著:《物权法立法背景与观点全集》, 法律出版社, 2007年。

海南省农村集体建设用地流转研究 第8篇

国际旅游岛建设为海南社会经济的跨越式发展提供了机遇, 也对建设用地规模和用地结构调整提出了新的要求。一大批基础设施、重点旅游和相关产业项目将陆续上马实施, 用地需求剧增, 土地供应严重不足, 建设用地供需矛盾十分突出。而与此形成鲜明对照的是, 海南省农村集体建设用地总体规模大、布局分散、利用率低下、大量闲置。因此, 理性分析海南建设用地特别是农村集体建设用地管理中面临的矛盾和困难, 深入研究并加快海南农村集体建设用地流转制度建设刻不容缓;同时, 有效利用农村集体建设用地也是破解海南国际旅游岛建设中土地供应不足难题的现实选择。

1 海南省农村集体建设用地流转的现状

1.1 海南省农村集体建设用地总体情况

农村集体建设用地是海南省建设用地的主要组成部分。据统计, 截止到2010年, 海南省城乡建设用地总量为23.31万hm2, 其中海南省农村集体建设用地总量超过了18.65万hm2, 占城乡建设用地总量的80%。按海南省农村人口为529万人计算, 2010年海南人均农村集体建设用地面积达到326.67㎡。在各类集体建设用地中, 由于农村居民点用地占据很大比例, 因此, 用农村居民点用地人均占有量能比较客观地反映海南省农村集体建设用地的人均占有量情况。海南省农村居民点用地人均占有量达到了227.45㎡的较高水平, 远远超过国家《村镇规划标准》规定的最高标准150㎡/人的标准。从发展趋势来看, 整体处于较高水平, 且呈现出上升的趋势, 在2000～2010年的10年间, 海南省的农村集体建设用地总量增加了2万hm2, 人均占有量由2000年的211.17㎡增长至2010年的227.45㎡。

从分布特点来看, 海南省的农村居民点用地呈现出沿海多、内地少, 东部多、西部少的显著特点。东部沿海琼海、文昌、万宁、陵水加上海口市五个市、县, 农村居民点用地面积占全省农村居民点总面积的50%以上

1.2 海南省农村集体建设用地流转特征

同全国一样, 海南省农村集体建设用地的流转在数量、频次、价格及地区覆盖面上均呈不断扩大之势, 且呈现流转主体多层次、流转形式多样化、流转范围和流转客体相对集中的特征。

1.2.1流转现象普遍。

据调查, 不论是经济发达的市县, 还是不发达地区, 农村集体建设用地的流转特别是私下流转都是普遍存在的。特别是在经济发达、土地价格上升幅度较大、房地产业发展较快的市县 (如海口、三亚) 以及各市县的城乡结合部, 流转更为活跃。海南省农村集体建设用地流转交易的规模都不大, 一般以小宗宅基地流转为主。

1.2.2 流转形式多样。

目前, 海南省农村集体建设用地的流转形式主要有出让、转让、出租、作价入股等方式: (1) 出租。可以分为两种情况。第一种是直接出租土地, 第二种是厂房出租 (连同土地) 。 (2) 土地作价入股。即农民以土地作价入股, 不承担经营风险, 每年获得分红的形式, 如保亭县的“大区小镇”项目。该项目按照“原村不动, 集中安置, 统筹改造”的原则, 建立特色景点, 并在节约出的宅基地上修建旅馆, 村民可参与旅馆和旅游公司的业绩分红。 (3) 出让。即部分乡镇、村集体将开发后的土地一次性转让给企业, 收取转让费;另一种是宅基地出让, 在本经济社内部流转, 国土部门给予办证。

1.2.3 流转主体多元。

从供地方来看, 海南省农村集体建设用地流转的转让、出租方既有乡 (镇) 、村集体经济组织、村民小组等土地所有者, 也有乡镇政府和村民委员会等政府和村民自治组织, 还有乡镇、村企业和个人等土地使用者, 但基本上还是以村集体经济组织 (以下简称村集体) 和村民为主。从受让方来看, 海南省农村集体建设用地流转的受让方既有本集体经济组织内部成员, 也有外部经济组织和个体, 如民营企业、个体工商户等。

1.2.4 流转客体和用途相对集中。

从流转客体上看, 海南省农村集体建设用地流转涉及到乡镇企业用地、农业生产建设用地、乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设用地、农民自主垦荒的坡地、农民宅基地, 其中以乡镇企业用地和村民宅基地流转居多。从流转用途来看, 流转后的集体建设用地大部分用于私人住宅建设, 小部分用于酒店和旅游开发。

2 海南省农村集体建设用地流转中存在的主要问题

2.1 农村集体建设用地流转法律规范的缺失

国务院[2004]28号文《关于深化改革严格土地管理的规定》指出, “在符合规划的前提下, 村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”;2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确了集体建设用地流转的可行性与必要性。在政策走向上已确立了农村集体建设用地市场化流转, 这些都为农村集体建设使用权流转的立法逐步松绑、开了口子, 各地也在积极探索农村集体建设用地使用权流转的做法。但是从法律角度来看, 这种做法的违法性是显而易见的。因此, 从严格意义上讲, 各试点政策已突破了现行法律的规定, 而其作为地方规章, 法律效力较低, 无法为流转土地使用权获得者提供强有力的保护, 从而极大地限制了集体建设用地的流转规模和速度, 也降低了流转的价格, 致使集体经济组织的流转意愿和市场对建设用地的需求都无法得到满足。

2.2 违法用地屡禁不止, 冲击耕地保护

在城郊结合部、经济相对较发达村 (社) 由于大量农民进城务工, 部分先富起来的农民重新建房或进城购房, 造成村内空闲地、闲置宅基地、空闲住宅增多, 近年来仍有不断加大的趋势。由于城乡结合部经济较为发达, 流动人口量大, 存在较大的房屋租赁市场, 房屋租赁甚至供不应求, 从而滋生了擅自建房或违法超标准用地的事件, 一户多宅和超标准占地情况较严重。未经批准随意占用耕地, 将其出让、转让、出租用于非农建设, 或低价出让、转让、出租农村集体土地, 交易行为扭曲, 工业用地以联营为名行转让、出租之实, 住宅用地则借房屋出租或私自转让进行私下交易。

2.3 流转期限和流转用途随意性大, 管理失控

流转期限和流转用途随意性大, 集体非农建设用地自发无序流转, 导致政府调控土地市场的能力被削弱, 难以有效控制建设用地供应总量, 冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施, 造成土地利用混乱, 土地市场秩序受到严重干扰。主要表现为“管”与“用”之间的矛盾突出。管理者强调少用或不用、少批或不批集体建设用地, 忽略了村社集体经济组织对建设用地的合理需求;办理集体建设用地的程序过于繁杂, 门坎太高, 而使用者因利益驱使只顾眼前利益, 无视土地管理政策, 未经批准直接将耕地转为建设用地或将建设用地直接进入市场, 违法违规用地情况较为普遍。

2.4 流转代表主体模糊、权责不清, 农民权益受到侵害

对非农建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定, 难以依法进行土地流转登记, 导致土地权属管理混乱。土地流转主体不规范, 流转程序失范, 对建设投资者也不利, 还会波及到其他利害关系人, 交易安全得不到保障;权利设定缺乏合法依据, 由此引致流转法律纠纷不断, 一旦调处失当, 极易酿成社会问题。农村集体经济组织没有经过农民同意, 直接将土地流转给第三方使用;部分村干部不重视农民意愿, 直接充当流转主体, 个别集体经济组织甚至越俎代庖, 随意改变土地承包关系, 搞强制性流转。

