城中村问题调查与分析

城中村问题调查与分析（精选9篇）

城中村问题调查与分析 第1篇

关键词：高密市,城中村,环境,景观

高密市位于山东省东部,胶莱河和潍河之间。总面积1 605 km2,全市总人口86万人。在该市发展建设过程中,城乡结合部的环境出现了很多问题,主要包括生产环境被破坏和生活环境杂乱。在其城乡结合部即城市外围区域出现了越来越多的城中村。

改革开放以来,随着我国工业化、城镇化的快速推进,在许多城市中形成了位于规划区内、周围被城市已建设用地包围,但在土地权属、户籍和行政管理体制上仍然保留着农村模式的农村居民点,被称为城中村[1]。

分别于2011年5月及2011年8月对高密市城中村的环境景观进行了两次调研,发现高密市城中村在环境、社会、经济和管理等方面存在诸多问题。对于城中村问题的改善,涉及到原住村民的利益和外来人口的需求,致使拆除重建困难重重,而有效的整治改造则较为容易,对城中村外部公共空间环境景观的营造是一个很好的切入点。

1 高密市城中村环境景观现状

1.1 用地现状

土地圈占现象严重。随着高密市近几年经济建设的快速发展,有大量耕地甚至是一些优质耕地被占用。在城市发展过程中,因公共利益而征收大量农用地用于乡镇企业、高等学校的新建和扩建等。从调查的情况来看,2000年以前,初家村村民拥有约66.7 hm2集体所有土地用于农业生产,2007年该村约25%的集体土地转为国有,人均拥有农业用地366.9 m2,而截至到2011年该村集体所有用于农业生产的土地仅有不到13.3 hm2。然而,更为严重的问题是,在土地的占用过程中,存在种种不合理甚至违法批准征用、占用土地的现象,从而导致大量土地资源遭到浪费并不断退化。

1.2 建筑布局现状

1.2.1 缺乏规划,建筑密度过大,空间肌理混乱

城中村的建筑并没有经过科学的规划,都是由于当地农民看到有利可图后,争相在自己的宅基地拆迁建设,以图靠房屋赚钱。

居住、工业和商业各类用地混杂,建筑密度过大而容积率低,造成用地的巨大浪费,同时也严重影响周边的城市景观。而且,这里的发展建设处于无序的状态,村庄空间稠密、布置参差不齐,空间肌理混乱,与城市有序的空间结构冲突严重,难以协调(见图1)。

1.2.2 住宅建筑形式多样,材质混杂

城中村的住宅建筑新旧混杂,等级差异较大,既有近期新建的钢筋混凝土结构住房,卫生设施较全,装修较好,也有20世纪七八十年代建造的砖混结构住房,有部分卫生设施,还有建国前后或建造历史较久的木、石、砖木结构,陈旧破烂,无卫生设施。高密度、低质量的房屋在遇到火灾和地震等灾害时,往往会造成很严重的损失。

1.3 道路交通现状

1.3.1 路网不系统,等级不明确

在走访调研过程中,发现高密市大多城中村的对外交通通常只有一两处宽度为5～7 m的道路,村内道路多为2 m甚至更窄的小巷。好多地方没有专门的道路,多以房屋间距充当步行道。这些狭窄不成体系的道路不利于防灾,如火情发生时所需的消防车、居民生病时所需的救护车都无法顺利进入城中村(见图2)。

1.3.2 标识系统欠缺,排水组织不畅

从调查的情况来看,这里的道路网密集,缺少道路指示,外来人口很容易迷路。

道路排水状况不佳,雨后容易积水(见图3)。

1.4 市政基础设施及公共服务设施现状

通过调研发现,城中村的市政基础设施严重不足,其内部的供电和供水等管线以及垃圾处理等必要的基础设施不完善,同时由于居住建筑的高密度,造成公共绿地和其它公共设施的严重缺乏,使整个城中村脏、乱、差现象极为突出。同时,那些密布在村里的各种管线,如同“蜘蛛网”般隐藏着巨大的安全隐患。

1.4.1 照明设施

通过调研发现,高密市的多数城中村只有局部道路设有夜间照明路灯,而且有些路灯维护状况不佳,影响照明。

1.4.2 排水设施

高密市许多城中村没有纳入城市统一的污水排放系统,仍然采用明沟排污,这样不但对空气造成了比较严重的污染,而且影响市容。由于市政维护不及时等原因,使得多处出现破损、断裂和堵塞。因此,目前急切需要对排水设施进行更新(见图4)。

1.4.3 公共活动空间

城中村内文教和公益性娱乐设施缺乏,供儿童、老年人使用的公共活动场所和公园绿地几乎没有(见图5)。

1.4.4 卫生设施

从调查情况看,城中村卫生设施过于简陋,并且存在管理不善的因素,致使生活垃圾及建筑垃圾等未得到及时有效的处理,使得城中村的卫生环境不尽如人意(见图6)。

1.5 环境卫生现状

高密市2010年扩建的密水大街及昌安路,为初家村带来了商机,另外,在村内聚集着许多的外来打工人员,所以,村内沿街餐饮业比较发达。但是,这里的卫生情况却不如人意,垃圾遍地可寻,各种气味弥漫。

走访调研的初家村、赵戈庄,有大量住户在住区附近有耕地,种有经济作物如韭菜、葡萄等,据了解,每年需要喷洒大量农药,对本村地下水产生了严重的污染。

2 城中村环境景观问题原因

造成城中村现阶段环境状况的原因是多方面的,其中包括:

2.1 国家和地方土地政策

城中村所拥有的最主要的资源就是按土地政策分配的土地,这些土地在城市化的过程中因其地理优势而忽然增值。城中村的集体土地与城市建成区的国有土地差异明显,形成城市内部土地的二元结构,造成管理监控的困难。在这种二元结构下,城市选择了试图绕开村落这样一种规划思路,结果导致城中村逐渐成形。

2.2 各种利益驱使

随着城市的发展,城中村土地房屋升值,当地居民为了获取丰厚的利润,就最大限度地利用现有土地,造成城中村大量土地被占用,楼层不断加高,导致建筑日趋拥挤,居住环境恶劣。

2.3 不合理的城市化模式

城市化过程是一个复杂的进化过程,城市在城市化过程中总会面临许多选择和意外,很难准确预测和模拟城市化的过程。尤其是在遇到农村时,往往只注重占用农村土地资源,而不将农村人口和村镇社区纳入城市管理之列。“只占地,不管人”致使村镇土地转变为建成区之后,村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态,没有同步实现“村民”的城市化与现代化。当城中村积累到一定数量,便导致城市社区与村镇社区处于隔离、对峙与分异状态。

2.4 管理法律和制度不健全

由于城中村的特殊情况、特殊地理条件、特殊地位和特殊的作用,在缺乏法律支持的情况下,许多管理工作都难以落实。即使有相关的政策,管理部门也很难真正在城中村开展工作。一方面,政府很难实行相关公共文明的宣传;另一方面,居住在城中村的人们对这样的文明建设漠不关心。复杂的人口分布,杂乱的建筑设施都阻碍了政府工作的贯彻实施。

2.5 旧有思想观念的制约

在城中村生活的当地居民保留了许多传统的乡村习惯,这些习惯与现代城市的生活理念是格格不入的。这些老居民的乡土观念较重,将先辈留下的土地当作是自己的,认为在自己的土地上可以做他们想做的任何事情,因此他们并没有公共利益观念,对社会卫生、公共安全等意识淡薄。

3 城中村环境景观问题解决对策

城中村环境景观的治理改造不是一项简单的工作,涉及到城市的总体规划、城中村未来的发展及人口安置等一系列问题。因此,在治理改造时应把握好“一规划,二试行,三开展,四落实”4个环节,彻底改变城中村的形象。

3.1 基本原则

3.1.1 坚持规划先行

城中村治理改造,规划一定要提前介入,为改善城中村的环境景观奠定可靠而坚实的基础。从城乡统筹、合理布局、节约用地、集约发展和先规划后建设的要求出发,统筹考虑城市发展与城中村治理工作的衔接,科学编制城乡规划和城中村整治、改造规划和计划,指导城中村环境景观治理工作。

3.1.2 坚持依法治理,有序推进

城中村环境景观治理要依据现行法律法规,根据规划要求、政府财力和村民愿望等因素综合考虑,有序推进城中村治理工作,避免整治改造目标过高,急于求成,侵害原村民转制后的生活、就业、教育以及社会保障等问题。

3.1.3 兼顾居民利益

城中村改造的困难之一就在于当地居民的反对,而其反对改变的主要原因就在于自身利益的损失。不论是改善生活环境,还是改变城中村面貌,政府都要充分照顾到当地居民的利益,争取居民的积极支持。

3.2 具体措施

在治理原则指导下,可以通过8个方面来改造治理高密市城中村环境景观。

3.2.1 用发展的眼光看问题,使城中村环境整治与城市总体发展目标相适应

对城中村的改造最终是为了城市的发展,为了整个城市的和谐。所以,在改造时要用城中村的未来发展道路来衡量现在的改造措施,不造成重复建设,二次施工。比如,在改造排水设施时,应尽可能为将来城中村融入城市时的变迁做好铺垫,以城市的建造眼光来改造扩建现有设施。

3.2.2 严格执行相关法律,进一步完善政策法规

对于我国的《土地管理法》及国务院颁布的相关土地保护法律和法规,必须切实地加以遵守和执行。保障《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》及其它环境保护法律和法规在城中村改造过程中的贯彻执行。

3.2.3 进一步转变经济增长方式

应当在城中村的改造过程中进行经济增长方式的转变,走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少和人力资源优势得到充分发挥的新型路子,以有利于能源的高效使用和城市环境问题的解决,以进一步推进生态城市建设和城市的可持续发展。

3.2.4 进一步调整产业结构

众所周知,能源是经济和社会发展的最基本的物质基础和动力来源。能源问题的解决,必然要涉及到产业结构的调整。在城中村环境整治过程中,产业结构调整的方向是产业结构的高级化和轻型化,即减少重工业比重,严格限制高污染企业向城中村转移,积极扶持低耗能、无污染的高科技产业和第三产业;尤其注意环保产业的发展。

3.2.5 开展环境道德教育,提高环保意识

保护生态环境,建设美好家园,必须把社会各方面的力量调动起来,从每个公民做起,努力强化公众环保意识,节约每一滴水,自觉将垃圾分类回收,减少白色污染。积极投身到种草、种树、绿化、美化和净化城中村的行动中去。

3.2.6 消除安全隐患

把给排水以及动力电源线、电信电话线、有线电视、公用天线等各类管线全部预埋在地下,实现全村无架空管线。

3.2.7 改善道路交通

道路设计包括停车、行道树、嵌草公园路、装饰街灯、人行步道和建筑周边郁郁葱葱的植被。

城中村的街道主要分为两种:一种是经营类街道,街边店铺摊位林立,为改善购物环境提高导向性,可以选择变换街道铺装使之具有标识性;另一种是生活类街道,承载休闲交流生活,尺度宜人,并可以通过增加街道家具的手法促进街道活动,使这些街巷或步行小路成为富有人情味的邻里空间。

3.2.8 改善公共景观

通过绿化和铺装使空间形成一定的场所,激发起居民的归属感,有助于密切邻里关系,同时也有助于居住环境的安全防卫。

(1)增设交往点:

交往点一般是小型的交往场所,它甚至可以小到一棵树、一个座椅、一个健身器材,这样精心布置的“点”往往会胜过住宅旁的大块空地,给邻里关系的融洽带来意想不到的效果。在城中村每个巷口留一小块空地,使其成为私密空间与公共空间的过渡空间,给人们碰面、交谈和逗留创造机会,形成交往点。

还有一种重要的交往点就是住区商业点。通常认为住区商业难以提供休闲、娱乐的机会,但实际上它们可能是构成住区户外交往的不可分割的重要部分。住区商业点通常包括商店、市场、(户外)餐饮、地摊和表演场所等,这些场所本身或其附近通常都会成为居民聚会、活动和交流的主要场所,因为居民对具有功能性的场所的使用频率会更高。

(2)增大绿地覆盖率:

植配是辅助景观设计的,是设计中的软景体现,可以更好地营造空间,增强景观氛围和感觉,有想法的植配是会让人感到非常舒服或有想象空间的。

充分利用村里的非建筑用地,道路植物景观掌握节奏和韵律。巷口绿地主要考虑植物和建筑的关系,要考虑常绿和落叶的比例,一定要有常绿植物,如果大乔是常绿,那二乔就可以是落叶的或开花的,如果大乔是落叶的,那么二乔就要用常绿的。这样能保证冬天不会太过萧瑟。

(3)规范商业经营:

拆除沿街临时或影响市容的建筑物,制作统一规范的门面招牌、广告和灯光照明系统。

参考文献

[1]靳军安.城中村规划建设问题研究[M].北京:中国建筑工业出版社,2007.

[2]谢志岿.城中村:中国背景下的城市化病[J/OL].都市世界论坛,2007.

