环境立法体系范文

环境立法体系范文（精选10篇）

环境立法体系 第1篇

一、我国环境立法体系更加科学化

为实现科学立法,《立法法》此次修改,新增了立法规划、年度立法计划、等立法要求,符合科学性的第二和第四方面的要求,这些立法要求使得今后我国环境立法体系更加科学化。例如,《立法法》第五十二条规定,要求国家立法机关作出立法规划、年度立法计划来统筹立法工作。通过对环境立法项目作出立法规划、年度计划,一方面表明有进度、有步骤地进行法律制定或修改,可以使得规范性环境法律文件更符合自然生态环境的客观发展规律;另一方面也便于立法机关适时根据环境要素、环境标准等的变化作出调整,及时应对我国自然资源管理和污染防治的现实需要。

二、我国环境立法体系更加民主化

此次《立法法》修改,将立法公开作为一项基本原则写入本法第五条,要求立法机关在立法活动中,保障社会公众的参与和监督权利,充分实现民主立法。此外,本法第三十七条、第六十七条以及第一百零一条分别对常务委员会会议议程的法律案、行政法规、全国人大有关的专门委员会和常务委员会工作机构的审查建议应当向社会公众征求意见、反馈并予以公布作出规定。为此,今后立法机关在制定和修改规范性环境法律文件的时候,将会更多地向社会公众征求意见,向社会公众公布审议情况,让立法活动在公众的监督下进行,使得环境立法体系朝着民主化方向发展。

三、我国环境立法体系更加专业化

环境立法是一项领域独特、专业性强的立法活动,需要立法机关要充分考虑环境要素的独特性,环境标准的科学性等影响因素,需要结合环境自然科学的知识、技术,再运用法律手段来调整环境与人类活动的关系,从而实现保障规范性环境法律文件的专业化才能保障法律公平正义的效果。《立法法》第三十六条的修改,表明今后立法机关在制定规范性环境法律文件的时候,碰到涉及环境要素、环境标准等的难题,将会更多地向有关环境科学家、环境法学家等专家或有关人大代表进行咨询,征求其意见和建议,这样有助于该规范性环境法律文件更加具有专业性,从而使解决专业领域法律问题实现公平正义的效果。

四、我国环境立法体系更加体系化

我国环境立法体系最主要的特征体现在法律效力上,从国家立法权制定的规范性环境法律文件到地方立法权制定的规范性环境文件,由上到下,形成从中央到地方的纵向体系。此次《立法法》修改,最大的地方在于扩大了地方立法权。根据第七十二条和第八十二条的规定,设区的市被赋予在一定事项范围内的地方立法权,即设区的市、自治州的人大及其常委会、政府可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规、政府规章。由于环境保护方面的事项地方性差异较大,国家不好做出统一的规范予以适用,所以必须由地方立法机关在《宪法》、法律、行政法规的统筹性规定之上,结合自身的实际情况,予以补充和细化,使得环境保护事务可以得到有效实施。扩大了设区的市、自治州的地方立法权,使得我国环境立法体系的主体从较大的市扩展到设区的市、自治州,使得规范性环境法律文件的效力层级发生了新的变化,影响环保法律执行的地域性差别问题将随着地方法规规章针对性的增强而得到有效缓解。②

五、我国环境立法体系更加严格化

修改后的《立法法》使我国环境立法体系更加严格化表现在两个方面,一是加强备案审查,防止相互交叉矛盾、重复立法;二是规范立法机关权限,防止滥用权力,保障公民权利。我国环境立法体系中涉及众多的部门规章、地方性法规、规章等等,存在着相互交叉矛盾的隐患,如果不加强对这些规范性文件的备案审查,将会出现适用混乱、落实不力的情况,也会不利于国家法制的统一建设。在赋予有关机关立法权的同时,也要对其进行约束和限制。今后我国环境立法体系的规范性文件将更加严格化,不能违背《宪法》、环境法律、环境行政法规的基本原则和基本制度,不能损害公民的环境权益、参与和监督环境事务的权利,地方立法机关和政府及其部门将不能滥用职权牺牲环境正义,而要更多地去履行环境事务的法定职责,要严格遵守《立法法》的立法要求,保障我国环境立法体系的严格化。

我国环境立法体系的发展与完善任重而道远,它将是推进依法治国进程中浓墨重彩的一笔,借此《立法法》修改契机,我国的环境立法将会迈向一个新的高度,实现人与自然的可持续发展,彰显环境正义的价值追求。

摘要：《立法法》修改之后,我国立法工作将朝着更高的目标而努力,我国整个立法体系都将得到完善和发展。近几年,我国环境立法工作得到党和国家的高度重视,我国环境立法体系也借此契机得到调整,不断发展和完善,从而推进我国立法事业和环境保护事业的和谐发展。

关键词：《立法法》,环境立法,环境立法体系

注释

1王树义等著.环境法基本理论研究[M].北京:科学出版社,2012.88.

信息安全亟需纳入立法体系 第2篇

无独有偶,身为律师的全国政协委员、天津大学社会科学与外国语学院教授何悦对信息安全的问题也十分关心,继去年提交《关于应尽快制定我国个人信息保护法》的提案后,今年她又提出了《尽快颁布〈信息安全条例〉的提案》,将信息安全纳入国家立法规划,得到两会代表们的一致支持。

孙代表和何委员都认为,目前,我国现行信息安全法律体系仍然存在一些问题。我国自2003年出台第一部纲领性文件《关于加强信息安全保障工作的意见》以来,其间除了2005年颁布的《电子签名法》外,网络与信息安全工作主要依赖于中央和各部委陆续出台的管理政策,尚未上升到法律高度,至今仍然缺少综合性、专门性的信息安全法律法规。

孙丕恕也表示,“为加快信息安全立法的步伐,要将《信息安全法》尽快纳入国家立法规划中,尽快推进《信息安全条例》出台。”

何悦提出,《信息安全条例》应当包括以下主要内容: 网络使用者的权利和义务; 网络信息服务提供者的义务; 信息技术产品和服务的安全要求以及相应的法律责任。何悦还建议,应该明确互联网行业主管部门,建立各职能部门之间的协作机制,成立专门的网络安全机构。

孙丕恕认为,目前我国监管体系中存在着执法主体不集中,多重多头管理的问题,因此,构建和完善信息安全组织体系迫在眉睫。他还认为,国家信息安全与信息系统装备国产化有着很重要的关系,信息安全必须建立在自主、可信、可控和产业化的基础上,否则就没有安全可言。

代表们关于信息安全的建议也得了国家部委相关官员的认同。一位工业和信息化部官员在接受采访时表示: 目前已经起草了《网络信息安全法》的专家稿,工信部会争取尽快将该法列入立法计划。(文/何源)

提案回放

“我们应该抓住新技术兴起和产业变革的机遇,提前部署,积极主动地构建我国信息安全保障体系。”

环境立法体系 第3篇

一、我国环境保护的立法现状分析

自1979年9月13日《中华人民共和国环境保护法 (试行) 》至今, 我国现代环境法经历了一个从无到有并逐渐完善的过程, 现已发展成一个独立且涉及污染防治、资源保护、生态保护等各个方面的, 具有中国特色的社会主义环境保护法律法规体系, 其立法成就主要有以下几个方面:

(一) 对《中华人民共和国环境保护法》 (以下简称《环境保护法》) 进行了修改

1989年12月26日第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》, 这是环境保护法律体系中的基本法律。这部法律的颁布, 对建立健全环境保护法律体系、促进可持续发展以及切实保护和改善环境有着无可估量的重要作用。2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议对《环境保护法》进行了修订, 并于2015年1月1日起施行, 此次修改明确了生态文明和可持续发展的理念, 将保护环境作为基本国策写入环境保护法, 新《环境保护法》的出台, 对于促进经济社会可持续发展, 具有十分重大的历史意义。

(二) 立法内容相对完善

除《环境保护法》以广泛涉及的方式对环境保护进行了综合性的保护之外, 我国还陆续颁布了不同领域的相关环境保护法律。

1. 资源保护领域。

随着环境保护得到不断重视, 我国的自然资源法中规定了诸多资源保护的内容, 在自然资源立法中关于资源可持续利用及保护的内容设置的频率越来越高。目前, 我国现有自然资源的立法中, 诸如《土地管理法》、《水法》、《海域使用管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《矿产资源法》等均有专门法条甚至专章对资源保护、合理利用及恢复原貌等内容进行规定。

2. 生态保护领域。

我国生态保护方面的立法日趋健全, 自20世纪80年代以来, 我国相继颁布出台了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》 (1985年7月6日起施行) 、《野生动物保护法》 (1989年3月1日起施行) 、《水土保持法》及其实施条例 (1991年6月29日起施行) 、《自然保护区条例》 (1994年12月1日起实施) 、《野生植物保护条例》 (1997年1月1日起施行) 、《植物新品种保护条例》 (1997年1月1日起施行) 、《农业转基因生物安全管理条例》 (2001年5月9日起施行) 、《病原微生物实验室生物安全管理条例》 (2004年11月12日起施行) 、《濒危野生动植物进出口管理条例》 (2006年9月1日起施行) 、《风景名胜区条例》 (2006年12月1日起施行) 等法律、法规。

3. 污染防治领域。

我国污染防治领域非常全面, 陆续颁布了诸如《环境噪声污染防治法》 (1997年3月1日起施行) 、《海洋环境保护法》 (2000年4月1日起施行) 、《大气污染防治法》 (2000年9月1日起施行) 、《清洁生产促进法》 (2003年1月1日起施行) 、《放射性污染防治法》 (2003年10月1日起施行) 、《固体废物污染环境防治法》 (2005年4月1日起施行) 、《水污染防治法》 (2008年6月1日起施行) 等。此外, 还有专门针对电磁辐射、规范农药使用和化学品安全等方面的行政法规、部门规章。多层级的立法保障了我国环境保护工作的有效开展。

(三) 对特殊领域的环境保护通过特别立法予以加强

一些环境要素具有特殊性, 综合性的环境立法难以提供有效保护的领域, 对此也颁布了相关法律。包括1998年11月29日起施行的《建设项目环境保护管理条例》、2003年1月1日起施行的《清洁生产促进法》、2003年9月1日起施行的《环境影响评价法》、2006年1月1日起施行的《可再生能源法》、2009年10月1日起施行的《规划环境影响评价条例》等。