2.5 流转价格与价值背离, 流转收益分配不合理

目前, 农村集体建设用地使用权流转中的地价基本上是流转双方协商确定的, 没有明确的参考依据。由于缺乏有效的监管与正规的市场机制, 土地的市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现, 农村集体建设用地使用权的价值在很大程度上是依赖国家的基础设施建设, 没有国家的交通、通讯、供电、供水等基础设施建设, 农村集体建设用地使用权就无法流转。农村集体建设用地使用权流转中所得的收益的一部分, 应是国家基础设施建设的投资带来的。但由于缺乏土地流转的规范制度, 国家应得的收益并没有得到实现。国家土地税费流失严重, 加上农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善, 使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障, 造成了集体土地资产大量流失, 侵犯了土地所有者的收益分配权, 引发经济纠纷, 危及农村社会稳定。

3 规范农村集体建设用地的对策及建议

3.1 加快农村集体建设用地流转法制建设

市场经济从根本上说是法制经济, 没有相应的法律法规及制度保障, 就不可能从根本上维护土地权利人的利益。要推行农村集体建设用地流转, 就必须突破现行法律的规定, 并制定相关的法律或者行政法规, 以法律的形式明确集体建设用地土地产权, 进入流转的条件、范围、合法形式以及程序。为建立健全海南省的农村集体建设流转交易制度与市场, 海南要充分利用好作为特区拥有立法权的优势, 尽快制定出有关集体建设用地的地方性法律法规或相应的操作细则, 为农村集体建设用地流转制度的实施提供法规保障。

3.2 建立和完善配套制度

建立和完善配套制度, 规范有序推进流转。一是建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制, 加快建立集体土地流转收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策;二是建立相应的地价体系及评估体系, 包括转让价格、租赁价格、抵押价格等, 健全集体建设用地价格评估体系;三是建立集体建设用地基准地价和最低价保护制度, 以及土地价格评估备案制度;四是建立健全农村集体建设用地 (宅基地) 复垦置换机制, 切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。通过按照规划要求对大量零星、闲置、空置地 (含闲置宅基地) 进行整理复耕, 既能解决农村建设发展用地的需求, 又能有效保护耕地, 提高农村集体建设用地节约集约利用水平。五是调整税费政策, 统一集体土地流转和国有土地流转的税种、税额和收费标准, 为实现集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”和同一交易平台的最终目标奠定基础;六是搞好信息公开和查询、有关文书指导和产权变更登记政策咨询等相关配套工作。

3.3 建立合理的收入分配体制

农村集体建设用地流转收益分配是规范流转行为、推进流转制度创新的核心, 是农村集体建设用地流转改革成败的关键。因此, 应按照“初次分配基于产权、再次分配税收参与”和“共同共有、按份共有、个人自有”的原则, 从明确参与收益分配主体、确定合理收益分配比例和加强收益分配监管三方面入手加强收益分配制度建设, 促进农民增收和农村致富。

3.3.1 按照产权关系, 明确参与收益分配主体。

按照《土地管理法》及相关法律法规, 农民拥有土地使用权、农民集体拥有土地所有权、国家拥有所属土地的主权, 因此, 三者都拥有参与集体建设用地流转收益分配的权利。国家以税收对土地流转收益进行调节的方式参与分配, 鉴于目前政府管理体制及农村集体土地流转的实际, 国家收益以市县级政府代表合适。农民集体作为土地所有者, 其所得收益是集体建设用地发展权价值增值的收益。农民个人所得的收益从集体收益中分配, 由村民大会决定。因此, 参与农村集体建设用地流转收益分配的主体为市 (县) 级政府、农村集体经济组织和农民。

3.3.2 保护农民权益, 合理安排流转的收益分配比例。

农村集体建设用地流转事关农民基本权益、农业经济发展和农村社会稳定, 分配比例的确定要突出农民的基本利益, 可从三个方面考虑:一是可参考《土地管理法》中新增建设用地有偿使用费中央与地方的分配标准, 即政府与农民集体之间按3:7分成。二是根据经营性集体建设用地、公共公益性就建设用地和宅基地的土地权益差别确定不同比例。宅基地是支撑农民生产和生活的重要社会保障, 农民对其投入最大, 因此宅基地流转时除政府收取相关税费外, 农民和集体以8:2分配为宜。而经营性和公共公益性集体建设用地则更多体现集体土地权益和集体投入, 农民和集体的收益分配比例确定为2:8较为合适。三是由于流转收益的多少与市县域经济发展程度直接相关, 经济较发达的地方集体收益比例可高一些, 经济欠发达的地方农民收益分配比例高一些, 但必须确保农民生活水平有所提高。

3.3.3 明确责任, 加强流转收益分配监管。

责任不清、监管缺位, 再好的收益分配制度安排也会落空, 导致农民利益受损、集体经济受害、政府形象受到破坏, 因此, 必须明确责任、加强监管。第一、省、市 (县) 两级土地行政主管部门要成立专门管理农村集体建设用地流转收益的机构, 对流转收益的分配使用进行监管。监管人员应由土地行政主管部门管理人员、集体财务管理人员和村民代表组成。第二、集体经济组织要完善财务透明、分配公开制度, 充分体现农民对农村集体建设用地流转收益分配的知情权、参与权、决策权。第三、建立民主决策机制, 监督土地流转收益的使用。农村集体建设用地流转收益应在集体经济组织内部全体成员的监督下用于改善公益事业、农村基础设施、安置农民生产生活及社会保障、发展集体经济等方面, 由村民代表进行管理。

3.4 完善市场监管

允许农村集体建设用地使用权流转与交易直接入市, 监管管理措施必须紧紧跟上。土地行政主管部门更应加强土地用途管制, 严格限制农用地转为集体建设用地, 对确需占用农用地的, 必须办理农用地转用手续, 特别是加强农村集体建设用地规划与计划管理, 对不符合规划或没有用地计划的建设项目, 一律不得批准用地;应加强农村集体建设用地使用权流转合同管理, 流转双方应当签订流转合同, 载明土地所有者、土地使用者、流转方式、土地位置、面积、用途、使用期限、使用条件、土地收益及支付方式、双方权利义务、期限届满时土地使用权及地上建筑物和其他附着物的处理办法、违约责任等内容;应加强农村集体建设用地流转登记管理, 以确保农村集体建设用地使用权流转市场的健康发展。

摘要：在分析海南省农村集体建设用地流转的现状和存在的问题的基础上, 借鉴国内其他省市农村集体建设用地流转试点的经验, 结合国际旅游岛建设背景下海南省农村集体建设用地流转面临的有利条件, 提出了当前为建立和完善海南省农村集体建设用地流转的对策和建议。

关键词：农村,集体建设用地,流转

参考文献

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[3]衣大庆, 农村集体建设用地使用权流转中的问题与对策[J].青岛行政学院学报, 2011 (2) .