[3]闫小培,魏立华,周锐波.快速城市化地区城乡关系协调研究——以广州市“城中村”改造为例[J].城市规划,2004,28(3):30-38.

城中村问题调查与分析 第2篇

随着我区城乡经济的迅猛发展，城区建设用地的快速扩张，越来越多的村庄被纳入到城区范围，形成了“城中有村、城市包围农村”的特殊格局。这种以原农村居民“一户一栋”为基本特征的特殊居住区被称为“都市里的村庄”，也叫“城中村”。当前，我区“城中村”普遍存在基础设施薄弱、建设混乱、环境卫生差、社会治安复杂等问题，这些问题已严重影响到城区建设的发展，影响城市整体功能的发挥，“城中村”的改造已经成为我区发展进程中迫切需要解决的难题。

一、我区“城中村”的现状及特征

1、数量较多，分布城区四周。我区共有5个乡镇、53个村、720个村民小组、5个居委会，目前人均耕地在0.1亩以下的有20个村、77个村民小组，5个乡镇中均有“城中村”和“农夹居”现象（含乡镇集镇建设），“城中村”主要集中在东郊乡、西郊乡和塘湾镇，大多分布在中心城市内和城郊结合部，呈“小而散”状，还有不少“馅心村”。

2、人员复杂，素质参差不齐。上述“城中村”内常住人口为10673人，男50周岁以下、女45周岁以下的有4911人，占总人口的46，其中16周岁以下的1634人，占15.3。暂住人口大多以外来打工人员为主，数量已经超过常住人口。居住人群尤其是暂住人群的文化素质普遍不高，受教育程度低，多以初高中文化程度为主，也不乏文盲或半文盲。

3、管理无序，社会治安问题突出。我区的“城中村”往往呈现“城区管不着、街道管不了、乡镇管不住”的“三不管”特征，村内居民除了从集体经济组织分红外，普遍以出租房屋谋生或改善生活，价格相对低廉，吸引了大量的外来打工者和暂住人口，给计生、治安管理等造成了很大的压力。一些“城中村”俨然成了超生游击队的寄居地、犯罪分子的藏匿地、“黄、赌、毒”的集散地，也成了城市环境卫生的死角地。如所谓的“三桥”（高桥、斜桥、西仓桥）地区一到晚上，浓妆艳女四处游走，虽经多次打击，但始终不能根绝。

4、住房零乱，土地利用率不高。长期以来，“城中村”民房建设缺乏统一规划，布局混乱。建筑密度高，建筑间距小，“握手楼”、“一线天”现象随处可见；建筑高度以2层为主，极大地浪费了土地资源；建筑毫无章法，同一排房屋的屋面“青、黑、红、蓝”色彩相间，可谓五彩缤纷，“室内现代化，室外脏乱差”成了城中村的真实写照。

5、基础设施落后，防灾救护能力不足。大多数“城中村”内道路狭窄、曲折，布局不合理也不成系统，无法满足人流、车流、停车的基本要求，一旦发生灾变，消防、救护等车辆难以进出；村内缺乏排水、排污设施，水系不畅、水质黑臭。住房外围空间狭窄、环境恶劣，大多没有集中绿地，与现代市民生活需求相差甚远。

6、违法建设严重，乱搭乱建成风。由于“城中村”一般地理位置比较优越，可观的房屋租金、高标准的拆迁补偿等“优惠政策”，刺激了村民的建房欲望，村民自行违法建设现象十分普遍，诸如“填平补齐”、“新建扩建”、“接高翻建”等形式多样的违法建设现象层出不穷，屡禁不止，一有“风吹草动”，一夜之间就会冒出许多违法建筑，一些村民建了新房，不拆旧房，一户多宅。

二、“城中村”形成的成因分析和改造的必然

我区“城中村”的形成，原因复杂，主要是因为近几年来城市建设的快速推进，原农村居民点开发成本提高，急于扩展的城市首先向开发成本较低的.周边发展，使原农村居民点逐渐成为城市发展中的“遗忘区”和“孤岛”，走上了一条与城市整体规划不相协调的“城市化道路”。

1、“城中村”问题产生的经济原因是“就地生财”模式。

在城市化的压力下，一无技能二无经验的“城中村”农民为了谋生，自然地选择了一条风险最小且收益不斐的“以地生财”道路。在这种模式下，“城中村”的土地利用、开发建设行为完全取决于土地收益分配的比较利益。对村集体而言，土地征用收入小于目前的土地利用产出；对村民而言，私宅出租收益及其出租收益期望大于集体分红收益。在这种情形下，村集体竭尽全力地保住土地，村民滥建私房屡禁不止就不难理解了。如东郊乡高桥村一块地皮被征用后，上市拍卖所得数十倍于村集体和村民得到的补偿。鲍坝村村民在东风路北进和宾馆路西延拆迁中表现出来的抗拒性正是这种利益的驱动。

2、“城中村”问题产生的政策原因是城市管理不到位。

在城市化推进过程中，政府在取得城市发展需要的土地后，基本上将“城中村”事务留给“城中村”自己解决。在这种情况下，“城中村”集体经济组织既要负担本村的基础设施和公共服务设施的建设，又要维护本村的计划生育、社会福利、治安等社会管理。在传统村落组织结构及社会网络关系影响下，“城中村”的管理仅限于本村人管理，而对数倍于自己的外来人口的管理既无意也无力承担。在这种情况下，“城中村”基础设施落后，黄赌毒泛滥、脏乱差蔓延便难以避免。如智堡村的公厕本是为了本村村民所用，但客观上也方便了外来人员，可市有关部门在没有投入公益事业费用的情况下，却要按城区标准提高水费，增加了村集体负担，影响了村集体管理的积极性。

3、“城中村”问题产生的体制原因是滞后的土地管理模式。

在推进市区城市化过程中，有的村直接保留了农村土地的集体所有制性质，有的村虽然实行了土地国有化，但通过给“城中村”划定“集体发展用地”和“宅基地”的方式，使“城中村”土地事实上具有无偿、无限期、无流动使用的行政划拨特征。在这种体制下，村民在认知上，并不觉得国有化后“城中村”土地与以往有什么不同，“土地是我的，怎么建我说了算”。在利益驱动下，村民便千方百计规避政府监管，脱离城市规划的引导与控制，结果形成了大量布局混乱、密不透风的“握手楼”、“接吻楼”。

4、“城中村”问题产生的客观原因是廉租屋的欠缺。

新区的大规模建设和旧城改造的大力推进，受土地资源、资金的限制，政府一时无法提供足够的廉价住房供广大的外来人租住。这就为“城中村”违法私房的建设提供了大量的需求。当“城中村”以优越的区位条件、低廉的房租（免去土地成本且规避了各种税费）吸引了大量外来人口之后，政府即使有能力再建廉租房，也因成本和区位的因素而失去竞争力。

“城中村”是中心城市发展过程中形成的一种新的“城市病”，严重影响了城市化的质量，对市区的持续发展和社会进步带来了严重影响。在空间形态上，打乱了市区的整体规划和布局，影响了城市的外观；在社会管理上，形成了很多治安和社会管理隐患；在经济发展上，破坏了市区土地利用的整体性，造成了城市土地资源的严重浪费；在文化和社会生活方面，不利于“城中村”居民参与到新的城市社会分工和竞争，甚至养成了一些居民不健康的生活方式，影响了社会风气等。因此，改造“城中村”是实现城市物质形态、社会管理现代化的需要，也是盘活城市资产，提高城市土地利用效率的需要。同时，从时机的角度讲，早改比晚改好，早改可以尽快地发挥改造的综合效益。否则，随着时间推移，“城中村”私房为了租赁需要自行翻新将带来一轮一轮新的违章建筑的出现，将使改造成本和改造难度持续增加。目前我区“十一五”规划和新的城市总体规划正在研究、论证和编制之中。“城中村”作为城市的一部分，应当按照服从城市整体协调发展的要求，尽快列入改造计划。

三、我区“城中村”改造的对策建议

“城中村”改造涉及政府、业主（农民和村集体）与改造单位三方的利益，其中政府代表的是公共利益，其它两方代表各自的利益。“城中村”改造的实质是通过解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置四方面问题，调节三者之间的相互关系以达到利益均衡，其中解决土地产权问题是城中村改造的基本前提。同时，改造还须解决改造目标、原则、改造模式（包括改造主体、具体的组织实施方式和政府的角色定位等）。

1、坚持规划先行。

城市规划是发展城市的战略，建设城市的纲领，管理城市的依据，也是指导、调控城市建设和管理的基本手段。“城中村”作为历史遗留的居住村落，已经不适应现代城市的发展要求。应当引入全新理念，在摸清“城中村”现状的基础上，根据全区经济社会发展规划和城市总体规划，统筹制订“城中村”改造规划，充分发挥规划的“龙头”作用。规划的制订要体现三个理念。一是可持续发展理念。“城中村”的存在为完善城市功能和发展预留了难得的发展空间。要坚持“弹性”，不能见缝插针，要为未来发展留有一定空间。二是个性特色城市理念。“城中村”的改造是一次大幅度提升城市形象、弥补过去城市建设遗留问题的良好机会，在编制规划时应当坚持按功能分区成片规划，既注重塑造城市特色，又传承历史文脉，使得历史文化与现实文明相互交融。如南片与新区相连，应该有雄伟的气魄，大开大合；东片与高教园区相通，教育人文氛围要浓郁，特别是鲍坝村四周更是扼东河水脉，是传说中的凤凰墩所在地，应体现出凤凰城的特色。三是经营城市理念。“城中村”广泛分布于城区周围，有的地理位置优越，商业价值潜力巨大，如南片高桥村和西片西郊乡的几个村，在编制改造规划时，应贯彻经营城市的理念，有选择的进行探索，实行规划市场化，走市场化开发改造之路。

2、坚持全方位联动。

改造“城中村”是一项系统工程，涉及经济、建设、规划、管理、人口、土地等方面，必须市区联动，上下同心，建议从以下五个方面入手，标本兼治，综合改造。一是强化改造意识。“城中村”改造要实现突破，首先必须解决观念问题。要开展广泛而深入的宣传教育，使村民们明白，“城中村”改造，是体现政府执政为民、提高居民生活质量的必由之举。目前“城中村”的建筑形态、居住和生活模式已不适应发展的要求，不改造“城中村”，城市化水平就难以达到较高的层次，城市的发展就要受到制约，而城市发展状况也最终将影响到“城中村”居民的利益。而且随着城市化加速推进，“城中村”原有的优势正在逐步消失，要创新求变，靠改变环境来带动发展。同时，还要通过各类培训、普法教育等方式，促进“城中村”村民从职业上、文化上、思想观念与行为方式上加快转变为现代化市民，逐步改变“城中村”滞后的精神风貌，提高其思想道德和科学文化素质。总之，要通过宣传教育，使“城中村”居民自觉地理解和支持改造，自觉地接受和转变思维观念，这是解决“城中村”问题的关键所在。二是纳入城市经济体系。“城中村”的改造，关键要兼顾好各方面尤其是村民的利益，不处理好他们的利益，不解决好他们的后顾之忧，这项工作就很难顺利进行。“城中村”的核心问题是农民失去土地后无以为业。因此，必须首先解决好农民变居民、村委会变居委会过程中所涉及的剩余土地和集体财产的处置问题，以及村民就业养老、社会保障等一系列问题。而失地农民参加城市社保，又存在很多限制条件，特别是有部分村民因年龄偏大而无法参加社保，他们将来领取的养老金与参加社保人员会有明显的落差，如何平衡这一矛盾，事关社会公平，涉及社会稳定。但无论如何，撤组建居是“城中村”改造的必由之路，是大势所趋。为此，可以借鉴其他地区的做法，成立专门的经济发展公司，将“城中村”的不动产折合成股份，农民成为公司的股东。同时，征地拆迁就要带走村民，也就是使就业居住性质与户口性质同步转变，以城市社区取代农村村组，以社区取代旧村。整村撤组转居且条件成熟的可改建为居委会，条件不成熟的，可实行居委会和村委会两块牌子、一套班子；部分村民小组撤组转居的，可就近划归本乡镇管辖范围的居委会管理，也可以由原村委会代管，条件成熟后再作调整。三是紧抓违法建设管理。要抓紧研究制定改造建设的具体规定，坚持依法行政，在“城中村”范围不再批建新的民房；结合全区开展的违法建筑专项整治工作，加大处罚力度，特别是对新产生的违法建筑，发现一起，查处一起，坚决拆除，决不姑息迁就，以保障“城中村”改造的顺利进行。

3、坚持综合实施。

城中村改造中问题与对策研究 第3篇

从上世纪90年代开始, 国内许多城市都展开了规模不等、程度不同的城中村改造, 有的取得了较为显著的成效, 如南京、郑州、西安等城市。这些改造活动, 都因地制宜, 各有特色。在不同的管理理念及政策模式下, 地方政府会进行不同的政策选择。目前比较适宜的模式有以下几种:

(1) 珠海模式——政府主导、市场运作、同步实施。珠海模式的特点:

一是政府为开发商提供拆一免二或免三的优惠政策;二是开发商进行城中村景观改造;三是政府让利, 政府、开发商、村民共赢;四是人口、土地、景观与社区管理彻底城市化。

(2) 广州模式——政府引导、改制先行、分步实施。广州模式的特点:

一是改制先行、分要素分步实施;二是政府支持, 镇、村及村民自筹共同解决改造资金。

(3) 北京模式——政府规范、市场运作、因地制宜。北京模式的特点是:

在政府政策规范引导下, 在有发展社区商业可行性和必要性, 位于居民区或人口稠密区的城中村, 运用社会资本等多种手段, 引入便利店、连锁店等新型商业业态, 对旧房屋和设施进行改造。

以上三种模式在体制改造和环境整治方面都取得了一定的成功, 但都仍处在改造试验阶段, 很多隐性的不确定因素尚未显现出来。改造中一般都将改造利益划分为政府、开发商、村民三方面, 而城中村问题是复杂的系统工程, 涉及城市总体规划、土地开发建设、失地农民就业、住房拆迁安置、村民就业和生活等诸多问题, 均没有提出较好的解决措施。因此本文在对城中村改造现状分析基础上, 深入剖析城中村改造中所面临的主要问题, 从政府、业主、改造单位三者利益出发, 同时考虑公众福利和经济性, 为我国城中村改造提供科学、有效的政策措施。

二、城中村改造难点分析

城中村改造利益很多, 但其阻碍也非常多, 只有对其充分的认识才能将城中村改好。为此在对南京市以及昆明市开展问卷调查, 其目的就是揭示城中村改造的难点所在。

笔者于2009年7月—8月对南京市以及昆明市两地的城中村改造进行实地调查。本次调查共发放问卷170份, 实际收回有效问卷166份, 其主要对象是在昆明市小龙村、云山村, 南京市江东村、富康新村长期生活的群体, 包括本地居民和外来务工人员。由问卷得知, 村民对于城中村改造中的矛盾集中点主要体现在以下几个方面:

(1) 失去收入维系空间, 经济利益损害严重

由问卷得知, 城中村中90%以上的本地居民都有房子出租, 出租房屋在3间及以上的比率高达73.61%, 平均每家都有5、6间屋出租, 房屋出租的收入已成为当地居民的主要生活来源, 屋租经济盛行带来的可观收入使得当地经济比较富裕, 然而城中村的改造对于这部分人群带来了一定的损失, 60%以上的居民认为改造后每月的收入会明显减少。因此城中村一旦改造, 村民就失去维系固定收入的空间, 同时绝大部分村民文化程度较低, 尤其是老一辈, 大多只有初中或小学文化程度, 即使是年青一代一般也就是高中或大专文化程度, 村民难以找到有较高收入的固定工作。改造后失去房产收入, 就业难, 要想真正在激烈的社会竞争中争得一席之地是非常困难的。

(2) 社保医保体系脆弱, 生活压力巨大

城中村居民的生活压力主要来自于医疗和养老两大方面, 调查显示从办理医疗保险和养老保险的比例来看, 医疗保险的普及程度相对较高, 近90%的本地居民已通过村委会、工作单位或者自己购买等方式办理了医疗保险, 外地居民办理医保的比例略低, 约40%的外地居民由于用人单位不规范, 没有办理医保;在养老保险方面, 仍然有近半数的老人需要依靠子女赡养, 城中村中的本地居民可以享有社会补助金, 但是对于外来人口, 农村老人无人照料, 传统的家庭养老已经难以支撑, 社会保险制度的尚未普及给城中村中部分居民的生活带来了一定的压力。另外在医疗保险方面, 虽然2009年国家提出了新医改方案, 但是在执行过程中仍然遇到了各种阻力和困难, 尤其是在实现城镇居民基本医疗保险全覆盖、新型农村合作医疗全覆盖, 参保率提高到90%以上这三个目标上难道较大, 医疗保险体制的不完善使得城中村居民看病成本过高, 给基本生活又增添了巨大压力。

三、城中村改造对策研究

(1) 加强政策宣传, 提高居民意识

城中村是由传统农村社区演变而来, 一直以来, 城中村村民保留了大量的传统思想观念和生活居住习俗。改造城中村, 必须消除村民的思想障碍, 要使村民转变思想, 支持城中村建设, 首先要完善村委会制度首先应从完善选举制度入手, 要规范村委会选举, 选举过程中的民主只是一部分, 要将村民有权有责参与管理的民主制度深入到监督村委会权力运行的方方面面。建议实行竞争上岗、差额选举, 让某些在其位不谋其职的人有压力, 要让民意测评好、基层工作经验丰富、受群众欢迎的优秀干部上岗;同时加强对村民相关政策的宣传, 使村民认识到城中村规划建设, 对村民的长远利益来说是一件好事, 要有相对长远的目光, 要加强现代化居住观念的宣传, 使村民认识到目前的相对恶劣的生活环境不利于提高生活质量, 使他们能逐步接受规划的有关方案。

(2) 规范拆迁补偿政策, 落实专项配套资金

拆迁补偿行为一定要按照公开、公平、公正的原则, 加强房屋拆迁政策宣传, 严格执行房屋拆迁补偿安置方案, 不得擅自提高或降低房屋拆迁补偿标准, 使拆迁工作向法制化、规范化方向迈进。同时完善相关配套措施, 例如:如果拆迁双方发生矛盾, 在调解无效的情况下, 应该鼓励被拆迁户走法律解决的程序, 如果居民的补偿要求合理, 街道和村委会应当为他们提供相应的法律援助, 通过专业机构对改造方案和涉及居民权益的内容进行考量和评估。另外, 在拆迁前有关部门应认真细致地做好居民房屋初始产权登记, 理清居民宅基地上现有房屋的有效面积, 建立居民房屋准确面积的家庭档案, 使补偿工作有依据可行。

(3) 完善就业政策, 保证失地农民再就业

文化、技能、素质和资金的限制, 是失地农民就业难问题的重要因素。综合考虑城市与村庄的发展需求, 投资由房地产向工业、商业服务业等非房地产领域拓展, 利用集体留地发展第二、第三产业, 利用历年征地补偿费投资兴业, 吸收村民就业。通过文化与政策改变村民思想观念, 加强基础教育、职业教育和成人再教育, 举办各类就业培训班。提高村民文化素质, 不仅是开拓村民就业门路的需要, 也是农村城市化发展的必要条件。在政策上也应积极引导、多渠道开拓村民就业门路。

城中村改造是一项资源耗费巨大的社会工程, 在城中村改造中, 应保证村民在拆迁补偿中获得自己应得的利益, 保证集体财产股份制的公平、合理性, 解决城中村居民的就业问题, 解决后顾之忧, 维系原文化生态的机制, 使其真正融入城市社会。同时城中村的改造不是单纯的建筑形态改造的技术问题, 而将涉及经济、社会、文化、政策等多方面的影响, 涉及农民、农村在城市化进程中的现实生活状况与长远出路。如何明确城中村改造的目标、原则, 如何从改造资金、政策、体制、模式、等各方面真正保证改造的实施, 今后仍需要从多元广泛的角度进行深入的调查研究。

摘要：改革开放30年来, 城市化的进程加速发展, 城市化水平增速是同时期世界平均水平的三倍。在这场“城市包围农村”的运动中, 村庄进入城市, 形成了“城中村”。“城中村”因此成为中国城市化进程中带有普遍性的社会现象, 也是在我国特有的土地所有制和文化背景下, 快速推进城市化过程中出现的特殊问题。

关键词：城中村,问题,对策

参考文献

[1]张桂花, 尹怀庭, 姚春丽.居民参与下的“城中村”改造刍议.人文地理2005.03

[2]吴建中.浅议城中村存在的问题及其改造措施.山西建筑2007.05

[3]童宗煌.温州“城中村”改造实践与探索.规划师2004.05

[4]李俊夫.城中村的改造.北京:科学出版社, 2004

城中村问题调查与分析 第4篇

毕 业 论 文

论文题目 浅谈城中村改造存在

的问题与对策

姓 名 学 号 1220121050 指导老师 教 学 点 省委党校

2014年5月14日

内 容 提 要

随着城市化进程的加快和区域经济的竞争，研究和解决城中村改造的问题已成为关键因素，全国各地在城中村改造中做了不少尝试，但也存在一些问题，城中村改造的难点:一是改造资金的筹集与改造主体的选择;二是存量土地如何盘活;三是如何排解城中村改造的阻力。解决这些问题对加速城中村城市化有一定的作用。城中村普遍存在基础设施薄弱、建设混乱、环境恶劣、治安复杂等问题，影响了城市化进程的推进、城市整体功能的发挥和城市综合竞争力的提升，城中村改造中存在的问题成为各个城市不得不面对的迫切问题，如何正确对待城中村这一现象并妥善解决相关问题，关系到构建和谐社会和全面建设小康社会。本文首先通过阐述“城中村”特征及其改造的必要性，分析了城中村的所存在的问题的基础上，提出了解决“城中村”改造存在问题的相应对策。

关键词：城中村 城中村改造 问题与对策

目 录

一、“城中村”的特征及“城中村”改造的必要性 „„„„„„1

（一）城中村的特征 „„„„„„„„„„„„„„„„„2

（二）城中村改造的必要性 „„„„„„„„„„„„„„3

二、“城中村”改造中存在问题 „„„„„„„„„„„„„„5

（一）城市规划、建设和管理盲区 „„„„„„„„„„ 5

（二）城中村普遍存在的治安形势严峻的问题 „„„„„„5

（三）职业问题 „„„„„„„„„„„„„„„„„„6

三、“城中村”改造的对策 „„„„„„„„„„„„„„„ 6

（一）贯彻“规划优先”的原则，完善城中村改造规划编

制体系 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 7

（二）解决城中村居民就业问题，提高村民素质

„„„„ 8

（三）完善社会保障体系，实现村民社会保障的城市化„„ 9 参考文献

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浅谈“城中村”改造存在的问题与对策

城中村在我国社会经济快速发展中的作用以及城中村作为多种利益主体矛盾的集合体的现实来看，政府出于公共利益的需要，调整城市规划，扩充城市的区域空间，将城郊的农村纳入统一管理，这是城中村改造的最直接原因。改造城中村，使其摆脱自身发展的恶性循环并与周边城市环境衔接，已成为刻不容缓的任务。在城市建设用地的急速扩张过程中，由于城乡管理体制的差异和投资等诸多原因，许多被城市建设用地包围的村庄并没有被及时改制和改造，这就形成了所谓的“城中村”现象，导致了诸多严重的社会、经济、文化和环境等方面的问题；既面临着发展的良机，也面临着许多困境、问题和挑战。

一、“城中村”的特征及“城中村”改造的必要性

“城中村”，顾名思义，即城市中的村庄。广义而言，城中村是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区内，且农业用地很少或没有，居民也基本上属于非农化的村落；狭义而言，城中村特指那些农地与居民早已非农化，村庄也已经转制为城市建设，只是习惯上仍称为村的社会部落。本文“城中村”是指那些已经纳入城市总体规划所划定的城市范围之内，土地集体所有，行政上设立村民委员会且隶属于乡镇，居民为农业户口且在习惯上仍称为“村”的社会部落。其在土地权属、户籍、行政等管理体制上仍然保留着农村模式的村落。

（一）“城中村”的特征。

“城中村”是城市化推进过速的产物。随着城市化进程的加速，城市用地的急剧扩张，越来越多的村庄被纳入了城市建设用地范围之内。当前，城中村普遍存在的基础设施建设薄弱，村内建设混乱，环境卫生恶劣，社会治安复杂等问题，已经严重影响到城市化进程的推进，影响到城市整体形象功能的发挥。

1、空间形态和内部功能与周围环境的剧烈反差。全国快速城市化进程中，一部分地区由于城市基础设施和公共设施建设严重缺乏，规划跟不上或者没有按照规划及时实施及规划管理不严和政策的引导不当。“城中村”是一个充满矛盾的地域空间，人口构成混杂，人群密度大而社会管理薄弱，外来人口较多管理不到位，乱搭乱建。乱堆乱放导致社会环境脏乱差，社会治安问题较为突出。这些不同地域、社会地位、心理价值、籍贯、语言的群体在此汇集产生了文化上的冲突和融合。

2．用地、人口的性质和规模难以界定。首先，《城市用地分类与规划建设用地标准》中对这类用地的性质一般归为E6类用地（村镇建设用地），但其又处在和城市用地交错位置，用地功能难以用城市用地分类标准进行界定。其次，居住在这些地区的村民既能享受到城市居民所能得到的一切公共服务设施，又能享有国家赋予农民的特权，占地建设和计划生育方面的特殊政策。这些地区具有优越的区位优势和低廉的建设成本，使出租屋（村民自建房），生意异常火爆。同时。第三产业的发展和出租屋带来的大量流动人口也使得这里人口构成复杂，相应的带来了诸多的社会问题。