(四) 其他部门的立法也写入了环境保护的相关内容

除上述《环境保护法》, 资源保护、生态保护、污染防治、特殊领域等专门立法之外, 我国其他部门的立法也写入了环境保护的相关内容。如:《刑法》中设定了“破坏环境资源保护罪”和“环境监管失职罪”;《农业法》以专章设置了“农业资源与农业环境保护”的相关内容;《物权法》第90条规定了不动产权利人在使用不动产时有遵守国家相关环境保护的法律法规的义务;2010年7月1日起实施的《侵权责任法》列有专章关于环境侵权责任的内容。

二、我国环境立法保护的问题分析

环境保护相关法律在我国的迅速发展, 为经济建设、社会发展以及人类永续生存提供了有效保障。但随着社会的不断发展, 市场经济环境的日趋复杂, 我国环境保护工作中出现了许多新情况新问题, 也对环境保护法治工作提出了新的挑战, 主要表现如下:

(一) 环境立法保护理念尚需建立

人们的传统生态价值观认为“人为中心”, 环境保护的出发点和归宿点均在于人类的生存和发展。此种观念会导致“人的利益高于一切”、“环境可恢复, 须先为经济让步”等错误理念的滋生甚至泛滥, 从而阻碍了环境保护立法的速度和效率。

(二) 一些重要环保领域, 立法保护仍不够完备

尽管我国环境保护立法得到了有效发展, 相关法律法规相继出台, 但在自然资源产权、生态补偿、污染防治及海洋生态环境保护等方面仍存在空白缺位的现象, 还没有形成完备的环境保护法律规范体系。

(三) 环境保护立法、执法质量有待提高

虽然我国有关环境保护的相关法律法规立法有了长足的发展, 但是, 纵观相关法律法规条文规定, 可以发现其立法质量还有待提高, 如原则性强可操作性较差, 在执法过程中还存在执法不严、违法不究, 以罚为主现象, 以致在实践中环境保护违法成本低, 法律法规没有起到应有的震慑作用, 不能达到立法的目的。

三、对完善我国环境保护立法建设的建议

《决定》指出, “全面推进依法治国, 总目标是建设中国特色社会主义法治体系。”譼) 在环境保护领域, 不断建立健全法律规范实施体系、完善法治监督体系和法治保障体系, 是推进环境法治建设的有效途径。

(一) 树立正确环境保护法制理念

树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念, 重视人、社会与自然三者的协调发展, 以达到人类、社会与自然三者的可持续发展及和谐共存的目的。一是需在遵循自然规律的基础之上, 考虑法制在加快经济发展、社会进步中的应有作用;二是应以持续发展的思维, 确立调整人与自然、人与社会、社会与自然三者关系的法律法规;三是应当具备尊重自然的立法精神, 将人类视为自然界的一部分, 平等看待其他生命物种, 注重维持各类物种间平衡发展的关系。

(二) 加快完善我国环境保护立法的进程

《决定》指出, “法律是治国之重器, 良法是善治之前提。”譽) 我国现行的环境保护立法相对于经济社会发展速度而言, 出现了明显的滞后性, 与加强中国特色社会主义法治体系下的环境保护立法不相适应。必须加快完善环境保护立法的进程, “用严格的法律制度保护生态环境”。这是加强中国特色社会主义法治体系下的环境保护立法进程的要求, 也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。一是必须加快建立健全自然资源产权、生态补偿、污染防治及海洋生态环境保护等方面的立法工作步伐, 填补环保立法的空白领域, 不断完善现行环保法制体系。二是加快修订已有法律法规当中与当今形势不相适应的相关法条;三是加强对环境保护技术规范和标准的技术性研究, 为环境保护立法提供有力的技术支持;四是重视国内相关立法与国际立法的衔接, 积极借鉴国外环境保护法治有益经验。

(三) 多途径加强环境保护法律实施的有效性

《决定》指出, “法律的生命在于实施, 法律的权威也在于实施。”譾) 因此, 笔者认为在环境保护执法过程要做到以下几个方面:一是加大宣传力度。建立健全环境保护普法宣传教育机制, 提高公民环保意识, 推进行业自律, 实行自我监督;二是加强执法监督, 克服地方保护和部门保护主义, 加强环境保护综合执法建设, 三是加大对破坏环境违法行为的处罚力度。大幅度提高环境保护违法成本, 坚决克服以罚代刑、提前交罚、定期交罚等一罚了事现象, 实现行政处罚和刑事处罚的有效对接, 对严重破坏环境的行为者追究其刑事责任。

(四) 设立专门专业性的环境类审判业务庭

依照《人民法院组织法》的相关规定, 审判庭室的职能一般按照所处理案件的法律性质适用的诉讼程序进行划分, 诸如民庭、刑庭、行政庭、经济庭等。但仅从案件的法律性质划分庭室职能, 对于环境类纠纷的案件来说并不适用。环境保护法是一部新型的法律体系, 如按照传统法律门类的划分, 环境保护法就具有跨法域的特征, 其与生俱来的综合性更给涉及环境保护的司法审判工作带来了复杂性。同时, 环境保护类审判工作, 专业性强、技术要求性高、审判程序复杂, 要求审判法官既具备极高的法律素养, 又要有完备的环境保护技术知识, 同时, 还应具有相当的环境保护实践经验, 这样才能够从专业和技术的角度, 做出科学而准确的评判。传统的诉讼过程与现有法官的素质, 均不利于对环境保护纠纷这一新型法律诉讼关系的有效调解。因而, 成立专门的审判法庭, 培养具有相关专业素养的法官队伍势在必行, 同时这也是我国构建中国特色社会主义法治体系的重要内容。

2013年实施的新《民事诉讼法》第55条明确规定了环境公益诉讼制度, 这是我国的立法的又一大飞跃, 使环境的司法保护更上一个里程碑, 我们期待着立法的不断完善, 通过立法去规制人们的行为, 从而使严重的环境问题得到改善, 实现可持续发展、建设和谐社会的目标, 推动我国走向社会主义生态文明新时代。

摘要：在市场经济日趋成熟, 法治体系不断构建的今天, 环境问题已成为关系大局发展的重大问题。将环境保护纳入法治进程, 以法律为工具进行综合治理和保护, 是当前保护环境治理环境的最佳选择。文章通过分析当前环境保护的司法问题和原因, 结合环境立法保护机制建设提出了一些建议。

关键词：生态环境,立法保护

参考文献

[1]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[R].2012年11月8日中国共产党第十八次代表大会报告.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].新华网, http://news.xinhuanet.com/ttgg/2014-10/28/c_1113015330.htm.

[3]周林彬, 冯曦.我国环境侵害司法救济制度的完善[J].中山大学学报, 2005 (3) .

[4]顾洪琴.略论环境侵权救济法律制度[J].资源与产业, 2006 (6) .

[5]王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].中国法学, 2014 (6) .

我国环境保护立法问题浅析 第4篇

关键词：结构性缺陷；执法力度；环境保护法；责任制度

一、环境的概念与现状

环境是指影响人类生存与发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和农村等。

环境问题是当今国际社会的普遍问题，这一问题在我国尤为突出，由于特殊的国情，近年来，我国的环境问题日益突出，已不仅仅是社会发展某一环节的问题，而是关系全局发展的重大现实问题，而纵观中国二十多年环境治理的过程，其治理成果并不令人满意。

二、中国经济结构对环境的影响

环境问题是随着社会生产力的发展而产生和发展的，当代中国特殊的国情以及特殊的发展模式，使中国的环境问题日益严俊。与其他国家相比，中国的经济结构模式对环境有重要的影响。

（一）能源结构和产业结构致使环境法“以污染防治为中心”

中国是能源消费大国，当前的能源消费总量已居世界第二位。同时，中国保持着高速的能源消费增长率，2000-2008年，中国能源消费增长速度平均达到8.9%，远远高于同期世界不到2%的增长速度。1同时，我国的能源利用效率极低，其主要原因之一便是产业结构不合理。中国的产业结构仍以劳动密集型和资源密集型结构为主，在与发达国家的贸易往来之中，发达国家往往将高污染、高耗能的企业转移到国内，给中国环境保护带来巨大的压力。因此能源结构和产业结构的不合理已成为制约中国经济发展和环境保护的关键问题。

（二）城乡二元结构以“城市发展为中心”

城乡二元结构是一个以城市为中心的发展战略，所构建的是一个以城市为中心的制度性体系，不论是公共资源还是公共权力的配置都以城市为中心，农村被边缘化，这样做所导致的最重要问题便是政府对城乡环境治理在立法政策和财政支持上存在诸多差异。

从某种意义上说，中国的环境法发展是以城市环境法的发展为主导的，农村的污染防治问题完全被边缘化了，使得农民的环境权益不断受到侵害。这种现象若得不到改善，农村环境会持续恶化，而环境问题的治理具有整体性，农村的环境恶化将会反过来制约城市的环境和发展，使环境问题更加恶化。

（三）权力结构以“经济建设为中心”

地方政府以“经济为中心”的发展模式，往往会扩大经济发展和环境保护之间的矛盾，放大地方对经济发展的实际性需求，并很难将绿色 GDP纳入政府对城市规划和建设的视野当中去。GDP意味着经济增长、就业率的提升和看似繁荣的建设场面。有些地方政府不惜以牺牲环境为代价，大力发展经济。这种以“经济建设为中心”的权力结构，也使得《环境保护法》在地方政府难以得到有效地贯彻执行。

三、环境法责任制度的缺陷

上文提到了影响我国环境问题的经济结构，从某种意义上说是宏观上探究造成我国环境严峻问题的根源。在《环境保护法》微观实施上的环境保护责任制度方面也有众多不足。

（一）环境法责任制度过罚不当、执法不严

近30年来的环境保护执法实践表明，我国的环境保护立法在行政处罚制度设计方面普遍存在着“罚轻于过”、“执法不严”的现象。

首先，环境保护法所规定的罚款额度远远低于企业治理污染的成本，排污企业有着“违法有利可图”的错误认识，花钱买污染权的现象普遍存在。为了解决“过罚不当”的问题，近年来对环境保护立法的修改呈现出明确和提高罚款倍数和数额的趋势，但将数额罚款改为倍数罚款的做法却屡遭失败。