农村建设用地流转 第9篇

《中华人民共和国土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地, 包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地, 包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。农村建设用地的流转实质上是农村建设用地土地使用权的市场化, 即在市场条件下, 集体或农民根据自己的意愿转让其所享有的农村建设用地土地使用权, 从而实现土地资源的优化配置。

目前, 农村建设用地流转的主要方式有置换、转让、出租、联营、入股等多种形式。直辖以来, 随着城市化、工业化进程的加快, 重庆积极探索农村土地流转的途径和机制, 呈现出城乡对流的可喜局面。土地和房屋出租为流转的主要形式;农村土地逐步实现由零星分散向成片规模、非农化流转趋势。

为推动农村土地有序流转, 2008年12月重庆农村土地交易所挂牌成立, 一年来, 农村土地交易所已成功拍卖“地票” (地票, 指包括农村宅基地极其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地, 经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。本文称建设用地指标) 48宗, 成交面积12 300亩, 成交金额11.26亿元。这些交易资金将以各种方式反哺到地票提供地的农村地带, 作为当地农村经济发展的资金来源之一, 以弥合重庆成为直辖市后城乡“二元化”间的差距。但是农村建设用地流转进程中存在着一些突出问题。

1.建设用地流转机制、适合农村需要的土地转换政策等配套政策法规都还未能建立完善。如成都市已出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《成都市集体建设用地整理与集中使用管理暂行办法》、《成都市集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意见》等系列政策措施, 而重庆尚处于制定之中。

2.农村建设用地价值扭曲, 难以对农民土地合法权益的有效保障。很多流转依然不属于市场行为, 与官方征收 (征收是国家以行政权取得集体、单位和个人的财产所有权的行为) 土地区别并不是很大。在现实生活中, 存在征收土地的补偿标准过低、补偿不到位的问题, 与土地的实际价值形成较大反差, 被征收人应当享受的利益被强行归公。土地定价没有考虑物价的上涨, 也没有考虑农户超过地方标准的宅基地面积的土地价值, 农村建设用地指标交易过程的非完全市场化等, 必将导致农民获得的土地收益较低, 对农民失地后的可持续发展关注不够。

3.乡村规划滞后。由于村庄规划的缺失, 在拆旧、整理、置换、集中建设等方面没有依据, 给农村土地市场在微观管理上增大了难度, 也阻碍了农村建设用地市场的发展。

4.农村建设用地流转市场体系未能建立完善。交易平台有待进一步完善。重庆农村土地交易所还没有真正发挥其交易平台的积极作用。农村土地信息不对称、不畅通。农村建设用地流转的资源调查尚未开展, 家底不清。各种建设用地的使用权流转信息均被政府 (村集体) 或相关利益集团所把握, 特别是农户或农民个体信息缺失。

二、推进重庆城乡统筹发展, 重庆市农村建设用地流转的几点建议

(一) 编制《重庆市综合地价标准》, 实行农村建设用地与城镇建设用地的补偿的“同地同价”

十七届三中全会明确提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场, 对依法取得的农村集体经营性建设用地, 必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权, 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”无论被征土地是处于城市还是农村, 以后是房地产用地, 还是工业用地、基础设施用地, 所有被征土地在补偿方面都将实行一口价政策, 即同地同价。建议市政府组织力量, 由国土资源管理部门牵头, 组织农业、统计、物价、财税等部门和有关科研院所, 编制《重庆市综合地价标准》 (暂定) , 为推行同地同价奠定基础。

在市、区县行政区范围内, 根据不同地区、不同功能区划、不同经济发展水平和不同的土地资源禀赋而确定综合地价, 主要依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系, 以及当地经济社会发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素, 划分区片 (如主城九区、渝西片区、渝东南片区、渝东北片区等) , 并测算出征地综合补偿标准 (以各城镇边缘核心征地区域加权平均价格) , 不包含地上附着物和青苗补偿费。综合地价标准通常包括征收一般农用地土地补偿费与安置补助费之和。不同地类以综合地价标准为基础按以下系数调整:农用地中的基本农田1.2~1.5;建设用地1.0;未利用地0.5~0.8。

(二) 盘活闲置农村建设用地存量, 计划与“地票”的双轨制运行, 建立合理的收益分配机制

据初步了解, 目前重庆农村人均生活用地250平方米以上, 城市人均用地只有80多平方米, 一个农村人口转化为城市人口就可节约170平方米左右建设用地。重庆现有农村户籍人口2 300万, 如果有1 000万转移进入城镇, 就可节约17亿平方米建设用地, 等于增加245万亩耕地。因此, 盘活农民的建设用地存量, 通过对闲置的农村建设用地进行专业复垦、土地管理部门严格验收形成“地票”, 经由市场竞价, 将为农民带来可观的土地增值收益。

地票主要来源于农村集体建设用地的流转。目前, 市里尽管成功交易了12 300亩的地票, 但对地票收益的溢价部分还没出台具体的分配方案。建议应该坚持地票“取之于民、用之于民”的方针, 对地票收益扣除成本 (拆迁、测绘、复垦整理、验收、附着物补偿、上市交易、税费等) 外, 宅基地交易收益, 全部归农民家庭所有;耕地、林地的承包经营权交易收益, 绝大部分归农民家庭所有 (农民与集体所得可设定一个比例9∶1) ;农村集体经济组织获得的土地收益, 主要用于集体公共与公益事业、新农村建设以及农民就业和社会保障等。

(三) 鼓励宅基地的有序流转, 促进农村社会保障体系建设

1. 允许农村宅基地的有序流转。

鼓励全家进城落户的农民自愿放弃其农村宅基地及其所建房屋的所有权, 由其所在集体经济组织收回, 并给予原所有权人一定数量的货币补贴或奖励;鼓励农民以农村宅基地及其所建房屋所有权来置换城镇社区廉租房和商品房价格补贴;鼓励长期在外务工经商的农户将其农村宅基地及其所建房屋使用权以分期或一次性付款方式出租给本集体经济组织或本集体经济组织内部其他农户。严格把好农户放弃宅基地的关口, 绝不能让农民因放弃宅基地而流离失所, 生产生活水平降低。

2. 必须做好被流转宅基地农民的社会保障经费确保问题。

建议市政府在每一宗地票交易后, 要按照不低于分片区综合地价10%的标准, 确定被流转农民的社会保障费, 划入供地的县、区社会保障专用账户, 专款用于被征地农民的社会保障。社会保障费到达专用账户后, 区县社会保障行政主管部门要及时出具被流转土地农民社会保障措施的认定文件。社会保障费计入流转成本。当所提取的社会保障费达不到参保人缴费需求时, 差额部分由当地政府予以解决。

重点建立“双放弃换保险”的养老保险制度。对自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权, 并已在城镇实现稳定就业或务工的农民, 其土地流转收益可由村集体经济组织作为个人的养老保险金实行专户管理, 成为暂时不可兑现的货币形式, 待达到退休年龄时才可按月支取, 成为真正的“城里人”或“市民”。

建议由市、区统筹新型农村合作医疗, 实施全民参合;鼓励参加大病救助服务, 符合特困医疗救助条件的, 纳入特困医疗救助;对自愿放弃土地承包经营权年满60岁或丧失劳动能力的农民, 符合农村低保规定的, 可纳入农村居民最低生活保障;在目前试点的基础上, 加快农村社会养老保险事业的推进。

(四) 强化职业与技术培训, 加大科技推广力度, 提高创业能力与就业水平

1. 重视教育, 强化技能职业培训, 提高被流转农民向非农产业转移就业的能力。

一是实施教育流动促进农民子女的“市民化”。二是加大就业技术培训, 由政府统筹安排并提供一定的培训补助。三是实施“新市民培训计划”。在自愿放弃土地承包经营权和宅基地农户家庭中, 对于每年初高中毕业而未升学人员和其他农村新增劳动力, 就读中职学校实行学费全额资助、生活费包干补助的培训扶持政策。四是对于进城务工、经商农民可以自愿进入政府指定的各类职业学校接受职业培训, 享受一定的培训补助, 并鼓励其参加职业技能培训和技能鉴定, 获得职业资格证书, 提高其就业竞争能力。