3．行政体制和管理机制上的混淆和疏漏。首先，在农村行政体制上村集体一把手说了算，很多乡村干部不懂规划，不知道盲目建设是违法的，带来严重后果，给国家和集体利益造成了重大的损失。其次，村民很少有人过问村集体利益及资产，村里很少或者不召开村民代表大会，管理上存在很大漏桐。在农村城市化发展的今天使得“城中村”的管理建设显现出了诸多问题。

（二）城中村改造的必要性。

我国的城中村是具有中国特点的，城中村与城市发展整体需要之间的矛盾也日益突出，已经成为制约城市化进程和全面建设小康社会的主要“瓶颈”因素之一。如果不妥善解决城中村问题，我国的城市化过程就会受到阻碍。站在长远的角度分析，从营造和谐社会的高度出发，改造城中村是势在必行的。

1、改造城中村是加快城市化进程的要求。城市化的一个标志就是城市建成区的扩展，可以说土地作为不可再生的资源和重要的生产资料对城市的发展起着重要的作用，而城中村的存在往往占有城市中的黄金地带并且由于缺乏城市的统一规划和管理而得不到有效的利用，未能发挥土地的最大的效益。因此，城中村是我国城市化进程中出现的一个特殊历史现象，积极妥善解决城中村问题，使其经济管理体制和社会管理体制向现代城市的管理体制和方式转变，使城中村真正融入城市之中，对于加快我国城市化进程具有重要的作用。

2、改造“城中村”是建设现代化城市、营造良好发展环境的迫切需要。现代化城市的要求是物质文明和精神文明的高度发达，城市

功能齐全，环境优美，对投资、旅游等方面有一定的吸引力，能体现一个城市的特色。但是，“城中村”杂乱的建筑景观；“脏、乱。差”的生活环境，在很大程度上破坏了城市的形象，成为降低了城市吸引力、辐射力的一个大障碍。因此，要建设现代化城市，提高城市的品位和核心竞争力，就必须从物质形态、管理体制上改造好“城中村”。

3、改造“城中村”是加强城市管理的迫切需要。“城中村”的农民虽然变成了城市居民，其小农经济的观念、生活方式不容易一下子转变过来。在失去耕作土地后，他们往往把生存和发展的希望寄托于房屋上，以图从房屋出租中谋求生活保障。这是造成“城中村”建筑密集无序、外来人日聚居杂乱和城市治安问题高发区的根本原因。更严重的是“城中村”缺乏配套基础设施，居民受教育程度普遍较低，就业困难，不能适应城市发展的要求。因此，改造“城中村”的物质环境，加强社区建设，更新居民的思想观念和提高居民的文明素质，已成为维护社会治安和加强城市管理的当务之急。

二、“城中村”改造中存在的问题

“城中村”虽然在区域上已成为城市的一部分，但在管理体制和运行机制上仍然沿袭过去的方式，是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，带来一系列的问题：

（－）城市规划、建设和管理盲区。

城中村的用地和建设缺乏统一管理，违法用地和违章建筑屡禁不止，建筑杂乱无章，建筑物的间距、通风、采光等均不符合要求服从权力的道路狭窄，管理杂乱，给排水设施差；环境卫生、公共绿地、教育、生活服务等公共配套设施缺乏。

（二）城中村普遍存在的治安形势严峻的问题。

城中村出租聚居了大量缺乏有效管理的外来人口，出现了违反计划生育法规在原居住地又无法继续待下去的人，采取了出走他乡，四处躲藏的对策；城中村成为他们安全的落脚点。而城市各级计划生育管理部门，由于条件的限制，无法把各种有效措施延伸到分散且隐蔽的城中村出租屋，让违反计划生育政策的外来人员钻了空子。同时也成为滋生“黄赌毒”的温床，恶性事件屡屡发生。由于外来暂住人口和流动人口成分复杂；甚至其中夹杂了一些负案在逃犯罪分子，流动人口成为主要犯罪群体，造成犯罪率迅速上升，特别是危害较大的抢劫、盗窃、凶杀等刑事犯罪明显增加，并向暴力化、团伙化、智力化发展，对社会的危害性加大。甚至城中村有许多小诊所，无牌游医租几平方米的房子，摆一张台，搭一张小木床。拉一块白布，支一个吊瓶架就开张，虽然设施相当简陋却生意兴隆。政府医疗卫生管理部门虽然也组织人员入村清扫，但却总是“今天扫完，明天又开”。

（三）职业问题。

现化城市代表了先进生产方式和先进文化的高度组织化社会。城市里除了蓝领工人外，是白领工人和政府公务员。这些职业阶层一般具有较高文凭和较丰富工作经济，工作较稳定，收入水平较高。国家对他们的就业、收入、住房、医疗等方面有一系列明确具体的政策和规定，充分保证他们生活安康，而脱离农业的农民只能进入门槛低、竞争激烈的初级行业，不能享受国家提供的培训、就业、住房、医疗、保险。

三、城中村改造的对策

“城中村”改造应作为一项综合性的社会工程来对待，在实施改造之前超前调整政策，建立一整套相互支持的政策系统，从经济基础和社会结构上动摇“城中村”存在的基础设施同时对村民的既得利益给予合理的保护，形成改造后村民转化为城市居民的一系列社会保障措施，消除村民因经济利益问题而产生的对抗情绪，引导村民在经济和社会生活方面融入城市社会，适应城市经济和社会的生活方式，才能为“城中村”的改造创造有利的条件。

（一）贯彻“规划优先”的原则，完善“城中村”改造规划编制体系。

l、我国的“城中村”改造应以科学发展观和社会主义和谐社会理论为指导，树立以人为本的、全面的、协调的、可持续性发展的改造理念。“城中村”改造必须从城市整体的社会、经济和环境利益出发，要在大范围内进行“城中村”改造，必须大胆解放思想，不断更新观念。政府要重点围绕加快建立和完善社会主义市场经济体制和机制强化市场经济观念和城市经营理念，在改进工作作风、加强服务上下功夫。“城中村”的干部群众，要富而思进，加快城市化步伐，树立向现代城市人转变的观念。

2、城市规划是城市建设的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，城市的持续、健康、有序发展，必须有科学严密的规划作保证。根据各城市的特色和具体实际，坚持规划先行，注重规划的前瞻性和科学

性。“城中村”改造的成功与否在很大程度上取决于改造规划编制的优劣。在“城中村”改造中应由始至终坚持“规划优先”的原则。“城中村”改造规划不仅要考虑物质与环境要素的规划设计，还必须要研究“城中村”改造中所出现的社会、经济、文化等方面的问题。“城中村”改造规划应从传统的纯物质与环境要素规划，向综合性的、系统的规划方向转变。

（二）解决城中村居民就业问题，提高村民素质。

l、“城中村”以往征地“农转非”人员安置无非是两种，即货币安置和招工安置。这两种模式对于数目较大的城中村村民的安置是不恰当的，只有另辟跟径，走开发式安置的道路才是唯一的出路。这种安置方式，将农民置换“城中村”土地使用权获得的安置费，通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本。使“城中村”村民通过与生产性物资资本结合实现再就业，它兼顾了村民就业和长远的生活保障，能够弥补货币安置的某些缺陷。可以打消“城中村”村民转籍即失业的忧虑，使其避开只身进入劳动力市场竞争就业时在文化素质和技能方面的劣势。

2、对于有集体财产的村庄，应提前登记使集体财产的数量和价值透明化，并在改造中保证其分配、收益的公开、公平性。改造时，以村民个人为单位，对集体财产进行准确量化，将村集体经济转化为股份制的形式，并将股权进行合理分配；使村民享有所有权和收益权，使用权和经营权由村成立公司；招聘管理人员经营动作。在整个转化过程中，一定要确保公开的原则，保证整个过程的透明度，杜绝个人

寻租行为发生。

3、未来我国城市产业结构将出观调整，高技术和资金密集型产业将是城市首选产业，这就对劳动力素质提出了更高的要求，而农村劳动力素质远不能满足这种要求。农民整体素质的提高是“城中村”改造过程中城乡矛盾协调的关键性问题。应大力加强岗前培训和职业教育，尽可能提高城中村居民的工作技能和文化水平，适应城市的经济活动。有关部门还应加强宣传，更新农民的就业观念。

（三）完善社会保障体系，实现村民社会保障的城市化。l、失地农民的社会保障问题是“城中村”改造的难点。在“城中村”改造过程中，为保证失地农民享受应有的社会保障，应加快建立健全社会保障体系。第一，要建立合理的征地补偿费支配机制。征地补偿费应作为农民养老的主要保障，可将此部分资金实行多元化投资，用于养老保险、医疗保险和其他合理的投资，确保资产增值。第二，要建立医疗、养老社会保障机制。目前农村社会保障尚未立法，制度建设处于起步阶段。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措可以按国家、集体、个人都出一点的思路解决，建立失地农民的社会保障体系。

2、“城中村”改造涉及面广，涉及村民切身利益和社会的稳定性，涉及集体资产处理、土地征用，涉及村民社会保障和就业等诸多问题和矛盾，而这些问题和矛盾产生的根本原因就在于体制不当。要改造城中村，就得在体制上打开突破口。首先，要改造城中村，就要改革城乡二元体制。包括改革城乡二元户籍管理制度、土地使用制度、社

会保障制度、就业制度以及城乡二元管理行政体制。其次要解决城中村问题，就要从源头上开始，需要法律的支持。所以，我国应加快立法以及制定相关的政策制度，以填补城中村改造立法空白和制度空白，只有法律制度到位，才能保证行政部门和司法机关在实际操作中有法可依，只有有法可依，执法的力度才会加强，才能确保村集体和村民以及房地产商的权益免受不法侵害。还要考虑政治、经济、社会、环境、文化等多方面的因素。我国各级政府应根据我国的国情和各地的实际情况制定相应的可操作性强的法律与法规来指导和规范各地的“城中村”改造。

、参考文献：

[1]《城中村问题分析与对策研究》刘吉,张沛,西安建筑科技大学学报(自然科学版)2003.9第3期

[2］《城中村的成因分析及存在问题》李煜注．山西建筑，2011年，第3期

[3］《关于城中村改造的问题》李志生,城市建设．2012年，第5期 [4］《“城中村”问题初探》李玉军，贵州大学学报(社会科学版）, 2012年，第4期

[5]《“城中村”改造的策略转变》陈鹏，规划师，2012年 [6]《城中村改造的难点及破解对策》曾学龙 孙 林等，城市建设与发展(城市问题)2011年第2期

[7]《城中村改造的难点》刘宪法，开放导报

2005年03期 [8] 《“城中村”改造的重点难点分析及对策研究》钟育强，《中共南宁市委党校学报》 2010年第3期

郑州城中村改造与廉租屋问题浅论 第5篇

关键词：城中村,廉租屋,改造

1 城中村、廉租房内涵

中国正处于城市化加速发展阶段。地区经济的快速发展带来了城市的急剧膨胀。城市元素增多, 地域拓宽, 将一些近郊的村庄及其耕地纳入城市用地的范围内。如河南省郑州市由50年前的一个小县发展成了现在的省会城市, 面积7446.2km2, 724.3万人口。

在城市政府“要地不要人”政策策略指导下, 留用地和农民宅基地等维持集体所有制性质不变, 农民户籍不变, 行政管理不变, 以血缘、地缘形成的传统社会关系基本没变, 避免了征地拆迁补偿、人员安置、社会福利, 城市化成本大为降低。待到村庄周边道路宽阔、高楼林立时, 城中村土地增值使得改造成本水涨船高, 城乡行政管理体制的二元结构又将原农民村庄处于城市规划的视野之外, 于是原农民集聚的村庄逐渐演变为“城中村”。城中村是指那些农地与农民早己非农化, 村庄位于城市建成区或城乡结合部、被城市建设用地包围或半包围的、没有或是仅有少量农用地, 但本地人仍为农业户籍, 保留农村生活习惯和农村管理方式的社区群落。

由于城市的迅速扩大, 引来了大量的外来人来到城市工作, 这些人都在城市里生活居住, 但没有该城市的户口, 只能算是城市的流动人口。在流动人口中, 很大一部分人口来到城市的时间较短, 其中不乏有许多中低收入者, 工作也很不稳定, 短时间内不可能在城市中买房居住, 只能租房。政府的廉租房目前只能解决很小一部分人的居住问题, 而大部分流动人口的住房问题靠城中村的廉租房来解决。

由于城中村的农民失去了农地的保障, 一个月几百元的生活费不能满足其在城市中的正常生活, 为了更好的解决自身的生活问题, 农民自己利用城中村的有利位置, 在自己家的宅基地上盖起了多间房子, 以低价租给附近的打工者。由于是农民的个人行为, 只考虑自身利益, 缺乏整体规划, 因此廉租屋普遍具有面积偏小、采光面积不足、建筑成本低、容积率高、租金比较低的特点。