其次，对于已经产生的环境污染和破坏，罚款只能治标不能治本。只有让违法者改正其违法行为，才能有效地防止污染的蔓延和环境的恶化。然而在我国环境行政执法的实践中，责任限期治理或停产停业等处罚手段往往被束之高阁，执法不严现象随处可见。其主要原因在于此项处罚权限属于地方各级人民政府，环境保护部门面对污染严重但对地方经济作出巨大贡献的企业往往出于保护主义而对其“视而不见”。

（二）环保法内容抽象，操作性不强

根据我国《环境保护法》相关条文规定，任何单位和个人都有义务保护环境，且有对污染、破坏环境的单位或者个人进行检举和控告的权利。但这种规定过于抽象，不够具体，且可操作性不强。

另外，我国环境保护法对于环境被破坏后责任承担的方式规定的过于抽象，操作性也不强，比如赔偿损失的范围包括直接损失和间接损失，直接损失便于计算，但是在实际操作过程中很难认定间接损失。承担责任的方式还包括恢复原状，但是对于环境污染来讲，特别是河流，污染通常都是由很多人造成的，恢复原状的责任很难认定。

三、对我国环境保护的建议

（一）环境立法适度体系化

《环境保护法》在中国经济总体结构的框架之内仍然以“单行法”为导向，其系统性较差，难以对环境问题做到切实有效地保障。笔者认为环境立法应当建立一部系统性强的环保法。这系统化的立法将对破解或促进破解结构性缺陷起到一定的作用。

（二）充分论证，过罚相当，严格执法

有关部门应当充分论证，在处理环境污染问题时，要充分调查对环境造成的危害，听取专家意见，确立科学合理的罚款数额计算方式。同时，行政执法机关不能单纯的以罚款为保护环境的手段。应当加强管理，不能一味的追求GDP的高速发展。不能搞地方保护，对于破坏环境的企业要严格依法处罚，主管机关对于纵容包庇破坏环境的企业的行为，上级主管机关要严肃处理，完善行政问责机制，严格依法办事。

（三）完善公益诉讼。

首先，在立法层面，环境方面的公益诉讼应立足于以方便当事人维权为前提，公益组织要帮助弱势群体维护其合法权益。其次，应在《环境保护法》中详细规定公益诉讼内容，随着时代的发展和进步，需要不断扩大公益诉讼的案件受理范围，明确行使环境公益诉讼主体所应当享有的权利。建立有利于律师参与和代理诉讼的收费标准制度，弥补环境法内容过于抽象，可操作性不强的弊端，从而保障诉权的行使。

四、总结

环境法制建设是一项系统工程，并非朝夕而就，并且由于我国国情和经济结构成因的特殊性，《环境保护法》在制定和实施的过程中尚存在诸多问题。如系统性不强、地方政府以经济为中心的地方保护以及公益诉讼的不够完善等。笔者认为《环境保护法》在制定和实施过程中，必定对我国的经济结构产生积极的影响，使能源结构、产业结构、城乡发展以及地方政府的权力结构更加合理。唯有立足于我国的实际情况，去探索一条适合我国的切实可行的环境保护道路，我国的环境法制建设才能更加完善和成熟，存在的环境问题才能得到有效解决。

注释：

环境立法体系 第5篇

一、边沁功利主义立法思想简析

(一) 立法原则

第一, 最大多数人的最大幸福原则。边沁的法律思想是从功利主义原理出发的。在他看来, 人类受快乐和痛苦两种因素的主宰, 我们实施的任何行为都由这两个因素来支配, 任何人都逃离不了这两者的约束和牵引。功利主义原理就是指这样的原理:它按照看来势必增大或减小利益有关者之幸福的倾向, 亦即促进或妨碍此种幸福的倾向, 来赞成或非难任何一项行动1。法律应该以社会的实际需要、客观事实为依据, 同时也要以此作为判断法律是否能够发生实际效用的标准。政府作为社会公共管理机构, 其行为也应遵循该原则。任何行为都应该以促进最大多数人的最大幸福为出发点和落脚点, 立法活动自然也不例外, 同时应以立法在当时及未来产生的实际社会效果来判断其是好是坏, 并根据判断结果决定法律法规是否需要修改或废除, 以满足社会发展的实际需要。功利主义原理作为边沁立法理论的核心, 贯穿立法的始终。

第二, 保护私有财产原则。立法应当保护人们的生存、富裕、平等和安全, 其中安全是最主要的, 如果一个人的安全得不到保障, 也就无需谈论他的生存、富裕等问题。安全是人们进行其他社会行为的前提, 而私有财产权得到保障是人们感受到安全的基础。私有财产是公民在社会中生活所必备的物质条件, 物质安全得到保障才能使公民在社会中安心地生活和工作。与此同时, 对个体的私有财产给予保障也是实现“最大多数人的最大幸福”的途径之一。

(二) 立法技术

除了立法原则外, 边沁对立法还提出技术方面的要求。首先, 法律要具有完整性特点。一部法律的内容应该是完整无缺的, 不需要其他解释、批注和判例做进一步补充的, 只有这样的立法才是完整的。其次, 法律应该具有普遍性特点, 对大多数人都可以适用, 而且是这大多数人都能够做到的, 法律不能仅针对少数人, 也不能强人所难。再次, 法律应该富有逻辑性。一部法律的语言和内容都应该是富有逻辑性的、首尾呼应的, 同时还要采用合理的结构。最后, 法律应当具有准确性特点。法律是调节人们在社会生活中产生的权利义务关系的规范, 必须要采用规范、确切的语言, 不能采用引人误解、矛盾的字句。在边沁看来, 只有符合上述特点的立法才是科学、有效、能够实现大多数人幸福的法律。

二、边沁的功利主义立法思想的现实价值

(一) 边沁的立法思想对当时英国的现实意义

18世纪中期英国工业革命促进了工业的发展, 资产阶级与旧贵族的矛盾由此开始尖锐, 社会问题越来越多。但当时英国的法律数量庞杂, 内容含混不清, 法官有极大的裁量权, 司法裁判的权威受到影响, 为此边沁提出制定法典及审判公开等制度, 同时提出“模范监狱”概念, 试图建立一种新型的监狱管理模式, 该想法因旧贵族的阻碍而夭折, 但后来被其他国家采用, 如少年监狱等机构的设立。边沁还提出了普选权的观念, 他认为每个人在本质上是平等的, 他们的苦乐感受能力也相同, 每个人的利益与他人的利益同样重要, 因此, 当某些人获取某种利益或权利时, 就没有理由不让其他人也得到同样的权利, 即普选权是合理的2。为普通大众、工人无产阶级争取选举权提供了坚实的思想武器。

边沁在世时, 他提出的法制改革系统没有实现。但在他死后, 英国一系列的改革都受到了他的影响。其中, 比较大的改革有1832年英国法律改革草案的实施, 及后来的刑法和监狱的改良, 济贫法的变更和卫生法的订立3。

(二) 英国当时与我国当代社会现实的异同

当时英国与当今中国面临的社会和法治问题有很多相似之处。首先, 两者都大力发展工业。科技均处于快速发展时期, 工业化水平不断提升, 引发了很多社会矛盾, 亟需相关的法律来解决。其次, 现行法律不能满足社会现实的需要。当时英国法律数量庞杂, 内容含混不清。我国也面临着同样的问题, 十八届四中全会报告中指出, 我国法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。主要表现为:有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿, 针对性、可操作性不强, 立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出4。最后, 当时英国司法机关有着极大的裁量权, 司法腐败的现象时有发生。而我国的司法也存在着很多不规范、不严格、不透明的现象, 目前来说, 还有一些人民群众对执法和司法中出现的腐败、不公平等问题有着强烈的反应。5

(三) 援引边沁的立法思想作用于我国的可能性分析

边沁的立法思想促进了很多国家的法律改革, 因而将其适用于我国是具有一定的可行性的。从理论上来说, 我国《立法法》明确规定, 立法应当体现人民的意志, 发扬社会主义民主。立法是为人民群众谋福利的, 这与边沁的追求最大多数人的最大幸福原则是不谋而合的, 而保护个人的私有财产权也是人民意志的重要体现, 由此可见我国的立法宗旨与边沁的立法思想是有很大相似之处的, 可以用边沁的立法思想对我国具体立法进行指导。

从实践上来说, 正如十八届四中全会报告中所提出的, 我国法治建设还存在着许多不适应社会发展的问题, 很多法律法规过于原则化, 可操作性较差, 因此直接导致执法和司法过程中出现问题。边沁认为立法应当条理分明地组合事实, 再进行紧密的分析, 为了防止事实被模糊的专有名词搞混淆, 边沁非常并且肯定是过分地关注用“双分”或“两分”法来进行分类和分割, 以便详尽无遗地概括和分析一个既定的研究领域6。因此适用边沁的立法思想可以解决我国目前立法中存在的一些问题。

三、边沁的立法思想对我国环境保护立法的意义

(一) 边沁的立法思想与我国环境保护立法的契合点

2014年4月, 第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过环保法修订案, 这对于中国环保工作的发展有着极其重要的意义。从理论上来说, 修订案加大了处罚力度, 弥补了很多空白, 提高了公众参与的力度, 与边沁的立法思想在理论上有契合之处。环保法第一条规定, 为保护和改善环境, 防治污染和其他公害, 保障公众健康, 推进生态文明建设, 促进经济社会可持续发展, 制定本法。7保护公众健康、推进生态文明建设等都是环保法的立法宗旨, 无论从哪一方面来说, 都是在力求实现最大多数公民的最大多数幸福。

从实践上来说, 首先, 新法体现了边沁立法思想中“最大多数人的最大幸福”和保护私有财产理论。新法专门规定了信息公开与公众参与, 环境保护的民主性及社会力量的重要性得到了国家的重视。环境问题是关系到生活、生命及健康的重要问题, 因此具体的解决过程需要人们的参与和支持。新法出台前, 有关机关就在网络上广泛征求群众意见, 出台后的新法更是明确了公众参与的权利。此外, 新法还明确规定要保护被检查者的商业秘密, 商业秘密是被检查者的私有财产, 在法律条文中对此明确规定有助于执法工作的顺利开展。其次, 边沁的立法思想重视法律的实际功效。新环保法提升了处罚力度, 环境监管部门不仅可以直接对企业进行查封、扣押等, 还可以对污染企业进行“按日计罚”, 废除了罚款数额封顶的规定, 藉此提高企业对环保工作的关注力度, 从而实现环境治理的目标。新法为实现环境的长久、可持续发展, 规定了一系列相关的措施, 不再过于原则化, 它以基础性环境保护法律的姿态赋予了一些机关相应的处罚权, 弥补法律空白, 消除一些模糊不清的界定, 这些完全是从法律的实效性角度来进行考量的。