2. 加大科技推广力度, 提高“双放弃”积极性, 促进规模化经营。

一是积极打造平台, 加大对新品种、新技术的引进和推广力度, 引导农业生产大户调整种植结构, 改进经营模式, 努力提高农作物科技含量, 降低成本, 增加收入。二是加大对流转大户的培训力度。利用现场培训、实地参观、以会代训等多种有效形式, 对土地经营大户进行科技培训, 使他们牢固树立规模农业、项目农业、科技农业的新观念, 用科学发展观来指导农业生产, 加快现代农业进程。三是加大机械化普及力度。继续加大家电下乡、购买农机具的政策补贴力度, 提高农业生产机械化水平, 降低劳动强度, 提高生产效率, 积极扭转各类业主有心流转, 无力经营的窘境。

(五) 加大财政支持力度, 拓宽土地流转融资渠道

1. 开源建议设立土地财产税。

让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收, 探索征收以市场价值为基础的财产税, 作为地方政府财政的一个可选来源。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收, 改为只由税务部门征收;并把现行的各种土地税费合并为三个税种:土地占用税、土地保有税和土地交易税。为保证地方政府可获得有保障的税源, 建议土地财产税全部留给地方享用。

2. 节支形成合力。

建议整合市、区两级财政支农资金 (主要是指国家财政用于支持农业和农村发展的建设性资金投入, 包括固定资产投资含国债投资和水利建设基金、农业综合开发资金、财政扶贫资金、支援农村生产支出、农业科技投入、特色农产品基地建设等) , 集中打捆, 用于发展现代农业、规模农业。各级财政、国土资源、劳动保障、工商、金融等部门要根据各自职责, 研究制定具体的实施办法, 细化政策, 互相配合, 形成合力, 强化支农资金运行各个环节的监管力度, 确保资金使用安全, 推动农村建设用地流转与复垦工作的顺利进行。

3. 杠杆财政扶持。

建议市、区县设立土地流转专项扶持资金, 用于奖励、补贴、扶持土地流转和农业规模经营, 促进家庭经营向规模化集约经营方向转变。如各区县财政每年在农业专项资金中安排200万元~500万元, 并逐年增加, 用于奖励土地流转。具体标准为:流转期限3年以上的, 对土地流出方给予一次性奖励;土地承包农户新增土地流转面积连片50亩以上的, 按每亩50元~100元奖励;以村为单位, 土地流转连片规模在200亩以上从事规模生产的, 奖励村工作费用每亩5元~10元。综合运用财税杠杆和货币政策工具, 定向实行税收减免和费用补贴。

4. 借力金融和保险支持。

加大对农村金融政策支持力度, 拓宽融资渠道, 引导更多信贷资金和社会资金投向农村。建议拓展农业发展银行支农领域, 加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。地方性银行 (如重庆商业银行、重庆农村信用社) 对进行规模经营的流转大户给予一定的信贷授信额度, 简化贷款手续, 实行优惠贷款利率。对“双放弃”有劳动力和劳动愿望、自愿到城镇创业的适龄劳动者, 符合条件的, 可享受小额担保贷款政策。发展农村保险事业, 健全政策性农业保险制度, 加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。建议保险公司对规模发展优质果品种植业、优质种苗培育基地、研发中试基地等设立专门保险品种, 有效地降低创业农民、工商资本的投资经营风险。

(六) 建立与完善农村建设用地流转服务体系

1. 建立与完善三级农村土地流转服务机构, 规范土地流转行为, 强化流转管理。

建议各县 (区) 设立农村土地流转服务中心 (暂定此名) , 负责全县 (区) 土地流转服务的日常工作, 为土地流转双方提供政策咨询、权证变更登记、项目推介等服务。同时, 成立乡镇和村级的土地流转服务站, 村 (社区) 设立服务站信息联络员 (由村社会计兼任) 。逐步形成县 (区) 、乡镇 (街道) 、村 (社区) 三级土地承包经营权流转信息服务网络, 为土地承包经营权流转提供综合服务。

2. 鼓励发展与农村土地流转相关的中介服务组织。

一是按照市场规律的客观要求, 积极发展各类为农业服务的新兴行业, 如土地纠纷仲裁、法律咨询服务、土地资产评定评估、委托代理机构、土地融资公司等, 为经营主体和项目业主提供产前、产中、产后服务的专业性机构, 逐步完善社会化服务体系, 保障农民土地流转的正常运行, 确保农民土地流转的收益。二是针对区域主导产业、特色产业发展定位, 尊重农民自愿、坚持公平公正, 积极发展各类农民专业合作社、综合服务社、协会等农民服务组织, 为区域特色产业、特色经济的发展, 提供优质种苗, 提供产品的市场信息和供销渠道, 促进农村土地的有效流转, 实现土地的集约规模利用。

3. 搞好农村建设用地情况摸底调查的基础性工作。

一是在《重庆市城乡总体规划》和《土地地利用总体规划》指导下, 组织力量, 科学编制好各乡村土地利用与新农村建设发展规划。要充分发挥规划的控制和引导作用, 坚持从实际出发, 因地制宜, 统筹合理安排城乡建设用地和其他土地资源, 整合优化农村住宅的布局。二是建议由各区县组织农村建设用地资源摸底调查, 具体调查对象是集镇区 (城区) 范围外的机关、企事业单位办公及基础设施用地, 独立工矿企业用地、农村居民点用地、农户的宅基地。通过摸底调查掌握区域内建设用地利用的基本情况、规划状况, 包括该地块现状用途、位置、四至范围、面积、权属性质、是否符合土地利用总体规划、地上附属物以及生产利用情况、闲置原因、闲置年数等;对居民点要查清村庄的数量、面积、分布对居民宅基地的人口数、房屋结构、面积、成新度、经济状况、流转态度以及村级集体工作能力等。在此基础上结合各村、镇、区县的经济社会发展状况和新农村建设的推进, 为农村建设用地的分类处置奠定基础。

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浅谈农村集体建设用地使用权流转 第10篇

1、内涵

广义上, 集体土地流转可分为所有权流转、使用权流转和土地用途流转。农村集体土地所有权流转是指由于国家征用, 土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式;土地使用权流转是农民集体或个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租、转让、入股等方式让与他人使用的行为;土地用途流转是指农村集体农用地向集体非农用地转变, 改变了土地利用方式。狭义所谈的土地流转一般是指土地使用权的流转, 是指农民将其土地承包经营权按照“依法、自愿、有偿”的原则转让给其他单位或个人。

2、主要形式

目前农村集体建设用地流转的形式较多, 主要有5种:一是随着企业发展的自身要求, 企业间合并、兼并、重组及股份制改造改组, 出现了集体建设用地使用权的转让;二是乡镇、村级集体经济组织为发展经济, 以集体建设用地使用权作价出资或人股、联营形式兴办内引外联企业;三是因企业间债权债务等原因, 司法裁定造成的集体建设用地使用权的转移;四是利用闲置的集体建设用地进行出租;五是集体土地使用权随农民住宅转让、出租等。