2 郑州市城中村存在的合理性及问题

2.1 城中村存在的合理性

2.1.1 流动人口需求获利能力的有限性。

由于流动人口中的很多人工作不固定, 工资不高, 因此这类人有可能在一个城市根本呆不了多长时间, 无需专门购买房子;另外也支付不了昂贵的商品房房价。此时, 城中村的廉租屋正好成为了他们临时安身之所。2.1.2城中村的廉租屋是对政府廉租房的有效补充。二元结构的多重性己经严重束缚了劳动力要素的活力, 以至于劳动者素质普遍不适应社会经济发展的需要, 但制度设计者不仅在社会经济发展水平已经有了较大发展的前提下不仅不解除束缚, 还在新设计的住房保障制度中习惯性地把流动人口视为二等公民。建设部两次颁布的旨在解决城镇低收入阶层的廉租房制度的保障对象均有意无意把低收入群体流动人口排斥在外。流动人口已经很无助了, 而二元思维又顽固性地支配着政府行政运作, 流动人口也没有因为有了暂住证或蓝印户口而在当地获得完全合法身份, 更没有因为对城市作出了巨大贡献而获得城市政府的身份认同、或被获准享受自己的劳动成果。而且在廉租房制度的实施过程中, 也因资金、入住后可能产生的社会问题、最低收入标准难以确定等原因, 正在实施廉租房制度的城市也举步维艰。

流动人口有不可遏制的低廉住房需求, 而政府又无相应的公共产品提供。城中村由于其特殊的城市区位, 特殊的土地所有权制度, 特殊的征地补偿制度及用地返还制度, 以及城市政府对城中村放弃管理责任的城市管理制度, 使得城中村廉租屋在制度缺陷、政府失职的夹缝中应运而生, 这是在目前中国二元社会结构下的一种特殊存在, 是一种不可否认的现实。因此, 城中村廉租屋在一定程度弥补了政府廉租房制度的缺陷。

2.2 城中村存在的问题

城中村的出现已有二三十年了, 当时城中村的问题并没有引起神会的关注。到了上世纪90年代中后期, 特别是近10年, 由于郑州市的经济的迅速发展, 城市的急剧膨胀, 大量的村庄被城市吞没, 与此同时, 外来人口以成倍的速度涌入郑州, 城中村的人口成几倍的增长, 租房者的涌入引来了餐饮、服装、娱乐等服务行业在城中村兴起, 带来了城中村商业的繁荣, 一时间城中村成了一个个的小社会, 成了郑州市繁华地段。目前, 郑州市的城中村有100多个, 每个村子有上百户人家, 每户的房子基本上都在六层以上, 有的甚至高达15层, 容纳了郑州市建成区的大部分流动人口。正是这一百多个城中村在城市景观、管理等方面造成了的与城市发展、城市建设的矛盾, 也带来了很多社会的负面影响。

2.2.1 城中村存在安全隐患。

一是房子质量安全无保证。由与郑州市正在大力执行城中村改造, 很多农民为了让政府多赔钱, 迫不及待的接房子, 原本3层的房子接到了6、7层, 严重违反了建房的要求;村里的房屋基本都由小建筑队施工完成, 因为施工问题楼房被建歪的现象, 不止一家。对这样的房子管理部门不允许居住和出租, 可房东只管尽快收回成本, 租房生意照样红火。这样的房子住进去随时都有出意外的可能, 住房者的安全根本无法得到保证。

二是灾害防范能力差。由于城中村的房子都是农民在自己的宅基地上建设, 主要为经济利益考虑, 有一定实力的人都把宅基地盖满, 把房子盖高;且农民缺乏安全常识, 建房缺乏一定的科学性, 一旦发生爆炸、火灾等不可预测风险, 消防车、救护车无法进入, 而发生灾害地点的人员也无法及时疏散。

三是城中村人员繁杂, 缺乏治安管理, 容易滋生社会犯罪。城中村的流动人员大多为外出打工者, 而这部分人的大多数文化程度不高, 工作具有流动性、工资不高。这部分人聚集在一起, 极易滋生社会犯罪。由与缺乏正规的治安管理, 很多黑社会都聚集在城中村, 郑州市的很多刑事案件都发生在这些地方, 其中不乏盗窃、杀人、强奸、抢劫, 使当地的农民住在自己家里缺缺乏安全感。

2.2.2 城中村导致人员缺乏工作动力。

廉租屋市场的发达逐渐成为本地人获得经济利益的主要渠道。居民收入大部分来自私有住宅出租, 由各家各户自建、自营, 收入自得, 其基础是宅基地, 租金高低依房屋所在的区位和房屋质量、房东提供的服务等因素而定。租金的稳定性与丰厚性使得部分本地人产生了不努力工作也可以生存得很好的想法, 除老弱病残外, 在40岁以下一年大部分时间不工作的人大约占20%, 40～50岁大部分时间也无固定工作的人占60%～70%以上。这是本地人被迫放弃原来熟悉的行业后, 在自身文化水平、技术素质、获利能力有限的条件下利用制度缺陷获得生存的最理性方式。

由于出租房屋的租金收入受到城市政府改造城中村可能带来的威胁, 他们天然拒绝城中村改造而安于现状, 从而导致城中村在生活环境、经济发展和社会进步方面与村外都市大环境脱节, 小农观念与现代都市化观念的冲突导致本地人甘于因保留农民户籍而带来的好处, 逐渐蜕化为现代都市的“边缘”群体。

3 城中村改造

3.1 城中村改造的必然性

虽然城中村的存在具有一定的合理性, 但由于城中村的出现而产生的弊端远远大于它的存在, 尤其是影响了城市的长远利益。城中村改造是为了改造郑州市的市容市貌、提升城市品位、加快行业发展、促进经济繁荣而进行的一项艰难曲折、复杂漫长而又利国利民的公益工程。它决定着一个城市的发展方向和合理定位, 它有利于加快“四城联创”的进程, 改变郑州市城市环境, 改善城市人居条件, 促使整个社会更加安定团结, 和谐发展。

3.2 城中村改造中出现的问题

现在郑州市正在大力推行城中村改造, 郑州市282km2建成区内的143个城中村, 都要有步骤地进行改造。这些待改造的城中村, 涉及6667hm2土地、30万常住人口。现在已经有几十个村庄被改造完毕, 但改造中也出现了不少的问题。

一是农民的拆迁补偿问题。拆迁补偿是农民关注的大问题, 很多农民土地没有了, 只剩下一栋房子, 现在又要拆掉, 这栋房子能补多少钱关系到这个家庭的今后的生活保障, 因此, 怎样补, 补多少, 是城中村改造的大问题。

二是农民的拆迁安置问题。房屋拆掉了, 农民住哪里?拆迁改造中总会出现这样和那样的问题, 不光是针对城中村。陈砦村村口的油泵油嘴厂在改造过程中由于没有和拆迁管理人员达成一致意见, 拆迁队在元旦那一天没有经过允许直接把房子拆掉, 所有的家具、钱财一时间被废墟掩埋, 人们坐在废墟旁边无家可归, 欲哭无泪。这不得不让我们警醒。

三是流动人口的住房问题。很多村子有几千口人, 可流动人口占了本地人的好几倍。这一部分流动人口怎么安置, 是城中村改造面临的大问题。

四是农民的收入问题。失去了土地, 现在又要失去房子, 也就是要失去唯一稳定的生活来源。农民会得到一部分安置补助费, 但农民今后的固定收入怎么保障?现在的就业那么困难, 农民失去土地和房子无疑是给城市的就业又增添了很大的压力, 农民靠什么生活而使自己现有的生活水平不降低?

五是开发商的利润问题。目前, 政府计划和开发商参与之间有一个矛盾, 政府想先改造的, 开发商不一定愿意接。比如有些村面积太小, 开发商建完安置房, 就没有地方再建足够的商品房, 无利可图, 他们积极性就不高。有些村庄的面积大, 地理位置好, 可又有多少个开发商能承担高额的补偿费?

3.3 城中村改造的建议

3.3.1 做好城市规划。

现在郑州的郊区正在进行着一场城中村建设的风暴, 到处都在盖房。但是, 三五年之后城区发展到那里后又会被拆为碎砖瓦砾, 这是财富的极大浪费。因此, 政府要做好周密的城市规划, 把郊区、城市周围有可能将来再成为城中村的这些村庄, 先用城市化的理念规划好、建设好, 而不再形成新的城中村。

3.3.2 稳步进行城中村改造。

(1) 城中村拆迁改造的过程中, 不可能只有一个声音。对于反对的声音一定要慎重处置, 对于农民一定要给予一个满意的答复, 尤其是在补偿和安置方面。 (2) 严格把好城中村改造的每一关, 给农民应有的补偿。农民本身就是一个弱势群体, 其集体所有的土地根本无法与国有土地抗衡, 不仅如此, 在城中村改造的过程中开发商为了少拿钱, 还花重金贿赂村干部, 以至于肥了干部, 苦了农民。 (3) 近几年郑州城市规模不断扩大, 农村人口向城市流动的速度很快。城中村作为进城农民工和刚毕业大学生的廉价存身之地, 在城市进程中起到了很大作用。这些租住在城中村的农民工和大中专毕业生的“新市民”工资收入低, 买不起商品房, 如果城中村拆得快了, 这批人中就会有很大一部分被迫离开。那么不但郑州市民的生活受到了影响, 对郑州市的经济发展也是一个损失。

3.3.3 增建小户型和廉租房安置外来务工者。

郑州市城中村改造将增建小户型并在郊区大量建设廉租房以解决租房难”, 这是省会各家媒体2008年10月30日都重点报道的消息。这对于租房者来说无疑是最大的利好。市政府决定从以下几方面妥善安置农民工住房问题。一是鼓励各区政府和市公共住宅集团, 在三环附近和城市郊区大量建设廉租房, 市政府在土地、收费等方面给予优惠政策。二是在村民拆迁安置住房中, 除村民自住房屋外, 其他出租房主要规划建设小户型、酒店标间式房屋, 方便留郑大中专毕业生、高收入农民工等群体租住;城中村开发用房中, 也要大量规划小户型房屋, 方便留郑大中专毕业生、高收入农民工等群体购买。三是对城中村和城市郊区违法建设查处中, 对符合规划、可以保留的房屋, 政府依法没收后, 用做廉租房, 对农民工等特殊群体出租。

3.3.4 分期分批, 按不同类型逐步改造。

大面积改造而释放出的过量房地产, 一方面必然给现有的房地产市场的波动, 另一方面使得低收入的流动人口不得不支付高的租金, 或多人租住在一起, 或不得不寻找新的就业城市, 这会流失一部分人才, 一定程度上影响了经济的发展。在相关社会保障没有成熟之前, 贸然大面积地改造城中村廉租屋只能迟滞城市经济的发展。因此城中村改造不宜强制推行、不宜多村大面积同时推行、不宜在城市政府没有为低收入流动人口阶层提供足够廉租屋时推行, 而要先行试点, 有步骤、分阶段推进。

根据广州的经验, 城中村有几种类型:A类, 完全没有农用地的农村, 且已经完全被城市包围;B类, 有少量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村;C类, 有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村。A类和B类“城中村”是前期改造重点。在改造中采取“一村一策”的办法, “先行试点、积极稳妥”地逐步在全市范围内开展。

3.3.5 保障措施紧紧跟随。

以后的生活保障是农民最关心的问题。因此, 在就业方面就应明确提出因城中村改造而增加的就业岗位, 优先用于安排原村民。另外, 原村民依法参加社会保险, 由政府、改制后的新经济组织和原村民个人按照比例承担。城中村改制后, 符合享受城市居民最低生活保障条件的村民, 享受最低生活保障待遇。

参考文献

[1]边学芳, 吴群.城市化与中国城市土地利用结构的相关分析[J].资源科学, 2005 (3)

[2]李欣, 刘华.广东外来工的现状及对广东经济发展的影响.[J]南方经济2004.

[3]李朝晖.人口流动与城市冲突.中国改革, 2005, (9)

[4]张娟.住廉租房的人家.今日中国, 2006, (1)

[5]钟岩, 马永莉.商品房、经济适用房和廉租房的经济学分析华东经济管理, 2006, (6) .