(二) 对我国环境保护立法完善的具体指引

尽管新《环境保护法》有许多突破, 但仍存在着一些问题。通过对边沁立法思想的借鉴, 我国环保法的完整性和可操作性可以得到进一步提高。

首先, 从立法体系来说, 新《环境保护法》是作为一个基础性的法律出台的, 依然存在着很多原则化、抽象化的内容, 缺乏明晰性和可操作性, 需要结合相关的配套细则来形成一套完整的环境保护法律体系, 从而解决其可操作性差的问题。可以根据边沁的系统立法及立法技术等思想, 制定出一整套完备详细并具有极强针对的环境保护法律制度。由于各地环境问题的差异性和复杂性等特点, 可以根据环境问题的共性制定一个指导性的法律规范, 再由各省、自治区、直辖市依据该行政区域内环境问题的特点, 有针对性地制定适合本地区的具体的环境保护法律规范, 并报全国人大审批, 各地级市也可根据当地环境特点制定适合本地方的规章, 对如何防治和监管环境做出详细具体的规定, 由此就形成了既具有广泛覆盖性又具有实际操作性的自上到下的一套完整的环境保护法律体系, 对环境问题的预防和治理有着重要意义。

其次, 从立法技术上来说, 边沁主张完整性、普遍性、逻辑性、准确性的立法, 要求采用科学的法律术语, 且不能带有任何主观感情色彩。这对于改善我国环境保护立法的模糊性和含混性具有重要的指导意义, 在立法中应力求采用专业的中性法律语言, 避免模棱两可条文的出现, 同时法条相互之间要具有一定的逻辑性, 且应是大部分公民都可以实现的。立法技术的提升对于既具有法律色彩又具有技术色彩的环境保护法律规范的实施具有重要意义。

最后, 从立法内容上来说, 《环境保护法》是环境保护领域的基础法。它不是基本法, 其效力等级并不高于一些专项法, 如《水法》、《林业法》等, 在一些具体细节方面与专项法冲突时, 很容易被架空, 得不到实施。因此相关立法机关应明确《环境保护法》在环境法律法规中属于基本法的地位, 防止其成为空谈。边沁认为是否符合功利主义原则是判断法律好坏的标准, 具体体现为法律的实用性如何, 产生的实际效果如何。立法过程中应着重考虑这一标准, 避免制定出的法律实用性较差, 造成社会资源的浪费。

摘要：目前我国环境保护立法依然存在着很多不足, 相关立法亟需进一步完善。通过研究边沁的功利主义立法思想的理论意义与现实意义, 并对其作用于我国的可行性进行分析之后, 得出其提出的最大幸福及保护私有财产立法原则对我国的环境保护法律制度的完善具有重要的指导意义。

关键词：边沁,立法思想,环境保护立法

注释

11 [英]边沁.道德与立法原理导论[M].时殷弘译.北京:商务印书馆, 2000.58.

22 周敏凯.十九世纪英国功利主义思想比较研究[M].上海:华东师范大学出版社, 1991.81.

33 袁刚.边沁与英国政治现代化[J].云南行政学院学报, 2006 (5) .

44 中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[EB/OL].新华网, 2015-1-12.

55 中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[EB/OL].新华网, 2015-1-12.

66 [英]边沁.道德与立法原理导论[M].时殷弘译, 北京:商务印书馆, 2000.7.

环境立法体系 第6篇

一、我国地方环境立法的简要回顾

1979年7月1日, 五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 (简称《地方组织法》) 规定:省级人大及其常委会享有地方性法规制定权, 拉开了地方环境立法的序幕。到20世纪80年代, 我国的地方环境立法工作已相当活跃, 到90年代, 地方环境立法已经进入全面发展的阶段。这些地方环保法规涉及的领域覆盖了水、大气、噪声、固体和放射性污染防治, 自然资源保护与管理, 以及海洋环境保护等。[2]到21世纪初, 新修改的《立法法》扩大了地方环境立法的主体, 使地方环境立法更贴近地方实际情况, 具有地方特色。

二、我国地方环境立法存在的主要问题

虽然目前我国地方环境立法仍保持了较高的立法数量, 地方环境立法具备了一定自主性, 但是仍缺乏针对性的富有实践意义的立法。如今立法的急需成了立法之难, 调研中基层干部多次呼吁尽快把地方治理经验上升到法的位置。[3]由此可见, 我国的地方环境立法仍存在一些不足之处。

(一) 本地实际情况联系不够紧密, 缺乏地方特色

由于地理和历史的原因, 各地所面临的环境和发展问题的重点也不一样。而我国的地方环境立法为了确保与法律法规基本精神保持一致, 制定时往往照搬国家法律法规, 没有结合当地实际, 突出地方特色。

(二) 立法中存在严重的部门利益倾向

由于地方环境法规规章一般由环境保护部门根据己方工作需要, 受权力机关委托起草, 地方环境立法甚至被称为环保部门的法。也正因如此, 环保部门在立法过程中, 往往强调管理人的责任和义务, 放松甚至未涉及对自身义务与责任的规范, 地方环境立法明显存在着重罚轻奖的倾向。

(三) 地方立法人才队伍弱, 立法工作机制不健全

地方环境立法的另一难题是地方法工委的立法能力和队伍编制问题。根据全国人大常委会的最新统计, 2015年3月15日通过新修改的《立法法》以后, 我国有284个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市 (包括广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市) 。这些享有地方环境立法权的设区的市、自治州和4个不设区的地级的人大法工委中, 大多数未满编, 其中最少的仅有3人, 其中只有1人是法律专业, 另外2名是行政人员。缺乏专业人才储备, 导致地方环境立法出现立法队伍弱、工作机制不健全、开展地方立法工作起步难等问题。

(四) 没有很好遵循民主原则, 公众参与不足, 环境意识较薄弱

根据《立法法》第五条规定“立法应当体现人民的意志, 发扬社会主义民主, 保障人民通过多种途径参与立法活动。”但是, 目前我国地方环境立法中公众参与的途径较少, 公民环境意识淡薄, 缺少对环境宣传教育的立法规定。而且享有地方环境立法权的政府机关在进行立法调研时选取的对象更多是行政部门或地方基层部门和本地有影响力的企业, 真正受环境污染影响的主体对立法影响反而越小。乡镇干部、小型企业主和环境污染区域的民众对地方环境立法几乎一无所知, [4]由此可见, 享有地方环境立法权的地方人大或政府制定出来的法规很有可能只是流于形式, 缺乏可操作性。

三、加强和完善我国地方环境立法的对策

地方环境立法应从“以经济建设为中心”转变为以人为本, 以人身健康和安全以及人与环境和谐共存为主要立法思想。针对我国环境立法问题, 确保设区的市的立法质量, 笔者认为可以从以下几个方面来完善。

(一) 观念上必须注重立法民主性, 强化人民权益, 从部门利益向人民利益转变

实行环境立法听证制度和建立地方立法的同一审议制度有利于强化人民的参与意识, 提高立法的民主性。人民群众对地方环境立法的参与和监督有利于防止部门利益法制化, 从而强化人民权益。立法听证制度是指“立法主体在立法过程中, 听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见, 而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。”听证制度是人民群众参与环境立法, 了解立法, 为立法者提供思路的有效途径。

(二) 坚持地方立法有特色、不抵触、可持续和可操作性原则

地方环境立法“宜细不宜粗”, 秉承环境可持续发展为原则, 以突显地方特色性保障其可操作性。地方立法是对上位法的补充和细化。因此要从实际出发, 兼容当地风俗习惯, 不能全部沿袭国家的法律, 依照中央法律规定, 遵守上位法, 同时坚持人民主体地位, 保证人民通过各种立法途径参与立法, 理解法规, 从而提高法规的可执行性。如2008年的《珠海市环境保护条例》针对地方环境的实际情况制定了详细的执行规定, 使地方环境立法的地方特色和可操作性得到充分保障。

(三) 制度上必须保障机构、队伍、经费到位

保障立法经费列入财政预算, 建立地方立法机构。一方面地方环境立法须认真贯彻中央的政策、措施和法律。另一方面, 就地方环境法规而言, 地方之间应成为一个协调互补的有机整体, 建立高素质立法人才的队伍和机制。为此我们可采用新增编制招录人才、内部调剂专业人才和向社会购买服务等方式。另外还可调动本行政区划内高等院校、科研机构法律人才和律师等社会力量, 配足立法工作力量。另外各省还可建立省级的人大立法协调委员会, 对各市的地方立法进行事前审查和事后监督, 成员包括各市人大常委会的主要负责人和法律、环境、管理等领域的专家。[5]毕竟立法组成人员综合素质的高低直接影响着立法的质量。

地方环境立法应以统筹资源保护与环境污染防治, 协调城乡环境与社会和经济发展应成为环境立法实践为基本原则。环境立法势必会牵动某些地方利益, 为获得各类主体的理解支持和降低执法成本, 商谈和协作应作为基本原则贯彻始终。人大因其经费等原因受制于政府, 所以保障立法经费列入财政预算是支持地方环境立法制度至关重要的一环。

四、结语

地方环境立法不仅可以缓解原有立法体制因地方立法权配置不均衡导致的弊端, 也对以习近平主席为首倡导的对全面推进依法治国、全面深化改革的实践具有重要意义。不过我们还是应清醒地认识到, 尽管《立法法》做了相应的修改, 但是对有些问题的认识尚不清晰、不统一, 有些规定还需要通过完善相关工作机制和法律实施机制来予以落实。

摘要：虽然新《立法法》扩大了地方环境立法的主体, 但是享有地方环境立法权的人大及其常委会或政府在实践中却存在立法人才队伍弱, 工作机制不健全, 公众参与不足以及其制定的法规地方特色欠缺, 存在严重的部门利益倾向等问题。为此地方环境立法应强化人民权益, 从部门利益向人民利益转变, 遵循地方立法特色性、不抵触上位法和可操作性原则, 在制度上保障机构、队伍、经费到位。这样的立法才会是被百姓所接受和理解、遵守的良法。

关键词：地方环境立法,设区的市,地方立法原则

参考文献

[1]王培培.中美地方环境立法制度的比较研究[J].法制与社会, 2009 (28) .