3、特点

(1) 参与主体多层次性, 包括乡村组织、农村经济合作组农民个人等; (2) 土地流转方式多样性, 包括转包、转让、互换、出租和股份合作等形式; (3) 流转期限不等, 既有期限达10~30年的长期租赁, 又有1~2年的短期出租; (4) 流转的规模不断扩大, 速度加快; (5) 流转活跃度与城市化水平有紧密联系.一般情况下, 经济发达、城市化水平越高的市、县, 其集体建设用地流转越活跃;而经济较落后的地区, 集体建设用地流转则相对较少。因此, 集体建设用地流转大多发生在城乡结合部。

4、意义

农村土地流转对我国农村经济的发展起到了一定的积极作用。首先促进了农村经济的活跃和农民收入的增加。实行土地转包以来, 农民在外出打工之际, 可将承包的土地转包他人。促进农村经济的发展。其次, 提高了我国农村土地的利用率, 减少了农村土地的荒芜现象。再次, 土地流转有利于农业产业化经营, 促进农业结构的调整, 推进农业规模化经营和集约化经营的水平。在实行农业产业化经营过程中, 农户与企业或市场中介联合起来, 二者互惠互利, 相互依存形成了新的农业经营模式。

二、存在的问题

1、农村非农建设用地的流转的法律环境不够宽松。

农村非农业建设用地在法律上是禁止流转的。农村非农建设用地的流转只能自发、私下的进行, 这给土地的利用直接造成混乱, 使得城乡建设用地总量难以有效控制。

2、在集体土地使用权流转过程中存在损害农民利益的现象。

有的部门和企业利用农民法律意识和法律知识严重缺乏的弱点, 避开政府的监管, 通过私下与农民签订土地流转合同, 按较低的补偿标准支付补偿费获取土地后, 又高价卖出, 无形中盘剥农民的利益。

3、农村集体土地使用权流转机制不健全。

由于《土地管理法》对农村土地流转尚无明确规定, 国家、省、市至今没有规范的政策指导操作, 没有具体明确的土地流转管理主体, 目前的土地流转大多处于自发和无序状态。

三、集体建设用地使用权流转模式

农村集体建设用地使用权流转的产生对保护耕地, 盘活存量土地资产, 促进土地资源优化配置等方面起到了一定的积极作用, 是符合市场经济规律的, 是发展市场经济的客观要求。

延吉市为例, 据统计, 延吉市农用地保有率高打75%以上, 但农业产出仅占延吉市GDP不到2.5% (2009年延吉市统计年鉴为准) 比重, 非农业用地储备不足的同时农村建设用地较为浪费, 与之对应, 延吉市的城市化进程相对滞后。如何盘活集体建设用地, 可以考虑如下模式:

宅基地和承包地分开, 搬迁和流转分开, 在依法、自愿的基础上, 以宅基地置换城镇房产, 以土地承包经营权置换社会保障。

这样做有利于挖掘农村宅基地被差强人意的利用率所掩盖的价值, 有利于农村剩余劳动力的有效转移, 有利于和谐社会的建设。

四、加强农村集体建设用地使用权流转管理的建议

1、完善和创新现行有关法律政策

使农村集体土地使用权流转进入市场有法可依, 并对流转主体, 流转的程序、流转期限等作出明确具体的规定, 使其具有可操作性, 还应当明确对违反土地使用权流转规定的行为应承担的法律后果。

2、加强对流转行为的管理

首先, 依法进行集体土地使用权变更登记。其次, 加强土地流转合同的规范在动员农民流转集体土地使用权必须签订书面合同的前提下, 国土资源部门应当向农民提供土地流转合同的示范文本。

3、适度培育集体建设用地使用权流转市场

农村集体建设用地使用权流转市场应该是国有土地市场的补充, 是建设用地市场体系中的一个有机组成部分, 符合国土资源部提出的建设用地市场一体化目标的。严格控制农村非农集体建设用地总量增加, 重点规范农村集体存量建设用地流转行为, 适度培育集体建设用地使用权流转市场。

4、适当扩大农村集体建设用地使用权流转范围

随着乡镇企业的发展和改革, 多种经济成份的出现和投资主体多元化, 要突破一个“本”字, 应放宽农村集体建设用地使用权流转主体和范围的限制, 给予农村集体建设用地使用权流转市场一个适当的空间。否则, 将阻碍农村非农集体建设用地使用权流转市场的发展。

5、建立农村非农集体建设用地使用权的融资渠道

尽快从法律上明确农村非农集体建设用地产权主体和土地权益, 细化其土地权能, 同时积极与农村信用社等金融机构沟通, 建立农村非农集体建设用地使用权的融资渠道, 为进一步培育和发展农村非农集体建设用地使用权流转市场莫定基础。

摘要：农村集体建设用地使用权流转在法律上还存在一些障碍, 但农村集体建设用地使用权转让、出租及抵押等现象已普遍存在。本文分析了我国集体建设用地流转的内涵、形式、特点、作用以及目前存在的问题, 在此基础上进行了几点思考和建议。

农村建设用地流转 第11篇

一、当前农村集体建设用地流转改革现状及存在的问题

（一）农村集体建设用地流转改革概况。在我国经济快速发展的背景下，经济利益的驱动和社会需求的拉动，使得以出让、转让（含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等）、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地使用权的现象日益增多，在数量和规模上不断扩大，在经济发达地区尤为突出。珠三角地区流转的农村集体建设用地已超过集体建设用地总量的50%，粤东粤西及粤北等地比例也超过20%。针对农村集体建设用地大量自发流转的状况，为保障农村集体土地权益，盘活农村集体建设用地，2001年以来，江苏、浙江、河南、广东等省的部分地区先后开展农村集体建设用地流转试点。试点地区政府根据本地情况，制定出台了农村集体建设用地流转的规范性文件，明确了流转的范围、方式、用途、程序、收益分配等，对集体建设用地流转进行了全面规范。农村集体建设用地流转试点的有序开展，既盘活了存量建设用地，又提高了城镇化水平和农村社会保障水平，促进了农村经济发展。

（二）农村集体建设用地流转收益分配基本情况。

1.农村集体建设用地首次流转收益分配突出了农村集体作为土地所有权人的主体地位。农村集体建设用地首次流转是指土地所有权人出让土地使用权的行为，在此环节收益分配主要有两种类型：一是集体独享。流转收益按照所有权隶属全部归集体组织所有。这类地区土地流转交易规模和交易量都比较小，如江苏省南京市遵循“谁所有，谁受益”的原则，规定流转收益按土地所有权分别归乡镇、村、村民小组集体所有；二是以所有者为主，政府适当分享。

2.地方政府在再流转环节得到收益的比重高于首次流转环节。农村集体建设用地再流转是指通过流转取得土地使用权的单位和个人转让土地使用权的行为。再流转的受益主体是使用权人，而且再流转土地增值空间较大。因此，部分地方政府在再流转环节得到收益的比例要高于首次流转环节，也有地区对增值收益比照土地增值税征收流转收益金。例如安徽省芜湖市首次流转按4—6元/平方米收取土地流转收益金，再次流转土地的增值收益按评估核定收取，比照土地增值税实行超率累进。

3.各地对农村集体经济组织土地流转收益的使用管理较严格。在资金管理上，试点地区均规定，集体组织取得的流转收益纳入资金专户，实行收支两条线制度。浙江省湖州市为乡镇集体和村集体设立了土地收益资金专户，农村集体建设用地使用者向土地所有者缴纳的土地流转收益全部进入资金专户。在支出上，试点地区明确集体经济组织流转收益的使用方向为农民社保、土地开发整理、农村集体经济发展、农村公用事业和基础设施建设等。广东省中山市规定流转收益的50%用于村民的社会保障，30%分配给村民，10%用于发展集体经济，10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。