城中村问题调查与分析 第6篇

关键词：城中村,泉州城东片区,状况,对策分析

随着城市的发展、城市用地的外拓, 过去处于城郊的农村逐渐被纳入城区的范围, 最终为城市所包围, 由此形成了所谓的“城中村”。“城中村”脱离了传统的农村生活和生产方式, 受到城市生活的巨大影响, 但在土地权属、管理体制以及思想观念上仍然保留着农村模式。“城中村”在城市发展中作出巨大贡献的同时, 也存在着一些不利因素, 比如经济发展落后、基础设施不完善、居住环境差、管理存在漏洞、治安问题突出等, 严重阻碍着城市的发展步伐。对“城中村”的有效治理, 是一项严峻的现实问题, 也是一项值得研究的理论难题。

本文以泉州市城东片区中的四个社区:华大社区 (华侨大学社区) 、城东社区、南浦社区、浔美社区居民委员会为访谈调查对象, 深入了解“城中村”的现状、存在的问题, 分析“城中村”治理面临的主要困境, 并提出“城中村”治理的对策和建议。

一、泉州城东四社区“城中村”治理的基本状况

城东片区是泉州中心市区的重要板块, 是泉州市“东进、南下、西拓”城市发展战略中“东进”计划的主战场, 自2005年10月开发建设以来, 取得了巨大的成就, 已经初具现代化宜居新城的雏形。但是, 城东片区作为原城乡结合部基础之上建设起来的新区, 存在一些典型的“城中村”。这些“城中村”内部存在很大的问题, 影响着整个城东片区经济的发展, 也影响了整个城市的发展与形象。通过对城东片区四社区的访谈调查, 了解到这些“城中村”存在的以下主要问题与困境。

(一) 经济问题

1、“城中村”治理所需资金不足

“城中村改造最大的难题是资金问题。”[1]城市在发展过程中, 由于资金有限, 往往会把有限的资金投入到城市重点建设区重点项目, 对“城中村”问题无暇顾及, 当资金充足时, “城中村”问题已经变得很严重, 治理难度大。华大社区与城东社区处在政府建设目标内, 如火如荼地进行着现代住宅建设, 被征用土地居民会得到一定的补偿, 同时对该社区的治理也是街道办重点扶持对象;而浔美社区和南浦社区则没有在建设计划之列, 仍然保留着原有的土地与生活方式, “城中村”问题依然存在, 并且短时间内不能得到有效解决。这就会形成一种现象或者认识“一区得道, 鸡犬升天”。

2、社区居民经济来源种类有限, 生活水平较低

城中村的经济成分比较复杂, 既有农村中的集体经济, 个体经济, 也有民营经济、外来经济等, 各种经济成分所占的比例因村而异, 彼此间差距较大。据调查所得, 四大“城中村”基本上不存在第一产业, 大部分居民从事劳动密集型工作。比较突出的第三产业, 以房屋出租、餐饮小店和零售为主, 科技含量低。同时限于文化水平与思想观念, 居民很难在城市中找到工资较高或者科技含量较高的工作, 这就制约了“城中村”经济发展和居民生活水平的提高。

(二) 政策问题

困扰四大社区治理的重要因素是缺乏统一政策支持。“城中村”的治理是一项新问题, 又是一项复杂的问题, 涉及到土地利用制度、财政制度、投资制度、行政管理制度等。虽然许多地方政府要求治理改造坚持“一村一策”、“一村一例”, 符合坚持实际、因地制宜, 但也相应的增加了改造的难度。目前泉州市政府没有明确统一的治理规定, 在实践中也没有统一的执行标准。制定的政策往往是领导的“新官上任三把火”或者是朝令夕改式的。同时政府的政策倾向是有特殊照顾对象的, 而“城中村”内部治理政策只是泛泛而谈, 没有具体的操作文件或者方针, 因此缺乏实用性。

(三) 社区管理问题

1、城市农村双重管理体制并存

“城中村”虽然被纳入了城市的管理范围, 但是在实际管理方式上仍然保留着农村的管理体制。城市居民委员会是负责管理和服务社区居民等常规性工作。在日常工作中却承担着各项政治、社会职能、村民就业、生活保障、社会福利和党的建设、精神文明建设、社会治安、计划生育、文化卫生等农村居委会式的工作, 造成城乡两种管理体制责任不明。很多“城中村”管理机构直接由原来的农村居委会直接改制成社区居委会。同时“城中村”管理者往往与本村村民血缘密切, 是村中大族姓成员, 这使他们在管理时总是会优先照顾本族居民, 容易造成“管而不治”“治而不严”的局面。

2、管理人员自身定位出现偏差

原来的农村村民委员会承担农村集体管理所需的一切费用, 拥有对集体实物的管理权, 包括土地管理、人口管理、宅基地使用等, 有很高的自主性。而现代意义上的城市社区居民委员会则只是城市基层政府派出机构, 政府承担社区居委会管理费用, 只负责社区管理与服务功能, 以服务为主的辅助性工作。因此, 一些社区人员特别是原村委会人员就会认为社区居委会只是“上级信息传达站”, 没有发挥自身才干的机会, 甚至认为社区居委会没有存在的价值。偏差的自身定位难免造成消极怠工、影响社区管理与服务水平与质量。

(四) 社会问题

1、规划不合理, 布局混乱

主要表现在四大“城中村”内部存在没有规划的建筑群和违章建筑物。社区内居民有的只是在原有宅基地上进行翻盖, 部分用作住房, 部分用作出租, 用地方式杂多。同时建筑群密度较大, 参差不齐, 布局十分混乱, 容易给居民带来生命和财产隐患;在规划管理上, 政府乃至街道办把重点放在新开发建设的新型居民住宅区, 而没有把社区内部纳入城市统一规划和管理范围;城中村的绿化建设 (华大社区内华侨大学除外) 更是无从谈起, 严重影响了城市面貌。

2、公共基础设施落后, 交通建设滞后

衡量一个城市发展状况的重要标准便是城市的基础设施建设。这句话同样适用于衡量社区建设。“城中村”内居民所需的学校、幼儿园、医疗卫生设施配套不足, 缺少文化娱乐设施, 老人活动、儿童游戏场地和公共绿地等更是不见踪迹, 环境卫生、生活服务等公共配套设施缺乏, 供水、供电、排水系统不完善。同时交通建设滞后, 存在很大的安全隐患。调查中, 泉州城华北路, 作为一条城市主干道, 存在很多的问题, 如路面磨损严重、立交桥太少、不利横穿马路、违章摩托车过多等等。严重的交通问题不利于居民的出行, 威胁到居民的生命安全, 加大了“城中村”治理的难度。

二、“城中村”治理对策分析

“城中村”治理是一项复杂、艰辛的过程, 需要政府、开发商、居委会、村民等各种组织团体共同努力。

(一) 制定科学合理有效的规划方案, 尤其是“城中村”内部规划

城市发展, 规划是第一步。考察泉州城东片区建设过程, 会发现在规划上存在的重要问题之一就是政府重视重点地区重点项目而忽视“城中村”内部建设。因此, 在城市规划中, 要切实考虑到“城中村”的改造。应该坚持“城中村”是城市的重要组成部分的观念, 坚持改造、保护、引导、近期建设与远期建设相结合的理念, 将“城中村”的改造与治理纳入城市发展规划上来。

(二) 政府应制定科学有效的政策

政府在制定“城中村”改造与治理政策时, 要考虑到“城中村”工作的持久性与特殊性, 因此应该制定科学有效的政策。一是要注意拆迁政策的有效性与价值性。不能为了城市的发展而忽略“城中村”居民的利益, 坚持协商的原则, 照顾到失地居民的补偿与安置问题。二十是要注意政策的前后衔接, 做到可持续发展。“城中村”治理是一项复杂而又持久的工作, 最忌讳政策的“朝令夕改”, 在制定政策时要考虑到与之前的政策是否衔接。

(三) 吸引资金, 促进“城中村”治理的顺利进行

“城中村”治理大约有三种:一种是政府主导型, 资金来源于政府;一种是村民主导型, 通过村民自筹资金, 改善本村面貌;一种吸引投资商投资。第一种是“城中村”改造与治理的主要方式, 具有针对性, 后两种具有自主性。由于地理位置、经济等原因, 一些“城中村”不在政府重点建设的区域内。这种情况下, “城中村”可以采用另两种方式, 但是对居委会与居民的要求比较高。

(四) 深化“城中村”居委会改革

一是转变城市农村双重管理体制, 实现城市管理体制。居民委员会在管理方式的二元结构“城中村”管理的难度, 加大了“城中村”治理的难度。居民委员会应该转变管理方式, 改变过去的农村管理模式, 实行现代城市管理体制。这包括转变行政管理体制、土地管理体制。二是转变管理观念, 提高业务素质与服务水平居委会管理人员要转变思想观念, 从新开始认识居委会管理工作, 同时要太高自身的科学文化知识, 提高业务能力与思想素质, 更好的为居民服务。

(五) 处理好利益纠纷, 调动各方的积极性

一是维护好“城中村”居民的合法权益。“城中村”治理的对象主要有两类:一类是对物的治理, 包括建筑物、基础设施等, 另一类是对居民的治理 (管理) , 包括思想观念、就业等。同时对物的治理又直接关系到居民的利益。如果不能照顾到他们的利益, 不解决他们的住房、补偿等问题, 就得不到他们的支持, 甚至会得到他们的抵制。二是处理好居民委员会的利益。居民委员会是管理社区居民的基层组织。居民委员会负责社区日常的管理与服务, 一切费用直接来自于政府。在“城中村”治理过程中出现的失地农民赔偿、校区物业费用、社区基础设施建设与维修费用等大多经过居委会处理, 因此这些都应该做好统筹工作。三是要考虑到开发商的利益。开发商的投资是“城中村”治理的另一大资金来源。因此, 在维护好“城中村”基本利益的同时, 适当放弃一些利益, 比如土地、厂房等。

(六) 做好“城中村”相关基础设施建设, 改善社区内外交通

在进行土地建设之余还应该制定相应的配套设施建设。比如街道、绿化、学校、幼儿园、医疗卫生设施、文化娱乐设施、老人活动、儿童游戏场地、供水、供电、排水系统公厕、垃圾处理等都需要相应的设施建设。同时在基础设施建设中要考虑到各个社区的独特之处, 坚持因地制宜。在具体实施过程中, 社区居民可以群策群力, 发挥自己的想象力, 建设自己心目中的家园。

参考文献

城中村问题调查与分析 第7篇

1.1城中村是天然的乱摆卖场所津头村原属津头乡,位于南宁市青秀区南部,属城乡结合部,是典型的城中村。津头村的村巷道路蜿蜒曲折、高低不平、宽窄不一,长期以来既未纳入城市道路交由交警部门管理,又不曾投入资金系统地建设道路管理设施,客观上为流动摊贩摆卖提供了场地。据统计,津头村现有本村人口约1700人,在村内常住的外来流动人口超过4000人。津头村辖区内和周边分布着广西医科大学、医科大一附院、2所小学、多个住宅小区以及大量的外来流动人口,为流动摊贩提供了充足的客源。

1.2津头村流动摊贩乱摆卖的影响

津头村的流动摊贩乱摆卖问题以津头村黄屋坡路(含各支巷)、津头街(含南津市场路段)两个路段为最。

1.2.1交通拥堵。黄屋坡路是周边各单位、小区100多辆机动车的必经之路,路宽从3.9米至7.2米不等。流动摊贩的工具车、桌椅、顾客的非机动车占用路宽即达三米,早、晚高峰时段交通通行压力非常大;清淤车无法入村清淤导致大雨必涝等情况时有发生。

1.2.2噪音、油烟扰民。早市、夜市顾客喧嚣,严重影响居民休息。夜市小吃摊(烧烤等)产生的大量油烟无合理排放渠道,使周边居民无法开窗。另外流动摊贩的垃圾乱堆放形成卫生死角。

1.2.3流动摊贩和固定铺面的利益冲突。仅黄屋坡路(含各支巷)沿街的固定铺面即达130多个,以饮食类、杂货类为主,与流动摊贩形成同质化竞争。由于流动摊贩挤占路面,影响固定铺面经营,进而影响固定铺面户主(村民)的租金收益,造成矛盾。

1.3对津头村流动摊贩乱摆卖问题的整治2001年以来,中山街道办采取堵疏结合的方式,结合南宁市整治“五乱”等相关行动,对津头村流动摊贩进行多次集中整治。

2007年,在未征求村民意见的情况下,中山街道办在双拥路设置二十多个固定铺面(即双拥路创业街),分流部分流动摊贩。但村民的临街铺面被遮挡,村民有意见。

2013年起,根据南宁市“美丽南宁·整洁畅通有序大行动”的要求,青秀区相关部门、市直单位挂点工作队、中山街道办、津头村委等对津头村进行联合整治,清理乱摆卖的流动摊贩,规范沿街各商铺的经营区域,拆除双拥路创业街的私设铺面,在较宽路段设置停车位,在较窄路段设置隔离柱(防止乱停车),清理各支巷内的乱堆放、乱搭盖,加强值守,防止各种乱象回潮。在持续投入大量的人力物力进行管理后,当前津头村的面貌得到很大改善。但是,中山街道办辖区内共有14个社区和2个村,仅津头村两个重点整治地段4个值班点每天的值守人员在20人以上(平均每个点2名值守人员,津头街值班点两班倒,黄屋坡路值班点三班倒),以此类推中山街道办需要300名以上的工作人员全天候值守在路面上才能控制乱摆卖现象。再加上为保证执法权限必须要调动的城管、工商、交警、治安、食品药品监管等部门的力量,管理成本太过高昂。