[2]王永凤.改革开放以来中国地方环境立法研究[J].法制博览, 2013 (11) .

[3]张璁.今年3月修改立法法, 将地方立法权下放到所有设区的市——放权半年, 地方立法接住了吗[J].中国经济周刊, 2015 (39) .

[4]肖爱.“两型社会”建设中的地方环境立法转型——以湖南省地方环境立法活动为例[J].吉首大学学报, 2012, 33 (03) .

环境保护税立法将提速 第7篇

“环境保护由行政法规上升为法律, 这将强化征收的法律效力, 提高对企业偷逃税额行为的法律惩戒力度。 ”财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受记者采访时表示, 环保税意味着企业排污成本内部化, 这一税种将倒逼企业加大治污减排的自觉性和积极性, 加大转型升级力度, 淘汰落后产能, 引进环保生产技术。

“我国目前没有独立的环境保护税, 治理环境污染主要采取收取排污费的方式, 而排污费收费仅限于企事业单位缴纳, 且金额有限, 一些厂商宁愿交排污费也不会积极治理环境, 因此污染现象一直未得到有效控制。 ”一位环保部门专家在接受记者采访时称, 现阶段制定环境保护税法, 开征环境保护税, 以及建立环境税收体系基本条件已具备, 建议对造成不同污染程度的企业区别对待, 征收不同的税赋, 培养企业减少污染的习惯。

至于环境保护税的税种设置, 朱光耀指出, 是否对二氧化碳排放征税目前争议最大, 要通过各方面讨论形成共识。

国家税务总局税收科学研究所的一份研究报告提出, 应注意碳税对经济发展和国家竞争力的影响, 实施碳税减排政策不能影响本国经济发展和国家竞争力。 至于碳税税率, 一方面要考虑控制和减少二氧化碳排放量的目标任务, 另一方面必须关注纳税主体的税负承受能力。

“除了二氧化碳税以外, 民众对大气污染物、废水污染等其他税种的反应比较平稳, 基本存在共识。 ”朱光耀表示, 现在大家已经充分认识到了污染治理的必要性。

一旦环境保护税开征, 较易产生环境污染的石油、造纸及其他行业将受到冲击。 在得知今年将推动环保税立法后, 不少相关行业开始重新审视企业环境责任的同时, 也非常担心环保税的开征会加重经营负担。

唐代以来环境渎职犯罪立法研究 第8篇

一、唐代以来关于环境渎职罪的法律规定

古代的渎职犯罪多以不作为的方式实施,其实施主体是具有作为义务的国家公职人员,因此,只有在出现了具有环境管理的职责或义务的国家机构,赋予国家公职人员环境管理职责之后, 才有可能出现环境渎职犯罪。我国很早以来便出现了关于环境管理与规制环境管理渎职的立法:

1.专门环境管理机构及其职责的规定。历代以来,环境管理主要体现为自然资源利用与灾害防治,这也是古代行政管理的重要部分,因此,上至宰辅大臣,下至地方行政长官都具有环境管理的职责。除此之外,根据《周礼》,自西周始便已出现专门的环境管理机构,设置了山虞、林衡、川衡、泽虞、丱人、羽人、迹人等,分别管理山林、河流、矿产、渔猎等某一环境领域。此种立法传统一直延续到唐朝,唐代设置了虞部,其长官称为“虞部郎中”,隶属于工部,负责为朝廷提供自然资源的产出。宋承唐制,设置虞部,隶属于工部,管理山林、河流、渔猎、陶冶等事项。明朝改虞部为虞衡, 隶属于工部,管理山林、河流、渔猎、陶冶等事项。清随前期,按照明制设置了虞衡,隶属于工部,管理山林、河流、渔猎、陶冶等事项。清朝末年,在中央,除工部虞衡司外,农工商总局农务司、商部平均司等均有环境管理的职能;地方上各省则设置了劝业道,管理农垦林渔等事项[1]80。

2.环境渎职犯罪的规定。自唐朝以来直至清末,历代律法都规定了环境保护领域的公职人员的渎职犯罪,具体如下:

《唐律疏议·户律》规定,“诸部内有旱、涝、霜、雹、虫、蝗为害之处,主司应言而不言及妄言者,杖七十;覆检不以实者,与同罪;若致枉有所征免,赃重者坐赃论。”《唐律疏议·杂律》规定“,诸不修堤防及修而失时者,主司杖七十;毁害人家、漂失财物者,坐赃论减五等”“;其穿垣出秽污者杖六十,出水者勿论,主司不禁与同罪。”

《宋刑统·杂律》规定,“诸不修堤防及修而失时者,主司杖七十;毁害人家漂失财物者,坐赃论减五等,以故杀伤人者减斗杀伤罪三等”;“诸侵巷街阡陌者,杖七十;若种植垦食者,笞五十…… 主司不禁与同罪。”“其穿垣出秽污者杖六十,主司不禁与同罪。”

《元史·刑法志·职制下》规定,“诸有司不以时修筑堤防,霖雨既降,水潦并至,漂民庐舍,溺民妻子,为民害者,本郡官吏各罚俸一月,县官各笞二十七,典史各一十七,并记过名。”

《大明律·工律·河防》规定,“凡不修河防及修而失时者,提调官吏各笞五十;若毁害人家,漂失财物者,杖六十;因而致伤人命者,杖八十”。“若不修圩岸及修而失时者笞三十”。明成祖曾诏令, “九月壬午,诏自今郡县官每岁春行视境内,蝗蝻害稼即捕绝之, 不如诏者二司并罪。”

《大清律例·河防》规定,“凡不修河防及修而失时者,提调官吏各笞五十;若毁害人家,漂失财物者,杖六十;因而致伤人命者, 杖八十。若不修圩岸及修而失时者,笞三十;因而渰没田禾者,笞五十。其暴水连雨损坏堤防,非人力所致者,勿论。”

当然,在古代社会的法制环境下,很难指望立法的规定能得到严格贯彻施行。但是,从史料记载来看,上述立法规定在司法实践中得到了一定程度的执行。例如《新唐书·牛僧孺传》载:“会昌元年,汉水溢,坏城郭,(牛僧孺)坐不谨防,下迁太子少保。”牛僧孺时为检校司空、同平章事、山南东道节度使,镇襄州,因汉水洪灾,淹坏城墙,被贬官。虽然此案带有政争权斗的色彩,但至少说明唐代存在对官员的环境渎职行为追究法律责任的事实。又《清史稿·姜晟传》载:“(乾隆)五十三年,荆州江堤溃,命大学士阿桂等往勘,以(姜)晟未能疏濬上游涨沙,并坐属吏婪索淮盐匣费,褫顶戴。”姜晟时为湖北巡抚,因未及时清理江沙导致堤溃,遭到了褫夺顶戴的处分。此案虽然没有严格执行《大清律例》的条文,但考虑到姜晟是乾隆皇帝颇为宠信的官员,这种处分在当时的社会环境下已是相当严厉的惩罚。可见,直至清代仍然保持着追究官员环境渎职行为责任的传统。

二、唐代以来环境渎职罪的立法特点

根据上述立法规定,可见唐代以来的环境渎职罪主要针对玩忽职守行为,具体而言,立法特点如下:

1.从立法渊源上看,保持了连续性。体现为两方面:一是立法理念的连续性。历代以来的统治者基本都是在“天人合一”的理念下来管理环境,此种理念通过立法得以实现,使得历代环境管理保持了一贯连续性。二是具体立法的连续性。自西周“虞(衡)”等环境管理机构设置以来,历代的环境管理机构保持了很强的连续性。在环境渎职罪方面,自《唐律疏议》规定处罚环境渎职犯罪以来,历代律法都继承了此规定。

2.从立法体系看,保持了统一性。鉴于法律关系的相对单纯,古代立法保持了较强的统一性,贯彻了诸法合体的立法形式,具体有: 首先,立法体系民刑不分、行刑不分,行政处罚和刑事处罚的本质相同、内容合一,对渎职官吏的行政处分也是刑事处罚。其次,在同一条文中,既规定了对官员的刑事处罚,也规定了行政处分。

3.从发生领域上看,多是灾害防治过程中。唐代以来的环境管理主要体现为对自然资源的管理,而古代的环境问题多发生在自然资源的利用过程中,如水利资源的利用,为此,历代的环境问题主要体现为各种各样的灾害,例如水灾、旱灾、虫灾等。历代的灾害多直接与百姓日常生活相关且事关社会稳定,故统治者高度重视,为此,灾害防治是政府的重要职能,对于官员不认真履行职责等行为,予以刑事处罚。

4.从性质上看,属于公罪。古代渎职罪的一大特点是区分公私罪,公私罪区分始于晋代,晋代张斐对《晋律》所作的《律注》中有 “犯罪为公为私”的区分,此种分类在两晋成为处理职务犯罪的一项基本原则,后世立法基本都继承了此原则。《唐律疏议》规定, “公罪,谓缘公事致罪而无私曲者;私罪,谓私自犯及对制诈不以实、受请枉法之类。”据此,所谓公罪是指在履行公务之际因行为不当而获罪,不存在徇私;所谓私罪是指官吏因徇私而获罪,即借助于职权贪赃枉法或者谋取私利。公罪与私罪处罚差别很大,渎职行为处罚很轻,但是如果官吏的渎职行为还存在徇私等故意的,则处罚更重,且公罪属于可赦免之罪,私罪则不可赦免[2]153。