4.少数地区比照有关规定在流转环节开征了部分税种。在税收方面，试点地区普遍采取了宽松做法，大致有三种情况：一是明确农村集体建设用地使用权流转税收政策参照国有土地出让、转让税收政策执行，如广东省佛山市顺德区，所征的税种包括契税、印花税、营业税、土地增值税、所得税等。二是对农村集体建设用地首次流转暂不征税，在再次流转环节参照国有土地转让相关税收政策，如江苏省昆山、海门市等。三是农村集体建设用地使用权流转暂不征税，如浙江省湖州市，安徽省凤台县、河南省南阳市等。上述三种情况中，比较普遍的方式是暂不征税。

（三）试点地区流转收益分配中的主要问题。

1.农村集体土地流转收费缺乏统一标准和规范依据。各地政府为参与流转收益分配自行设立了一些收费项目，名称不一，征收方式和标准也各不相同。例如，对首次流转，广东省佛山市南海区按11.2元/平方米征收市政设施配套费，顺德区则按土地价款的7%征收市政设施配套费，而安徽省芜湖市按4—6元/平方米收取土地流转收益金。大量农村集体建设用地在隐形土地市场交易，多以租赁方式流转，很少到国土部门进行登记，纳入管理并缴纳税费。实际流转的农村集体建设用地量要远远大于政府部门统计的数量，个别区的流转数量甚至超过几倍。政府规定的税收和收费很难操作。

2.农村集体建设用地使用权流转涉及的税种缺位。现行税制中，与农村集体建设用地流转有关的税种包括营业税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税、契税、印花税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税等9个税种，且都是在农村建设用地不能流转的背景下出台的。在农村集体建设用地流转后，现行的税收制度难以在土地收益分配中发挥调节作用。一是现行契税条例的征税范围只规定了国有土地使用权出让，没有规定集体土地使用权出让，这就造成国有土地和集体土地使用权出让的受让方税负不平等。二是国有土地出让的增值收益由土地出让金进行调节，直接入市的集体土地增值收益没有相应的税收来调节，政府投入形成的土地增值收益不能收回，难以保障土地增值收益的公平公正。三是现行房产税和城镇土地使用税条例规定的征税范围仅限于城市、县城、建制镇和工矿区，没有将农村集体建设用地纳入征税范围，形成了城乡税制的割裂，不能适应建立城乡完全统一的建设用地市场的需要。四是现行营业税政策规定国有土地使用权出让和集体建设用地使用权出让不属于营业税征税范围，不能充分发挥对销售无形资产的收入调控作用。五是对集体建设用地所有权人出让、出租土地使用权以及企业转让、转租集体建设用地使用权取得的所得，应纳入企业所得税应纳税所得额中统筹考虑，在实际征管中，需要进一步研究对农村集体经济组织征税时成本、费用的合理扣除等问题。六是农民个人取得集体建设用地使用权出让、出租收益征收个人所得税，需要与农村集体经济组织征收企业所得税统筹考虑，避免重复征税或漏征；对农民个人取得的集体建设用地使用权出让、出租收益按哪一收入类别征税需要进一步明确。

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3.对再流转环节中所有权人权益的保护缺乏有效制度和办法。试点地区集体建设用地的再次流转的收益要比初次流转高，在珠三角等集体土地流转活跃的地区尤其明显，在土地增值税等税收缺位的情况下，只有少数地区做了特殊的制度安排，保证所用权人能分享土地增值收益。如芜湖市在再流转环节比照土地增值税按评估核定收取流转收益金，并在集体经济组织、乡镇、县之间按5∶4∶1分配。南京市规定再流转产生的增值收益由土地使用权转让人与土地所有者协议分配，土地所有者分配额不得低于50%。

二、完善农村集体建设用地流转税收政策的建议

随着农村集体建设用地使用权流转制度的改革，国家征地范围缩小，农村集体经营性建设用地入市范围扩大，政府土地出让收入将面临大幅减少，地方公共基础设施建设将面临资金缺口，现行的土地税收体系和政策已经不能很好地适应深化农村土地制度改革的需要，有必要进行调整。

（一）明确农村集体建设用地流转的税收政策。税收政策调整的总的原则是保证政府对土地增值收益的分配权，同时为农村集体土地流转提供一个公平的市场环境。具体来说应该坚持三个原则：一是总体设计，分步实施。对于农村集体建设用地流转的税收设置，总的原则是依据现行税制，参照国有土地税收政策，应收尽收。但是，目前农村集体建设用地尚不能与国有土地同权，而且农村集体土地流转具有特殊性，流转规模相对较小，因此应结合各个税种改革方向和总体税负设计，先对其开征部分税种，条件成熟后再增加税种。二是轻税负。为支持农村集体建设用地流转市场的发展，保障农民土地权益，应对仍处于起步阶段农村集体建设用地流转实行较轻税负。三是以转让环节为调节重点。农村集体建设用地转让环节可能会有较大增值收益，而土地所有权人又很难分享，因此政府应通过税收参与分配，并用于加大对农村的投入。根据上述原则，提出如下具体政策建议：

第一，明确对农村集体建设用地转让征收契税、营业税、印花税、城建税，研究征收土地增值税。明确对承受农村集体建设用地征收契税，并修订契税条例，将农村集体建设用地使用权出让纳入征税范围，对通过出让方式取得农村集体建设用地使用权征收契税。在营业税改征增值税过程中，明确对农村集体土地使用权转让征收增值税，征免税政策与国有土地统筹考虑，城市维护建设税按增值税的数额征收。重点加强对农村集体建设用地再流转环节的税收调节力度。由于土地所有人难以分享农村集体建设用地再次流转产生的增值收益，大部分土地收益可能会落入中间人的口袋，这有违农村集体建设用地流转增加农村集体和农民收益的初衷。因此，为保障所有权人利益，抑制土地投机，应将农村集体土地使用权转让纳入土地增值税等征税范围，加大对该环节的税收调节力度。

第二，对农村集体经济组织获得的土地流转收益以及农民个人取得的收益暂不征收所得税。按照企业所得税法规定，应该对农村集体经济组织获得的土地流转收益纳入应纳税所得额中统筹考虑。农民个人取得的农村集体建设用地使用权出让、出租收益，应该按照个人所得税法及其实施条例的规定缴纳个人所得税。但是，所得税作为直接税，对农村集体经济组织和农民的收入影响较大，而且在实际征管中也面临一些问题，比如：对农村集体经济组织征企业所得税存在如何进行成本、费用的合理扣除等问题，对农民个人分配的集体建设用地使用权出让、出租收益需要明确按哪一收入类别征收个人所得税，并需与对农村集体经济组织征收企业所得税统筹考虑，避免重复征税或漏征。农村集体建设用地流转仍处于起步阶段，应多给予鼓励支持。

第三，在房地产税改革中统筹研究对农村集体建设用地的房产税、城镇土地使用税政策。现行房产税、城镇土地使用税规定的征税范围是城市、县城、建制镇和工矿区。实际征管中，建制镇和工矿区的具体征税范围由省、自治区、直辖市人民政府明确。农村集体建设用地使用权流转规模扩大后，集体土地的经营性现象也会越来越多，应考虑是否对这部分房地产征收房地产税。鉴于我国房地产税改革以合并房产税、城镇土地使用税，统一征收房地产税为方向，因此建议在改革中统筹研究这部分房产、土地的房地产税政策。