2分析与对策

高投入的高压式管理非长久之计。津头村流动摊贩乱摆卖的问题由来已久,十多年来,乱象几度回潮,其原因有三:一是对流动摊贩的正外部性和负外部性没有一个量化的研究,保留与取缔只在一念之间;二是部门责任不清,对相关利益群体考虑不够,具体的管理措施出台后争议多、执行难;三是只被动的解决眼前问题,没有把流动摊贩问题和流动人口管理、培训再就业等问题有效结合,治标不治本。

2.1流动摊贩构成复杂,保留弊大于利通常认为,流动摊贩主要来自市区周边的失地农民、下岗职工等弱势群体,以及大量的外来流动人口。然而,大量的二道贩子批发来蔬菜后占用自产自销点销售,逃避摊位费和税收,他们的着装、工具和自耕菜农没有区别,几乎无法辨别。

有研究认为流动摊贩是个体经济的一部分,具有安置就业、活跃经济等方面的正外部性。实际上流动摊贩的正外部性与个体经济有区别:一是数据上失业率依旧,税收没有增加;二是流动摊贩的“促进就业”和方便低收入市民生活是通过牺牲城市公共交通秩序、加大城市卫生保洁难度、与正规经营户不正当竞争和影响其他城市居民生产生活得来的,就业压力转化为群体间的矛盾,其正外部性和负外部性的权重对比值得商榷。

2.2城市管理无法面面俱到,应有取舍由于流动摊贩和其他居民在对道路等城市空间的使用方式上各不相同,作为城市的管理者,在维护社会稳定的大前提下,在特定的时间、空间里,必然要支持一部分群体的诉求,纾解或压制另一部分群体的诉求。认为治理摊贩乱摆卖问题只是城市面貌所代表的的政绩观与小摊贩的生存权之间的博弈这种观点,是片面并且缺乏调研的。流动摊贩乱摆卖问题,实质上是城市化进程中,在有限的城市空间里急速膨胀的城市人口由于生产、生活方式的不同,从而爆发出来的人民内部矛盾。

就津头村来说,场所有限,流动摊贩源源不绝,是禁止乱摆卖来保障居民的生产生活秩序,还是默认马路市场来保障流动摊贩的经济收入,是必须做出的抉择。这种抉择不应当以一时的舆论导向为依据,而是应当经过科学的调研后进行综合权衡。如果从权利和义务对等的角度来说,一方是不纳税、流离在管理之外的流动摊贩,另一方是照章纳税、服从管理的城市居民,应当首先满足城市居民的生产生活需要。

2.3对流动摊贩的治理应当与培训再就业紧密结合为使得流动摊贩有出路、有奔头,需要工商、食药监督、银行、劳动等部门的密切配合。一是动员流动摊贩登记为个体经营户,纳入监管,规范经营。二是试行对特殊人群(如下岗人员、失地农民)的税收补贴和小额贷款支持。三是加大培训再就业的宣传和落实力度,分流流动摊贩(如为技术紧缺岗位培训合格技工,为家政、环卫、保卫部门培训合格从业者),维护社会稳定。这些再就业培训和推荐就业应当作为治理流动摊贩的一项必要措施,与流动摊贩的整治同步进行。四是取缔未登记的流动摊贩,维护城市生产生活秩序。

参考文献

[1]苗立宁.城市流动摊贩的存续与综合治理[D].苏州大学,2011.

城中村问题调查与分析 第8篇

一、区位及空间形态

(一) 区位概况。

枫溪区位于潮州中心城区西部, 是潮州的城市新区, 紧邻老城区湘桥区, 总面积24.8平方公里, 辖5个社区居委会, 26个村民委员会, 户籍人口约11万。76%的从业人员从事第二产业, 陶瓷工业是当地的支柱产业。

(二) 空间形态。

枫溪区社会经济活动与潮州老城区融合度较高。“城中村”建筑多为低层, 商业、工业、住宅建筑布局混杂, 单体建筑功能混合度也较高。能配套公共服务设施不完全, 部分城中村仍留有农田, 但田地大部分已经荒废。该地区的城中村具有成片、面积大、尚未被城市包围等特点。

二、道路现状

(一) 路网格局。

枫溪区的主干路呈放射状, 主干道间距平均在2公里左右, 且多与公路复线, 缺乏次干道和支路。枫溪区纬度接近北回归线, “城中村”居住建筑多为居民自建, 建筑朝向随意、间距小, 路网格局随意性也较大。基本每个“城中村”会有1到2条店铺集中的街道。

(二) 道路等级结构。

枫溪区城市道路只分主干道和其他道路两级。主干道红线宽度在32米到50米之间, 断面类型有一块板、两块板、四块板。主干道两侧有沿街商铺。“城中村”基本都经过硬化, 多数为水泥路面。道路宽度多数小于10米, 大量在5米左右, 断面为一块板, 人车混行、机非混行, 没有绿化带或行道树。路边建筑紧贴道路边界或隔一条排水明沟。

三、交通现状

(一) 交通OD分析。

1.个体交通。

(1) 通勤出行。枫溪区大多数人从事与陶瓷制造工业相关的行业。总体上, 通勤出行大部分发生在该区内部, 少部分发生在枫溪区和湘桥区之间。由于潮州工作日午休时间较长, 居民普遍回家用午餐, 通勤交通高峰在中午比较明显。 (2) 货运。枫溪区是中国最大的工艺瓷、工艺日用瓷、卫生洁具生产基地之一。“城中村”中有大量陶瓷加工生产单位, 货物通过穿越枫溪区的各条公路输送至全国各地。

2.公共交通。

枫溪区有5条公交线路与老城区相连, 走线多在该地区的城市主干道上, 主要站点集中在公路沿线。公交线路每线路每天运行8-11班, 集中在早中晚3个交通高峰时段运营。

(二) 交通方式。

1.步行。

步行是枫溪区居民在日常生活及地区内部通勤时较常见的出行方式。每天早市和晚市时在每个村落的主要商业街会出现步行交通的集中现象。居民的步行出行时间一般不超过5分钟。

2.非机动车。

在该地区的交通构成中比重不大。

3.机动车。

(1) 私人小汽车。该地区私人小汽车保有量不高, 但高峰时段出行必会引起交通堵塞。 (2) 其他载客汽车。主要是公共汽车 (中型巴士) , 线路班次未成规模, 使用者不是很多, 基本供求平衡。 (3) 载货汽车。载货汽车在该地区是主要的机动交通工具之一, 交通量大且频繁, 货运汽车种类从拖拉机到集装箱卡车不一而足。 (4) 摩托车。摩托车是该地区另一主要机动交通工具, 是当地居民各种出行都较常使用的方式, 早中晚都会出现摩托车交通高峰。私人摩托车载客也是许多当地人的职业。

(三) 交通设施。

1.停车场地。

该地区缺乏公共停车场地。拥有私家车的人一般较富裕, 住宅有停车位。部分厂房有院内空地可以停车。多数汽车占用城市道路停泊。摩托车日间沿路停泊现象比较普遍, 晚间停在居民私宅中。

2.交通号志。

除与湘桥区共享的干道外, 没有交通号志。

四、主要问题及成因

(一) 道路用地不足。

我国“城中村”普遍的土地权属问题造成了道路用地的缺乏, 由此衍生出许多问题。

1.道路分级不明确。

除几条城市主干道之外, 几乎没有城市道路和村镇道路之分。宽度在7～10米可双向通行机动车的道路在高峰期异常拥堵。随着该地区第二、三产业的发展, 更需要进行道路分级、拓宽以提高运输的效率。

2.混行现象普遍。

由于道路用地有限, 很难在横断面上再区分出人行道、非机动车道和机动车道, 造成三者混行的局面。没有空间安置道路绿化, 交通对路边住宅的居民生活环境造成很大影响。

3.配套交通设施无处安排。

配套的交通设施极缺用地, 比如没有社会停车场, 机动车只得沿路停泊。店铺集中的街道没有种植行道树的空间, 建筑之间普遍架设遮荫蓬, 影响消防车辆通行。

4.无法提供公交服务。

道路狭窄, 缺乏布置站点设施的空间, 使公交线路无法深入该地区, 一定程度上造成摩托车这种重污染、低安全度交通方式的增长。

5.不能满足市政建设要求。

路面窄, 市政管线排布空间小, 不能满足防灾要求。

(二) 部分路面质量较差。

“城中村”有相当数量的土路, 雨天泥泞, 晴天扬尘严重, 对当地居民交通出行影响很大。

(三) 过境交通干扰内部交通。

由于有3条公路穿越枫溪地区, 带来大量过境交通, 且公路与城市道路复线, 对该地区内部交通秩序、环境质量造成一定负面影响。

五、可改进方案探索

(一) 路网及道路分级。

1.干路。

城市路网是城市结构的骨架, 干道系统更是骨架中最重要的支撑体系。干路主要承担城市交通运输中“通”的功能, 用地不足是干道建设的最大瓶颈。可参考国内部分“城中村”的改造方案, 在规划二类居住地块尽快拆迁, 建设拆迁安置房, 然后再拆迁规划干道用地内的建筑。在总体建设次序上, 可从现状居民少的规划二类居住区地块和工业开发区的干路系统开始, 以便减少起步拆迁量, 吸引工业厂房搬迁聚集。根据规划, 该地区的公路远期将改线以避免穿过市区的, 但短期内这个目标难以实现。应该尽快建设规划工业用地聚集区与公路的连接干道, 将大宗的对外货运交通从该地区的生活交通中分离出来。

2.支路。

支路主要解决城市交通运输中“达”的功能, 要求较高的路网密度, 但选线则较干路灵活, 在一定程度上可以对现状条件加以利用。支路规划设计应兼顾历史风貌、利用自然环境条件, 使枫溪区“城中村”地区成为潮州中心城区中具有特色风貌的地段。在规划保留整治的住宅集中地区, 支路可综合建筑朝向、现状主要道路来规划。在建筑质量差, 规划中无保留的地带以及工业开发区, 支路可采取规则的短直走线。在支路系统中宜规划专用道, 在下文论述。

(二) 道路断面及交通组织。

1.干路。

主干路、次干路宜采用三幅路或四幅路的断面, 将机动车道与非机动车道隔开。在干路路网中规划货运走廊, 划分快车道、次快车道、慢车道。便于大型货运车辆及其他各类机动车辆择道行驶。潮州机动车交通中摩托车的比重很大, 摩托车和汽车在同一路幅内混行, 存在交通安全隐患。可以参考佛山等城市的经验, 将干路上的非机动车道转为专门的摩托车道, 同时将人行道的一部分划为非机动车道。

2.支路。

支路可采用一块板断面, 再细分不同类型。“城中村”对外联系的支路 (一级) 断面宜划分人行道、非机动车道、机动车道的断面。非机动车道宜采用与人行道在同一标高的一体化设计, 与机动车道间设绿化带分隔。

“城中村”内部的支路 (二级) 规划建设可以采用先前提到的结合建筑朝向、现状主要道路等规划设计的做法。断面可简化为仅有人行道和车道划分。在支路上鼓励摩托车靠机动车道右侧行驶, 形成右转交通的习惯。

3.专用道路系统。

当地居民短距离出行较多, 生活节奏也比较慢, 非机动车这种环保的交通方式应当是有发展空间的, 可建设自行车专用道, 鼓励非机动车出行, 非机动车专用道也允许步行者通行。由于非机动车行驶较灵活, 对路网的通直性要求不高, 故其专用道可从二级支路中选取布置。另外, 该地区有不少河道, 而河道两边往往没有通路却有空地, 建筑正面都不面向河道, 可以结合河道做一些景观设计, 并将其作为自行车专用道。专用道与一般道路的接口可设桩阻挡机动车, 但会出现摩托车占用的现象, 近期内可对摩托车进行限速管理, 从长远目标来看, 摩托车应逐渐禁行取缔。

(三) 交通设施。

1.停车场。

拥有私家车的居民目前停车位基本都在自建宅基地内解决, 产业运输车辆停车占用道路的情况比较严重。制定管理处罚制度, 要求工厂在厂院内解决经营带来的停车问题。在支路及以下等级道路上设路边停车带, 在出行起讫点集中的地方, 需建设社会停车场库。短期内可拆除危棚简屋作为停车用地。

2.交叉口。

尽快在主干道设置红绿灯, 在道路建设时, 红绿灯的建设应同步。干道相交的交叉口宜采用渠化设计, 方便行人过街。

3.公交设站。

公交车站应与公共活动集中地结合设立, 如商业街尽端, 方便居民上下班购物。

(四) 其他。

1.道路漆划标线, 重视路面铺装, 设置规范、清晰、醒目、准确、完好的交通标志、标牌, 引导车辆驾驶人、行人正确通行。

从发达国家的实例来看, 标识、划线、缘石等细节对交通组织的作用是非常明显的, 即使路面很窄, 也可以通过标识划线引导, 节省道路用地, 提高运输效率, 如干路上划分车道时, 应标明快车、慢车的时速;一些地面铺装的处理, 往往可以营造很强的领域感, 明确道路用途的分异, 维持秩序, 这方面甚至可以起到和路面高差相同的效果。枫溪的陶瓷产业常年产生大量的次品、废品和弃置匣钵, 长期堆放在路边, 占用道路用地。可以废物利用, 将这些东西作为街旁绿带的缘石、地灯罩, 有些可制成限制机动车的路障, 在细节上体现一些地方特色。