三、古代环境渎职罪立法的现代意义

从立法理念而言,我国古代环境渎职罪立法的指导思想与当下的“生态文明”理念趋同。唐代以来的环境渎职罪是受“天人合一”思想影响而形成的,“天人合一”要求人与自然共生、共存、共荣,与生态文明理念所主张的“人与人、人与自然、人与社会和谐共生”具有直接的传承关系,是其直接思想渊源。“天人合一”和 “生态文明”两种理念都是人类·生态中心主义理念的体现,人类· 生态中心主义不是人类中心主义,其要求人与自然协同发展,从而实现人与自然的共荣。人类·生态中心主义理念是当今世界关于环境保护的基本指导思想,当前世界上的环境法律大多是受其影响而形成的。因此,“天人合一”影响下的环境渎职罪的立法与 “生态文明”理念下的环境渎职罪的立法都是人类·生态中心主义的法律,两者之间可以相互借鉴。

从立法技术而言,我国古代环境渎职罪立法技术的较为先进,能够有力打击犯罪、保护环境:(1)严格责任的规定。严格责任亦称绝对责任,是指刑法对于缺乏犯罪主观意图的行为追究刑事责任一种制度。唐代以来关于环境渎职罪的规定均不要求犯罪人主观上具备故意或者过失,即以行为表现和结果作为定罪和处刑主要标准,此种责任追究方式是严格责任的体现,例如《唐律疏议·杂律》规定,只要不修或者不按时修堤防,便构成了渎职罪,给予刑事处罚。在环境犯罪的立法中规定严格责任在现代是较为常见的立法现象,现代许多国家的环境刑法采取了此种立法方式, 如《巴西环境犯罪法》第70条第3款规定,“获知环境违法行为的当局必须通过适当的行政程序迅速地进行查证,否则按照同等责任进行处罚”[3]20,此种严格责任的规定有助于严厉打击环境查处过程中的渎职行为。(2)转化犯的规定。转化犯意味着若犯罪导致严重危害结果且触犯他罪的,可以其他罪名处以更重的刑罚,如 《唐律疏议·杂律》和《宋刑统·杂律》等规定,若不修堤防导致财产损失严重的,以坐赃论处;再如《宋刑统·杂律》规定,若不修堤防导致伤人命者,以杀人论处。上述规定表明,若环境渎职犯罪导致严重结果发生的,可转化为贪污罪、甚至杀人罪。转化犯的规定使得刑罚力度加大,保护力度相应加大,这是现代环境犯罪立法的常见现象,如《塞尔维亚共和国刑法典》第261条规定了拒不采取环境保护措施罪,其规定“公职人员或者其他相关责任人员,拒不采取规定的环境保护措施的,或者拒不执行根据有关主管机关作出的环境保护方面的决定的,因此造成环境污染的,依照本法第260条(污染环境罪)之规定处罚”[4]115,据此规定,若环境渎职犯罪导致严重污染环境的,直接定性为污染环境罪。(3)结果加重犯的规定。从唐朝至清朝,立法对环境渎职犯罪除了规定基本刑外,还规定若法定危害结果出现则加重处罚。此种立法是一种通行立法,现代环境渎职犯罪的立法大都规定了结果加重犯,如《俄罗斯联邦刑法典》,其第26章为生态犯罪,从第246条到262条共计17个条文都规定了公职人员渎职犯罪予以刑事处罚,若环境污染破坏严重的,从重处罚。

随着生态环境的日益恶化,生态文明建设日益紧迫,建设生态文明的关键在于政府及其公职人员遵守法律,认真履行保护环境的职责。而在当下,环境渎职犯罪现象严峻,使得环境污染破坏极为严重,为此,应借鉴古代环境渎职罪的立法,规定严格责任、 转化犯和结果加重犯,以便快速有效打击环境渎职犯罪,保护脆弱的生态环境,最终实现生态文明。

参考文献

[1]才惠莲.环境权相关问题的历史考察[J].中国地质大学学报,2003(5).

[2]柏桦,葛荃.公罪与私罪[J].政治与法律,2005(4).

[3]郭怡译.巴西环境犯罪法[M].中国环境科学出版社,2009.

三沙市生态环境保护立法探讨 第9篇

关键词 三沙市 ；生态环境保护 ；生态维权 ；地方立法

中图分类号 X3

Abstract This paper analysis the background of environmental legislation from three aspects： ecological and environmental conservation， politics and social economy as well， and deals with the necessity and importance of strengthening the Sansha environmental legislation， then commences the leading idea， the basic principles， which shoud be ascertained in Sansha environmental legislation and detailed settlement methods to the existing problems. Sansha environmental protection legislation should be constructed on the guiding ideology"ecological right protection" as well as scientific legislative principles. In the detailed environmental legislation process， the legislative contents， plan and technology， legal systematic innovation should be constructed and perfected so that the quality of Sansa environmental legislation can be improved and the legal rules and regulations characteristic can be constructed and perfected.

Key words Sansha City ； ecological and environmental conservation ； ecological right protection ； local legislation

三沙市于2012年7月24日正式成立，市政府位于海南省西沙群岛的永兴岛。三沙市下辖西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛的岛礁及其海域，三沙海域广阔、资源丰富、环境优美，开发利用价值和潜力巨大，在国家主权、安全、政治、经济、军事、外交上的战略地位十分突出，但同时生态环境极为脆弱，在自然变化和人类活动的影响下，三沙生态环境面临多重压力。一段时期内，随着三沙经济社会的发展，海洋生物资源、油气资源和旅游资源开发活动将会进一步加大，三沙海域生态环境也将面临更为严峻的挑战。因此，加快三沙地方环境保护立法，对保护三沙海域生态环境，更好地支撑三沙经济社会可持续发展，维护中国主权和海洋权益，具有十分重要的意义。

1 三沙市环境保护立法及其背景

三沙的环境保护立法受三沙脆弱的生态环境、复杂的政治背景和相对落后的社会经济背景的影响较大，三沙存在以下3个方面的特殊环境立法背景。

1.1 三沙环境保护立法的生态环境问题及其保护背景

目前，由于三沙生态环境脆弱、部分海区缺乏保护和利用的协调的有效机制，引发破坏海洋生态环境的一系列问题。由于自然变化和人类活动影响，导致三沙市部分海域珊瑚礁覆盖度下降。海南省海洋与渔业厅对海南三沙市的永兴岛、石岛、北岛、赵述岛和西沙洲等5个海域的珊瑚礁进行了海洋生态系统健康状况的监测结果表明，2005-2012年，西沙监控海域的珊瑚覆盖度总体呈现下降趋势[1]。2014年，对三沙市西沙群岛的永兴岛、北岛、赵述岛和西沙洲等4个海域的珊瑚礁进行了海洋生态系统健康状况的监测结果表明，西沙群岛的珊瑚礁生态系统处于亚健康状态[2]。珊瑚礁覆盖度下降，除了全球变暖等自然原因之外，人类活动影响也是一个方面。海洋生态环境保护还没有成为人民群众的自觉行动，海洋生态文明主体意识有待进一步提升。

1.2 三沙环境保护立法的政治背景

虽然三沙海域是中国渔民的传统作业区，但是近年来周边国家入侵海域侵渔活动日益猖獗，采用炸鱼、毒鱼等掠夺式作业方式，造成渔业资源毁灭性破坏。20世纪50年代以来，南海周边国家通过掠夺方式无视我国主权开始对南海中南部浅水区进行油气勘查与开发。近年，周边国家大肆占据我国南海中南部的岛礁，并向我国九段线内纵深推进油气勘查活动，加快了在南海中南部的油气勘查开发步伐。菲律宾、越南、马来西亚等国家更是将招标区块向纵深推进到我国断续疆界线内2 000多m水深的陆坡海域，与西方及俄罗斯的石油公司合作勘查开发，在跨越我国九段线的万安、曾母、文莱一沙巴、西北巴拉望和礼乐等盆地内的勘查开发活动十分活跃。菲律宾、文莱、马来西亚、越南于20世纪70年代以来擅自派兵强占南沙群岛数十个岛礁，造成复杂的政治局面。

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1.3 三沙环境保护立法的社会经济背景

由于三沙地处偏远，交通不便，国民经济基础薄弱，仍处于相对滞后的地步，如缺乏工业基础不能引入高增值的深加工，不能有效地对本地的渔业产品进行加工；交通通讯业比较落后，信息、物资、商品以及人员的流通不畅。三沙市共成立居民委员会8个，当地居民以渔业生产为主，生产作业方式落后，还在采用古老的垂钓、潜水、捡拾等方式作业。

2 三沙市环境保护立法的必要性

针对三沙生态环境及周边国家侵权侵渔现状，加强三沙环境保护立法是其生态环境的客观现实和战略地位的要求，是大势所趋、势在必行。

2.1 有利于保护生态环境

由于受地理位置、气候等条件的影响，三沙具有独特的生态环境，是中国主要热带渔场，是珊瑚、海豚、海龟、玳瑁、砗磲、海参等珍稀海洋生物的理想栖息地。然而由于特殊的自然地理位置决定了三沙生态环境的脆弱性，特别是近几十年，受全球环境变化的影响，海水温度上升，长棘海星活动频繁，珊瑚生长受到影响。由于南海珊瑚礁生态系统位于世界生物多样性最高的“珊瑚金三角”的北缘，是世界珊瑚礁的重要组成部分，全球生态战略地位十分重要，如果不去保护和改善三沙的生态环境，其后果不仅对海南，而且对全球的生态环境也将产生不利影响。因此，三沙生态环境的客观现实和战略地位决定了加强环境保护立法的迫切性，加强三沙环境保护立法势在必行。

2.2 有利于促进三沙经济、社会、环境的可持续发展

三沙建设对于三沙来说是历史机遇，为了促进三沙经济、社会、环境的可持续发展，三沙的环境立法必须先行，因为三沙的经济建设和社会建设必须以三沙的生态环境为基础，加快三沙环境立法的速度，是实现三沙经济、社会、环境可持续发展的前提。通过加强三沙环境保护立法，三沙的生态环境的管理和建设可以真正做到有法可依，从而避免了保护环境和发展经济的矛盾，也避免了三沙出现“先发展、后治理”的状态，对促进三沙的经济、社会与环境的可持续发展具有重要的意义。

2.3 有利于促进三沙环境保护立法的制度创新

加强三沙环境保护立法，有利于针对三沙特有的生态环境现状、存在的环境问题，大胆地进行环境保护法律制度创新。我国环境法律中有一些环境保护的法律制度，但由于三沙生态环境和环境问题的特殊性，我国现有的环境法律制度并不一定能够完全适应三沙生态环境管理和建设的需要，三沙特有的生态环境的管理和建设的环境问题的解决又需要切实有效的环境法律制度。因此，加强三沙环境立法，有利于找出适合三沙的环境法规制度，从而提高三沙环境立法的质量，解决三沙的环境问题。