（二）尽快出台统一、完善的农村集体建设用地流转法规。由于没有统一的法律规定，各地农村集体建设用地流转主体、形式、程序不一，为税收政策的制定和具体征管带来一定困难，建议尽快出台统一、完善的农村集体建设用地流转法规，扫清农村集体土地流转过程中的法律障碍，明确、规范土地流转的各项要素，推动建立统一的土地市场，并在土地流转具体程序设置上与税收征管衔接，实现农村集体建设用地流转的公开、规范和税款征收的便利有效，促进农村集体土地与国有土地享受平等权益和公平税负。

除税收政策之外，对农村集体建设用地流转，还有两点政策建议。第一，统一、规范地方政府各项收费。在当前税收政策未明确以及各地自行开展流转试点的情况下，地方政府因地制宜设立基础设施配套费、土地流转收益金等收费参与流转收益分配具有一定必要性。但为防止地方政府随意收费，损害土地流转各主体利益，建议研究统一该类收费名称，明确收费最高标准，督促、监督地方政府加强收费管理，并严格规定主要用于农村基础设施建设、农民社会保障及农村其他各项公益事业等支出。第二，理顺流转收益分配关系，切实保护产权人利益。我国农村集体土地是集体所有的公有制，除农户对划拨到户的属建设用地的宅基地拥有法律规定的长久使用权和用益物权外，农村集体其他建设用地并没有承包到户，所有权、使用权归集体所有。因此，农村集体建设用地流转收益分配应从两方面理顺：一是在集体外部分配，即在作为土地所有权人的集体经济组织和政府之间以及土地使用权人和政府之间的收益分配，按照初次分配基于产权的原则，流转收益主要归集体经济组织和原土地使用权人。二是在集体内部分配，即集体经济组织和农民个人之间的收益分配，其分配方式、分配比例和支出方向及用途等，宜由农民集体通过村民自治程序决定。政府应制定收益分配管理办法，规范资金使用，加强资金监管，防止挪用、滥用。

责任编辑：汤星颐

农村建设用地流转 第12篇

农村集体建设用地使用权作为一种商品流转,而有效的价格机制是影响农村集体建设用地流转的关键。因此,健全农村集体建设用地流转的价格形成机制和调价机制以促进农村建设用地流转市场的建设受到广泛的关注。〔1〕农村集体建设用地使用权作为一种特殊商品,其影响因素是复杂的,因此通过对影响农村集体建设用地流转价格的因素进行梳理,对于健全价格机制乃至市场机制以促进农村集体建设用地高效流转和农村社会经济可持续稳定发展具有重要的现实价值。

从现有文献来看,影响农村集体建设用地流转价格的因素很多,总的来看主要有以下两个方面:区位因素、产权因素。耿槟等研究发现区位因素和产权因素是影响农村集体建设用地流转价格的核心因素,繁华度、①道路通达度、农民人均纯收入、基础设施完善度提高1%,农村集体建设用地流转价格就会分别提高11.3%、10.1%、77.3%、5.9%,而使用权、处置权和占有权的完整,集体建设用地流转价格就会相应提高40.8%、13.4%和8.1%。〔2〕吕萍、支晓娟指出现行制度的限制规定、对集体建设用地流转用途的限制、对集体建设用地权利的界定等因素对集体建设用地流转及价格形成制约作用。〔3〕刘元胜指出双重稀缺性、产权的可交易性以及产权的细分性,是农村集体建设用地流转价格形成的基础,而市场机制的完善、土地权利的平等以及产权实施能力对农村集体建设用地流转具有重要影响。〔4〕

二、理论框架

1. 理论模型构建

农民作为一个重要的社会群体,主要分为追求利润型、劳苦规避型和风险规避型,而我国农民大多属于追求利润型的群体,利润最大化是其主要的目标。〔5〕农民参与集体建设用地流转主要是追逐利润,是农民在经过深思熟虑地对各种选择行为的权衡和比较之后,最终做出追求利润最大化的理性经济行为。而集体建设用地的流入方作为一个理性的经济人,其参与土地流转也是为了追求利润。集体建设用地流转价格是否合理是流转双方能否成功的关键,交易价格将会受到农民自身因素、区位的自然和社会经济因素、流转方式、产权因素等的综合影响。根据前文的分析,农村集体建设用地流转价格主要受到以下因素的影响:农民个体及生产生活状况、区位特征、流转方式和产权特征。其计量模型为半对数函数模型,具体如下:

其中,P为集体建设用地流转的价格;Xi为影响集体建设用地流转的连续变量;Xj为影响集体建设用地流转的虚拟变量;β0、βi、βj为待估计的系数,ε为随机扰动项,反映其他无法观测到的影响因素。

2. 变量说明

本文通过对前人的研究成果进行汇总和实际调研,最后选择了农民受教育程度、生产生活状况、区位特征、流转方式和产权特征共11个变量作为模型的自变量,其具体的指标解释和理论预期影响方向详见表1。

(1)预期影响方向中,“+”表示该因素对农村集体建设用地流转价格的正向影响,“-”表示对流转价格的负向影响,“?”表示对流转价格的影响方向无法确定。变量的定义如下:x1:文盲及半文盲=1,小学=2,初中=3,高中及大中专=4,本科及以上=5;x2:2014年该行政村的人均耕地面积(单位为平方米/人);x3:2012~2014年村委会或者企业平均农民/员工人均纯收入(万元/人);x4:村委会或者企业距离最近乡镇政府驻地的直线距离(公里);x5:村委会或者企业驻地的公路类型,国家公路6分,高速公路出入口5分,省级公路4分,县级公路3分,乡级公路2分,村村通公路1分,取最高的分值,不超过6分;x6:村委会或者企业到城镇或其他乡镇的长途线路数量,每条1分,最高5分;x7:村委会或者企业驻地的基础设施:通水、通电、通路、通气和通讯,每项1分,最高不超过5分;x8:村委会或者企业驻地的公用设施:学校、医院(诊所)、文化娱乐场所等,每项1分,最高不超过4分;x9:私下流转1分,土地入股2分,交易平台流转3分,公开竞标4分;x10:是否登记确权,有没有相关权利证书,有为1,没有为0,为虚拟变量;x11:是否可再次流转,可以为1,不可以为0,为虚拟变量。

(2)农民是否参与集体建设用地流转受到其个体特征的影响,这里主要受到户主的受教育程度、年龄、当地人均纯收入和耕地面积等因素的影响,且这些因素对于流转价格有一定的影响。

(3)区位因素是影响流转价格的重要因素,区位的自然、社会经济条件差异对于流转土地的收益差异有着决定性作用,且区位的优势会增加流转的需求,引起土地的需求大于供给,进而影响流转的价格。这里的区位包括距离城市的距离、交通状况和基础设施状况。

(4)土地流转的方式主要分为私下流转、租赁、土地入股、公开竞标等,且经过流转平台的交易价格相对较高,这里的流转平台主要有政府主导型农地产权交易中心、村委会组织集体经济组织、农村自发成立的股份经济合作社、市场机制运行的产权交易所,且市场竞争机制越健全,其成交价格越高。