3 完善三沙市环境保护立法的途径

三沙环境保护立法是一项系统工程，涉及到指导思想、立法原则、立法规划、立法制度等方面的问题。

3.1 坚持生态环保维权的指导思想

以建设生态文明和海洋强国战略为指导，深入贯彻落实科学发展观，以维护国家海洋主权、改善生态环境状况、维护海洋生态安全为目标，着力优化海洋生态保护空间格局，着力强化生态维权，提升生态环境管控能力，提高保护水平，着力创新生态环境保护机制体制，实现生态环境保护与国防建设、经济社会协调发展。

3.2 遵照科学的立法原则

三沙环境保护立法作为地方环境立法，首先必须遵守国家立法原则的前提下，保持三沙环境保护立法的灵活性。三沙环境保护立法必须在其立法内容上，符合国家《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国环境保护法》及其他相关法律规定，还应从三沙生态环境保护的实际出发，坚持国家法制统一性和三沙环境保护立法灵活性相结合的原则。

3.3 制定切合实际的立法规划

三沙环境保护立法首先是为了三沙的环境立法，是为了解决三沙环境保护问题的。三沙独特的生态环境状况和存在的问题和其他地区不一样，因此三沙在遵循和参照国家的环境立法规划的同时，更重要的是要从三沙自身的实际出发，体现三沙的地方特色，解决三沙的实际问题。

3.4 重视环境保护立法的制度创新

3.4.1 充分体现军地融合的精神

为使三沙生态环境保护法规切实可行，行之有效，需要驻军部队与当地政府、企业、民众协调一致。生态环境保护立法，必须有利于国防建设的需求。

3.4.2 制定生态环境损害鉴定评估考核机构与海洋生态环境保护政府目标责任制

立法必须对政府的生态环境保护工作制定严格、科学的考核指标体系和目标责任制，三沙国家公务员必须为三沙的生态环境保护做出成绩。

3.4.3 建立生态环保维权案件的起诉配套机制

为了从严打击对三沙生态环境和资源的侵犯，坚决维护国家海洋权益，切实保护三沙生态环境和资源，有必要建立生态环保维权案件的起诉配套机制。

3.5 完善立法内容

结合三沙实际，从海洋和岛礁生态环境保护、海岸带保护与开发、海洋资源开发、旅游开发、无居民海岛保护开发、生态环境损害赔偿以及海洋保护区管理等方面，制定地方性法律法规、技术规范、标准。建立生态环境损害鉴定评估机制，评估鉴定环境违法行为及溢油等突发事件造成的生态环境损害。建立生态环境保护负责人的责任制和终身责任追究制度，实施三沙生态环境目标责任制，将生态环境保护始终贯穿政府决策过程、执行过程，提高政府对生态环境保护的执行力和公信力。

参考文献

[1] 海南省海洋渔业厅 2012年海南省海洋环境状况公报[EB/OL]. [2016-01-25]. http：//www.hq.xinhuanet.com/hngov/2013-06/27/c_116305173_2.htm 2012.

[2] 海南省海洋渔业厅 2014年海南省海洋环境状况公报[EB/OL]. [2016-01-25]. http：//dof.hainan.gov.cn/zwgk/tzgg/201506/t20150609_1584261.html.2014.

环境立法体系 第10篇

(一)

在党中央、国务院的高度重视下, 我国环境保护工作取得了积极进展。但随着经济建设的发展, 环境形势严峻的状况仍然没有根本改变。造成这种状况的原因是多方面的, 其中一个重要的原因就是在编制区域、流域和自然资源开发利用规划以及产业发展建设规划时, 对规划实施可能产生的环境问题缺少整体考虑, 没有对规划进行充分的环境影响评价。

为了预防、减轻规划实施可能造成的不良环境影响, 切实从源头预防环境污染和生态破坏, 在2002年我国颁布的《环境影响评价法》 (以下简称《环评法》) 中, 设专章对规划环评作了规定, 初步确立了我国的规划环评制度。

但是, 从几年的实践来看, 由于《环评法》关于规划环评的规定审查主体还不够明确, 审查程序还不够具体, 规划编制机关、审批机关、环保部门、社会公众等各方的权利义务还不够清晰, 规划编制、审批与规划环评之间的强制性制约机制还不够有力, 这些都制约了规划环评的实施效果, 需要通过制定行政法规做出具体规定。《条例》的制定与实施正当其时, 它标志着我国环境保护参与综合决策进入了新阶段。

规划环评是指将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端, 通过对环境资源承载能力的分析, 对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排, 从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。实践经验表明, 规划环评是控制快速工业化、城市化过程中环境风险的根本手段。这是因为, 规划环评不仅要对单个项目进行环评, 还要对发展规划进行环评;不仅对工业规划进行环评, 还要对城市规划进行环评。

《条例》的制定实施, 有利于从源头预防区域性、流域性的环境污染和生态破坏。当前, 我国经济社会发展与资源环境约束的矛盾越来越突出, 在不少地区, 江河受到污染, 空气污染严重, 自然生态遭到破坏, 而且呈现出区域性和流域性特点。造成这种状况的一个重要原因就是, 这些地区较少从宏观决策和整体规划层面上考虑环境与资源因素。

环境影响评价包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价, 而我国开展更多的是建设项目环境影响评价。但是, 由于建设项目环评处于决策的末端, 难以预防布局性和结构性环境问题。规划环评则处于宏观经济决策链的前端, 通过对一个区域、流域环境资源承载能力的分析, 对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排, 最终达到从源头预防环境破坏的目的。这就是说, 通过规划环评能在项目决策的前端把好环境关。

《条例》的制定实施, 进一步完善了规划环评制度, 理顺了管理机制。2002年公布的《环评法》对规划环评的编制、报批、审查等做了原则规定, 但是关于规划环评的程序、内容、方法等具体管理细则仍然不明确。《条例》细化了《环评法》中有关规划环评的操作规范。与此同时, 针对在《环评法》实施过程中存在的依法应当进行环评的规划未经评价即予以审批、规划环评提出的对策措施得不到有效落实等问题, 《条例》规定了跟踪评价、区域限批等约束机制, 强化了不履行规划环评的法律责任, 这对于加快推进规划环评工作、完善环评制度具有举足轻重的意义。

《条例》的制定实施, 有利于推进环境保护参与宏观决策。相比项目环评, 规划环评真正开始实现了从微观到宏观, 从末端到前端, 从枝节到主干, 从操作到决策的转变和飞跃, 是环境影响评价制度的一次根本性变革。有了规划环评这项法律制度, 就能保障把环境因素纳入到国民经济与社会发展的综合决策之中, 就可以按照环境资源的承载能力和容量要求, 对区域、流域、海域的重大开发活动、生产力布局、资源配置, 提出更加科学合理的建议, 以保证经济社会健康有序向前发展。

总之, 《条例》的制定实施, 为环境保护融入政府宏观决策提供制度抓手, 是推进生态文明建设和探索中国特色环保新道路的重要举措;是坚持以人为本、构建社会主义和谐社会的重要平台。

(二)

《环评法》由于其操作性不强, 从而影响了规划环评的实施效果。《条例》的制定与实施, 在一定程度上弥补了《环评法》对规划环评的规定过于原则化的缺陷。《条例》在《环评法》原则规定的基础上, 进一步明确了规划环评的实施细则, 取得了一系列重要突破。

突出源头预防的原则

《条例》第一条开宗明义:制定本条例是“为了加强对规划的环境影响评价工作, 提高规划的科学性, 从源头预防环境污染和生态破坏, 促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展”, 与《评价法》相比, 有两点突破:一是“从源头预防环境污染和生态破坏”, 体现了损害预防和风险预防的双重环境法原则, 比《环评法》规定体现的损害预防原则更进一步。二是“促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展”。比《环评法》规定的“促进经济、社会和环境的协调发展”更能符合当今中国的基本国情和发展需要。与“协调发展”相比, “全面协调可持续发展”既体现了资源节约、环境友好的理念, 也体现了生态文明建设和绿色经济发展的要求, 与科学发展观的本质要求是基本一致的。

规划环评的意义在于在决策之始从整体上识别和预防环境风险, 从源头上保护环境、遏制污染。在以前的所有环境立法中, 还没有任何一部法律、法规将“从源头预防环境污染和生态破坏”列为立法的目的。立法目的创新可以说是《条例》的最大亮点。

明确规划环评的范围

哪些规划需要进行环评, 是开展规划环评工作的前提。为此, 《条例》规定, 土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划, 以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划, 应当进行环境影响评价。

改变规划“自编自审”

《条例》有一个很重要的条款就是“设区的市级以上政府审批的专项规划由环保部门召集审查小组, 省级以上政府审批的专项规划, 由国务院环保主管部门会同国务院有关部门制定审查办法”。这不仅是赋予环保部门召集审查小组权力的问题, 还可避免过去的规划编制和审批存在自编自审的问题。经济部门的规划不能都由经济部门来审查, 而应由能代表公众的第三方来审查。环评审查是为决策部门服务的, 是将环境决策融入到政府宏观决策中, 最终目的是为决策部门提供专业的环境参考意见, 规避短视行为。

完善论证会和听证会制度

在《环评法》的基础上, 《条例》完善了论证会和听证会制度。为发挥专家对政府审批规划的制约作用, 《条例》设计了四个机制来保证环境影响报告书审查小组组成的合理性、活动的独立性和意见的权威性。规定审查小组的专家应从专家库内随机抽取, 但参与环评编制的专家不得作为小组成员。这可以预防官员冒充、排挤专家和专家自我审查的现象, 为规划的科学性打下了组织基础;规划审批机关、规划编制机关、审查小组的召集部门不得干预审查小组工作;并针对非法干预现象规定了行政甚至刑事责任;审查意见应当经审查小组四分之三以上成员签字同意。这则规定比较科学, 可以有效遏制非科学规划的政府行政行为;审查小组应当提出对环境影响报告书进行修改并重新审查意见;规定审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见等。这些规定进一步保证了规划草案编制和审查的科学性。

加大规划环评公众参与的力度

《条例》的另一个关注点在于, 对于公众意见前所未有的重视。《条例》规定, 规划编制机关应当在规划草案报送审批前, 采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式, 公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见, 并在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明。明确有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的, 规划编制机关应当进一步论证。环境影响报告书未附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明, 或者不采纳公众意见的理由明显不合理的, 审查小组应当提出对环境影响报告书进行修改并重新审查的意见。这就促使审查小组必须认真对待公众的意见, 从而在一定程度上避免过去对公众意见不重视、不理会的现象。

强调规划环评的跟踪评价

经验证明, 某些规划在环评预测中并不存在重大的环境影响, 但在实施后却出现了严重的环境问题。为解决预测与实际情况不符的问题, 《环评法》规定了规划环境影响评价的后评估, 要求“对环境有重大影响的规划实施后, 编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价”。为强化“跟踪评价”, 《条例》将其作为一个章节加以规定, 对规划环境影响跟踪评价的义务、内容、公众参与等进行规定, 这有助于及时发现规划实施中出现的环境问题, 促使规划编制机关、环保主管部门和规划审批机关采取改进措施或修订规划, 以减小和制止规划实施过程中产生的重大不良影响。同时也可以考量规划环评技术机构的报告书质量, 为追究其弄虚作假或者失职行为等责任提供根据。

强化规划环评的强制力

《条例》明确规定, 规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的, 应当暂停审批这一规划实施区域内新增此重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。这一条规定将规划环评与“区域限批”有机结合, 增强了规划环评的强制力和威慑力, 从而促使各级政府或政府部门不得不重视规划环评的结论。

《水污染防治法》在2008年修订后规定了“区域限批”。此项规定仅局限于水污染防治领域, 而《大气污染防治法》尚未修订, 《条例》的相关规定对“区域限批”做了相应的弥补。

贯彻风险预防原则

《条例》规定, 在依据现有知识水平和技术条件, 对规划实施可能产生的不良环境影响的程度或者范围不能做出科学判断的情况下, 审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见。这充分贯彻了环境法的一项基本原则风险预防原则, 即遇有严重或不可逆转损害的威胁时, 不得以缺乏科学充分确定证据为由, 延迟采取有效措施防止环境恶化。这体现了政府对规划环评应有的谨慎态度。

环评经费由财政负担

在单个建设项目环评时, 由于环评费用是由业主出的, 造成了很多环评承担单位“拿了谁的钱, 就为谁说话”, 环评报告的公正性出现了问题。为此, 《条例》规定, 规划环评所需的费用应当按照预算管理的规定纳入财政预算, 严格支出管理, 接受审计监督。这为规划环评的有效开展奠定了基础, 也为规划环评的客观性提供了保障。

建立信息查询和公众监督制度

为保证规划编制和审批的民主性, 《条例》建立了信息查询和公众监督两项制度。在信息查询方面, 规定规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的, 应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明, 并存档备查。有关单位、专家和公众可以申请查阅。这为相关利益方维护自身的合法环境权益打下了知情权基础。在公众监督方面, 规定任何单位和个人都有权向规划审批机关、规划编制机关或者环境保护主管部门举报, 有关部门接到举报后, 应当依法调查处理。

设立具有针对性的法律责任

《条例》在规划草案审查等环节设立针对性的法律责任。针对规划编制机关在组织环评时弄虚作假或者失职、规划审批机关违法审批和有关部门在组织审查时弄虚作假或滥用职权的行为, 规定“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员, 依法给予处分”。现实中, 有些专家为了个人私利或相互照顾, 在评审会上说假话、昧心话甚至瞎话的现象时有发生。《条例》通过“用毁坏名声的手段来对付滥用名声追逐利益行为”的机制, 设立了让专家真正害怕的法律责任, 可有效预防和惩治学术失范行为, 最大限度地保证专家依法独立行使审查权。

针对现实中一些环评技术机构追逐经济利益而放弃客观公正立场的现象, 《条例》通过“用利益剥夺的手段来对付违法追逐利益行为”的机制, 设立了严厉的经济处罚措施甚至刑罚制裁措施, 可有效地规范环评技术机构的行为, 确保规划环评的客观和公正。

弄虚作假依法追究刑事责任

《条例》规定, 规划环境影响评价技术机构弄虚作假或者有失职行为, 造成环境影响评价文件严重失实的, 由国务院环境保护主管部门予以通报, 处所收费用1倍以上3倍以下的罚款;构成犯罪的, 依法追究刑事责任。今后一些综合规划和专项规划如果不进行环境影响评价, 则不会被批准。如果规划环评审查小组的专家在环境影响报告书审查中弄虚作假或者有失职行为, 造成环境影响评价严重失实的, 则会面临被取消其入选专家库的资格的处罚。

当然, 目前正式实施的《条例》并不是十全十美, 还存在一些不足。比如, 虽然《条例》比《环评法》更进了一步, 肯定了公众参与环评的意义, 但条例中没有规定规划环评报告书要强制公开。

《条例》规定, 规划编制机关在组织环评时弄虚作假或有失职行为的, 依法给予处分, 但没有对其不作为进行规定, 这会引发操作争议。《环评法》出台的几年来, 规划环评开展不足与法律责任追究不明确不无关系, 而这一问题在《条例》中仍未明确, 这是一个缺憾。

《条例》规定, 环保部门具有主动核查的权利, 但却没有明确环保部门不核查或核查后不作为的法律责任, 缺乏对环保部门的法律约束将不利于跟踪评价的落实。

《条例》对环评技术机构的法律责任进行了规定。规划环评的开展有规划编制机构内部开展和委托技术机构开展两种方式, 只对技术机构的法律责任进行规定, 导致环评实施主体责任的不对等, 这将不利于环评的有效开展。

(三)

《条例》虽然出台并开始实施了, 但能否真正实现环境与发展的综合决策, 还取决于包括《条例》在内的环境法规能否由“纸面上的法”转变为“生活中的法”。

目前, 在环境评价问题上, 不仅环境评价远滞后于政府规划, 没有成为地方制定发展规划、确定发展目标的重要抓手, 而且边评边建、先建再评的问题也相当普遍。地方政府不重视环境评价的行为, 主要来自于政绩的冲动。在一些地方, 尽管环境污染和生态破坏已让地方政府付出了惨重的代价, 消耗了大量的人力、物力和财力, 但是在政绩面前, 放弃环境和生态保护成了一些地方政府的自觉选择。因此, 规划环评这项工作能否取得实效, 能否在改善环境、保护生态方面发挥应有的作用, 各级领导的态度以及对待政绩的认识至关重要。

为此, 有专家建议, 环境保护部应当结合《环评法》和《条例》的要求, 严格规划环评程序, 细化评价内容, 防止走过场。而且, 所有规划都应确定替代方案。替代方案至少应包括行业替换、企业替换、布局调整和区位替换。对于所有方案的环评结论, 需要公开发布信息, 让公众和专家选出最合理的规划方案。

要加强对规划环评的验收和对违法行为的责任追究机制。验收可采取分期分批的方式开展“三同时”验收, 核对预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。只有这样, 才能防止规划环评成为规划实施过程中的“软图章”。

要改变目前的政绩评价机制, 真正将规划环评纳入到政府考核、政绩评价、干部任用机制之中, 对不重视环境和生态保护、不重视规划环境影响评价的实行一票否决制。

要提高群众的知情权、参与权、表达权、否决权和监督权, 扩大政府决策的信息公开和披露范围。对涉及环境影响的项目和决策, 公开征求广大群众和社会各方面的意见, 以此来提高政府决策的公众认可度和社会接受度, 有效遏制地方政府政绩冲动对环评新政的影响。

应当提高环保部门的工作效率和服务水平。目前出现的许多边建边评、先建后评行为, 与环保部门工作效率和服务水平不高、收费过多等有密切关系。如果环保部门能够在工作效率、服务水平、收费等方面有大的改善, 必将提高地方政府实施环评新政的内在动力。环评新政, 才能在环境治理和生态保护方面发挥积极而重要的作用。

突出抓好重点行业和区域规划环评。开展重点行业规划环评, 适时出台相关规范性文件。加强对钢铁、水泥等产能过剩行业规划的环境影响评价管理, 深入论证行业规划确定的发展规模、布局等的合理性, 作为受理审批区域内高耗能项目环评文件的前提;按照“让江河湖泊休养生息”的要求, 推动造纸、化工等对水环境影响较大的产业规划环评, 严格控制有毒有害物质排放;不断强化矿产资源开发规划环评的实效性, 防止规划实施对区域自然保护区、风景名胜区等重要生态功能区产生不良影响, 维护好重要生态系统的服务功能;认真做好交通基础设施规划环评, 重点关注路网、港口布局与区域生态安全格局、生态功能区划以及景观生态格局之间的协调性;努力提高城市规划环评质量。把规划环评早期介入城市总体规划及有关建设规划编制, 实现与规划编制的全过程互动作为切入点, 从城市建设布局上保障人居环境质量、优化城市生态安全格局、引导城市全面健康发展;严格规范开发区及工业园区规划环评, 明确开发区环境保护措施和入区项目环境准入标准;推进关系经济社会发展全局的重点区域开发建设规划环评, 促进重大生产力合理布局和区域产业合理衔接, 推动建立维护国家生态环境安全的产业空间布局体系。

链接

《规划环境影响评价条例》立法进程:

2003年9月, 《环境影响评价法》施行。其中规定, 土地利用规划, 区域、流域、海域开发规划和10类专项规划都要进行环境影响评价。

2005年, 国家环保总局启动了《规划环境影响评价条例》的立法工作, 并随后将送审稿上报国务院。

2007年11月, 国家环保总局副局长潘岳在“战略环评在中国”国际研讨会上说, 规划环评立法遭遇艰难, 但日益严重的环境资源问题不允许等到条件成熟了再开展规划环评。他呼吁社会各界支持规划环评立法工作。

2008年1月, 国家环保总局局长周生贤在全国环保厅局长会议上表示, 将加快推进规划环评试点, 提高各地、各部门规划环评的主动性, 同时还要启动战略环评。

2008年3月, 国务院法制办公室公布了《规划环境影响评价条例 (征求意见稿) 》的全文, 公开征求社会各界的意见, 随即得到社会各界的热烈响应。