(5)产权因素影响农村集体建设用地流转的价格,由于农村集体土地在使用权的多样性以及客体难以确定的特征使得其使用权只能通过确权登记实现。然而目前集体建设用地流转的相关法律规范不是很明确,当土地流转过程发生争议时,没有确权的集体建设农地的使用权难以界定,制约其流转的效率,影响流转的价格。

三、实证结果分析

1. 数据来源

2015年4~10月,重庆社会科学院在重庆、佛山和成都三个区域,围绕农村集体建设用地流转的市场机制这一主题进行了实地调查。在调查中共向三地的农户、土地管理部门、集体经济组织和龙头企业发放问卷800份,收回有效问卷673份,其中有效问卷523份。

2. 回归分析

采用逐步回归法,对523个有效样本数据进行处理,筛选出具有统计学意义(P<0.05)的解释变量7个,建立如下半对数形式模型:

其中,i表示被调查样本个体。

回归结果见表2。从回归结果可以看出,回归方程F检验值在0.01水平上显著,修正的拟合优度为0.9273,说明拟合方程高度显著,表明进入方程的特征因素对流转价格影响明显。同时通过检验,发现模型变量之间的共线性不严重、不存在自相关性和异方差。

3. 影响因素及结果分析

(1)产权特征是农村集体建设用地流转价格的最大影响因素,确权情况和处置权情况对交易价格的影响程度依次递减。土地使用权确权登记的集体建设用地流转价格要比没确权的高70.42%(e0.5331-1),允许再次流转的比不能再次流转的高28.35%。我国农村集体建设用地流转存在严重的权能缺失,这主要是由于农村集体建设用地流转的相关法律规范不够健全,致使农村集体建设农地的确权和再次流转的权能缺失,这将会提升农村集体建设用地流转的成本。法律规范的缺失助推了农村集体建设用地流转市场的灰色交易,其交易的违法性造成交易双方的收益缺乏稳定性和持续性,交易双方随时可能发生一方侵害另一方的利益,而利益的损害方难以得到法律保障,这种非有效资本的交易,使得农村集体建设用地流转的价格产生扭曲,难以有效发挥其资产潜能。〔6〕

注:***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平下显著;F=30.14(1%水平上显著);调整后的拟合优度为0.9273。

(2)区位是农村集体建设用地流转价格极为重要的影响因素,其中繁华度影响最大,依次是交通通达度和基础设施完善度。从特征系数β2来看,距离城镇直线距离每增加1%时,集体建设用地流转价格就降低46.51%;β3和β4显示,交通通达度和基础设施完善度每增加1%时,农村集体建设用地流转价格就会分别增加30.45%和18%。繁华度与农村集体建设用地流转价格呈负相关关系,随着距离城镇距离的变化,农村集体建设用地流转价格的梯度差异明显。距离城镇越近的农村受到城镇的辐射作用就越大,距离城镇越远的农村受到城镇的辐射作用就越小。如城郊,非农业人口、工农业产品流动频繁,农民参与土地流转、投资等意愿大,且随着其社会经济的发展,对集体建设用地流转需求较大。交通通达状况影响农村与城市间人员、产品等的运输成本和效率,进而影响农村集体建设用地的需求状况,对农村集体建设用地流转的价格产生重要影响。

(3)流转方式对农村集体建设用地流转的价格具有显著影响。从特征系数来看,经过流转平台尤其是市场机制运行的产权交易所的农村集体建设用地流转的价格要比其他方式高11.81%。这主要是因为农户在土地流转过程中,市场机制若是不健全,就会造成农户定价和议价能力不足,使得土地流转大多成为政府、村集体和企业单方行为,虽然农民可以就流转价格及补偿标准进行谈判,但大多都是事后行为或者被动妥协。

(4)农户特征对农村集体建设用地流转价格影响不明显。从特征系数来看,农民人均纯收入增加1%,农村集体建设用地流转价格仅增加5.21%。主要是一直以来农民在农村集体建设用地流转中的弱势地位弱化了这种影响的效果。

四、结论及政策含义

通过对影响农村集体建设用地流转价格的影响因素进行实证分析,可以得到以下的结论:人均纯收入越高、交通越便利、基础设施越完善、流转方式越市场化、产权制度越完善,区域农村集体建设用地流转价格就越高,价格机制和市场机制越完善;而与城镇的直线距离越远,其农村集体建设用地流转价格就越低,价格机制和市场机制越落后。通过实证分析,本文主要有以下几个政策建议:

1. 区位特征是影响农村集体建设用地流转价格的核心因素,因此要不断改善农村基础条件

由于农村距离城镇直线距离的客观性,应着力改善农村的交通条件和基础设施条件。要实现城乡乃至区域经济一体化发展,改善交通条件是非常必要的,〔7〕目前我国东部地区有着良好的交通基础设施,较低的经济边界效应促进了经济的高度一体化发展,而中西部区域交通基础设施仍然落后,加强交通基础设施投入成为当务之急。

2. 产权特征是影响农村集体建设用地流转价格的关键因素,要创新改革现有的城乡二元土地制度,真正实现集体建设用地与城镇国有建设用地的“同地、同价、同权”

明确界定农村集体土地产权是关键,要从法律上进一步明确农村集体土地的产权,建立具有物权和受法律保护的集体建设用地流转的经营权、使用权和再次流转的权利,使得承包权物权化,让农民能够真正的享有占有、使用、收益和处分统一的承包经营权。

3. 培育农村集体建设用地流转中介机构,构建农村集体建设用地流转的交易平台

农村集体建设用地流转的中介组织推动了流转机制的健全和土地管理制度的完善,有利于一个统一的规范的集体建设用地流转市场的形成,但这种中介机构大多具有行政色彩,为此要不断为群众自发主导的内生型的中介组织的产生和发展创造经济社会条件,同时要不断构建市场化的农村集体建设用地流转平台建设,为促进包括农村集体建设用地在内的生产要素在城乡间自由流动创造良好条件。

摘要：本文通过判别农户特征、区位特征、交易特征和产权特征对农村集体建设用地流转价格的影响程度,探寻构建农村集体建设用地流转市场化的价格机制。结果表明:产权特征是影响农村集体建设用地流转价格的最主要因素,土地使用权确权登记的集体建设用地流转价格比没确权的高70.42%,允许再次流转的比不能再次流转的高28.35%;区位因素是农村集体建设用地流转价格极为重要的影响因素,交通通达度和基础设施完善度每增加1%时,农村集体建设用地流转价格就会分别增加30.45%和18%,农村集体建设用地的流转价格与其繁华度呈负相关关系,距离城镇直线距离每增加1%,集体建设用地流转价格就降低46.51%;交易特征对流转价格具有显著影响,经过流转平台尤其是市场机制运行的产权交易所的农村集体建设用地流转的价格要比其他方式高11.81%;农户特征对农村集体建设用地流转价格的影响不明显。

关键词：农村集体建设用地,流转价格,影响因素

参考文献

[1]张振勇.缩小农村集体建设用地隐形交易市场的途径分析——基于利益主体博弈的角度[J].生态经济,2012,(01).

[2]耿槟,朱道林,梁颖.基于特征价格模型的农村集体建设用地流转价格影响因素研究[J].生态经济,2013,(01).

[3]吕萍,支晓娟.集体建设用地流转影响效应及障碍因素分析[J].农业经济问题,2008,(02).

[4][6]刘元胜.农村集体建设用地产权流转价格形成机理[J].农村经济,2011,(12).

[5]弗兰克·艾利思.农民经济学——农民家庭农业和农业发展[M].上海:上海人民出版社,2006.