2.道路改建拓宽宜采用半边建设的方法。

道路改建可先选择一边成排拆迁, 解决道路长度方向, 打通路网, 等资金充裕了, 再将另一侧的建筑拆除。依据道路分级, 等级越高、拆迁压力越小的地块, 道路越优先建设。

3.结合祠堂设置小型广场及停车用地。

该地区有众多祠堂, 祠堂前一般都有空地, 旁边也有道路, 可和祠堂空地结合设小型广场及停车设施。

4.商业街分时段限行。

枫溪区的许多“城中村”都有商业街, 部分是两边建筑具有商业功能, 另一部分是集市之类的时段性商业街道。商业街使用人群主要是附近居民, 以步行、自行车、摩托车交通为主, 汽车出现往往引起拥堵。因此, 商业街应在上下班高峰时段限制汽车通行, 以保障行人安全, 改善商业街的服务环境。部分两边建筑有历史保护价值的商业街可改造为步行街。

参考文献

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城中村问题调查与分析 第9篇

一、凤台县城关镇缪郢社区基本情况

(一)缪郢社区基本情况

凤台县地处安徽省中部偏北,地跨淮河中游,东接淮南市郊,西与毫州地区的利幸县相邻,南与寿县依山相连,北以茨淮新河与蒙城县隔河相望。凤台县是新型的能源城,已探明的煤炭资源储量达百亿吨,已建成地方煤矿五座,设计能力年产原煤400-600万吨。

城关镇缪郢社区,原为缪郢村,地处凤台县新城开发区内,东至永幸路,南邻淮河,西与刘集谢郢村邻近,北与马场村接近,居民小组9个。1981年缪郢村有164户,913人,821.88亩土地,现有人口1780多人。社区内有凤台气象局、凤台种子公司、县卫校、县中医院等32家单位。

(二)缪郢社区征地补偿安置情况

据调查,城关镇缪郢村自1985年就开始被征地,1985年1994年间,共被征地78.2亩;由于新城区建设,缪郢村的土地1995年后开始被大量征用,1995年2004年间被征地511.42亩。2004年,除2000年土地基本被征完时预留的51.5亩土地和宅基地,土地全部被征完,被征地共计589.63亩;现在村集体只剩下宅基地和预留区。

1989年以前征用土地主要以招工安置的方式进行:每家带1人进厂(被征地户)。1995年后征地主要采取货币安置的方式。这20年期间征地补偿标准经过几次调整:1985年刚开始征地时,补偿标准为1500元/亩,后调整到7000元/亩;1990年征地补偿标准为12000元/亩;1996年-2004年的征地补偿标准为20000元/亩。

二、城中村问题

虽然缪郢村位于城市规划区范围内,村民也全部由农村户口转为城市户口,但仍保留着村级建制。缪郢村村民原是以种植、村集体企业工作作为其主要收入来源;现在村民依靠城中村有利的区位条件,主要从事第三产业(开店、房地产开发、出租房屋等),再加上村级留地进行商住房开发取得的收益,收入明显提高。

虽然缪郢村村民的经济收入很好,但由于宅基地未被征用,村民还是居住在原住址上。村里建筑杂乱,环境脏乱,和周边整洁漂亮的新城风貌格格不入,极大地影响了城市的美观,也影响了城市管理。看缪郢社区也就看到了城中村问题的一个缩影,城中村独特的地位和现象必然会带来一系列的问题:

(一)规划滞后,违章建筑多

由于相关部门疏于监督和管理,“城中村”村民为了获取更加丰厚的房租,建房没有规划,布局混乱。村民们随意搭建私房,私自增加楼层(“城中村”盖楼房基本都在三层以上),不断扩建、加建、改建违章建筑。村民在盖房时能多占一点地就多占一点,村内密密麻麻,很少有空地。道路、排水、垃圾处理等基础设施一般都没有配套,并且缺乏公共绿地与体育等设施。城中村的面貌与城市的形象极不协调,急需改造。

(二)居住环境卫生差

一边是自来水、采暖、宽带等各项设施日臻完善的现代化城市,而另一边的城中村却普遍存在基础设施建设薄弱,配套不健全的状况,有的村民还吃着村里或自家的井水,烧着罐装的液化气或煤球,住着潮湿阴暗寒冷的房子。其主要原因:一是有关部门的城市发展规划在城中村得不到落实,城中村的建筑非常杂乱;二是城中村居民的公共意识还比较差;三是管理还不到位,现在基本上是村里负责卫生,还没有统一纳入到城市环境卫生体系之中。

(三)治安形势严峻

城中村村民出租房子只是为了挣钱,一般房租比较低。尽管对外来居住人员有身份证登记等相关要求,但实地调查中发现,作为房东的城中村村民在实际租房过程中,对于外来租房人员的身份证从来不查看和登记。对于城中村村民来说,登记身份证证件,一是不习惯,二是害怕留不住房客。因此,出租屋的低租金加上管理上的薄弱,使城中村成为流动人口居住的首选场所,成为制假售假、偷漏税、无证经营人员的聚集地,对正常的市场生产经营秩序冲击严重。

(四)“食利阶层”的滋生

由于我国实行的是二元土地产权制度,农村土地所有权归集体所有,国家难以征用农民的宅基地,农民对宅基地具有相对自由的使用权。随着城市的经济发展,高昂的地价使处于优越地区的城中村聚集了雄厚的集体财富,无耕地的村民凭借其有利的区位条件在自己拥有使用权的宅基地上大量建造房屋以供出租,并以此获得了不菲的收入。这样城中村村民走上了一条依赖房租收入及原有的集体经济收益分配的致富之路,过着衣食无忧的富足日子,形成了一个新型的“食利阶层”,许多城中村村民还产生了优越感。因此,城中村村民外出就业的积极性不是很高。城中村村民虽然在形式上“从农村进入城市”,但这个空间的转移并没有带来他们同步的思想观念和价值观念的城镇化。

三、城中村改造的建议

城中村改造应该在城市总体规划的大框架下展开,满足城市宏观发展战略目标的要求,同时力求保证城中村村民自身的社会、经济利益不受损害;既要能保证城中村的改造在现有法规制度的框架下展开,又能维护社会的稳定,使农民平稳过渡到城市的生产和生活环境中,并成为现代化建设的生力军。城中村改造应做好以下四个方面的工作:

(一)坚持规划先行,加强城中村土地规划、利用管理

规划是改造建设的龙头,要把城中村纳入城市规划管理之中,对城市总体规划进行修编,同时加大城市规划宣传力度,强化村民自觉改造意识,为城中村改造营造良好的舆论氛围,使市民(包括城中村农民)支持城市规划和城市建设。城中村是城市的一部分,针对工作实际,在对城市总体规划进行修编的基础上,要求街道办事处按照城市发展总体规划编制本辖区内的城中村改造详细规划,并严格按照规划进行改造和建设,使城中村与城市发展统一标准,统一规划,统一步伐,和谐并进。

(二)城中村产权的明确化和村民住房改造的统一化

谁是集体土地真正经济主体的产权代表?无论是《土地管理法》还是《土地承包法》都未做出明确的界定,而城中村村民的长远生计、地上建筑物处理等都与城中村土地产权直接关联。在实践中,许多地方或者有意回避产权问题,或者通过一纸文件宣布集体土地变为国有土地、村民变为居民、村委会变为居委会,而忽视原村民的长远生计、社会保障、居住环境、基础设施条件等重要问题。笔者认为,要积极稳妥地推进城中村改造,首先必须正确处理好城中村土地产权问题;其次,城中村村民住房必须按照城市规划统一改造,但城中村村民的安置不能等同于一般城市建设中的拆迁户,应尽可能就近建造农民公寓进行安置,避免因安置地区过远引起各种矛盾。

(三)加强对城中村村民的教育培训

由于城中村处于农村管理体制向城市管理体制转变的初始阶段,人们的思想观念、生活方式、住房建设、管理模式和居住习惯等方面仍然保留着浓厚的传统农村色彩,城市意识淡薄,这给城市建设管理带来了一定困难。因此,要制定相关的政策措施对城中村村民进行教育培训,提高城中村村民对开展改革的重要性和必要性的认识,使他们既“想变”、又“敢变”、更“会变”,坚决走城镇化道路,变“城中村”为“城中城”,尽快提高村民的生活质量。筹集资金对村民自主创业提供扶持,引导村民走自食其力、自主创业的道路,实现村民生存方式的转变。

(四)妥善解决城中村村民的生活保障问题

对于依靠房租收入生活的村民来说,房屋拆迁改造将使他们失去相对稳定的基本生活来源,在城市居民的社会保障体系尚未健全的时候,这必将引起村民的恐慌,造成村民大规模上访,影响社会经济环境和社会治安环境的稳定。因此,解决村民的生活保障问题,特别是人们最为关注的养老问题,是消除村民的后顾之忧,顺利完成城中村改造的必由之路。

四、留地安置,解决城中村村民生活保障问题

随着城中村改造工作的逐步展开,大量农村居民将被纳入城镇居民范畴,由于各种固定开支开始增加以及收入和支出的不确定因素逐渐增多,城中村村民的生活保障问题有必要尽快解决。货币补偿方式是保障城中村村民生活的最简单、直接的方法,然而存在“一脚踢”的先天缺陷。大量的实践经验告诉我们,在现阶段我国城乡经济社会发展状况下,完全依赖货币补偿方式是不现实的。因此有必要探讨更为符合我国国情的、更便于操作的方法。

2004年缪郢村实行留地安置的方式,具体采取的是留用集体土地的模式,即对2000年土地预留的51.5亩土地只办理农地转用手续,不用办理土地征收手续,缪郢村在留地安置范围内自行开发建设,以保障村民的生产生活。留用土地的具体用途主要是进行商住楼的开发建设,所得收益共计3500多万元。其中一部分收益(大概一千多万)对承包地拥有者进行平均分配,即每亩承包地可再分得16000元;另一部分作为全村人员的养老保险(60岁-69岁:1200元/年,70岁及70岁以上:1400元/年)和医疗保险的资金支持。全村农民转为城市居民,享受城市低保:特困220元/月,一般160元/月。

缪郢村探索以村级留地安置方式来解决城中村村民的生活保障问题是一种创新,并且取得了很好的效果。现在缪郢村村民依靠城中村的地段优势主要从事第三产业,再加上村级留地进行商住房开发取得的收益,收入明显提高;全村人员的养老保险和医疗保险有留地安置的资金支持,消除了村民的后顾之忧,解决了他们的生活保障问题。2004年缪郢村成为小康达标村,人均收入3600元/年。据调查,在缪郢村没有因生活没门路而上访的。

留地安置为解决城中村改造的村民生活保障难题提供了有效的思路。但是留地安置也引发了一些问题。

(一)安置留用地的用途与规划的协调难度大,不利于城市土地的合理利用。由于安置留用地的用途没有明确规定,而是由村集体自行开发建设。村集体经济组织由于财力的局限性难以按规划要求进行开发,这样就无法做到服从城市总体规划,不利于城市土地的合理利用。

(二)权属混乱,管理难度大。目前缪郢村对安置留用地的管理缺乏统一协调,由于留用地只办理农地转用手续,没有办理土地征收手续,留用地仍然保留着集体土地所有权。这就引发了一系列的权属问题,例如:留用地开发权由谁说了算?是集体经济组织还是村民?对留用地进行商住楼开发建设后,别人买商住楼后是否能拥有产权?

(三)关于留用地开发建设收益对城中村村民的生活保障方面没有作制度化规范。据调查,缪郢村留用地开发建设收益的一部分用于村民的养老保险和医疗保险的资金由村集体保管使用,这笔钱已经用于村庄建设和福利补助,而村民的城市养老保险和医疗保险正在办理中。村民对具体资金使用情况一无所知,财务不够透明。

为了让留地安置方式发挥更好的效果,可以参照国外和国内发达地区的经验,建立面向城中村村民的养老保险、医疗保险等保障体系,彻底解决村民的后顾之忧。其具体做法是将留地开发收益的一部分用作养老保险基金,将养老保险基金交给实力和信誉俱佳的商业保险公司托管。商业保险公司为每个村民建立个人账户,账户所有权归村民自己所有。村民达到规定年龄后,由保险公司负责养老金的给付,提倡以年金方式领取。

针对城中村村民自身文化素质不高、劳动技能缺乏、就业转行困难等实际问题,为了让留地安置成为真正的长效措施,使村民手中有钱、居者有屋的同时,还应让村民具有较强的市场就业竞争力,要重视对城中村村民的就业技能培训。目前缪郢村还没有投入资金用于村民的就业劳动技能培训,建议尽快实施。

采用留地安置方式保障城中村村民的生活对于土地区位条件优越的地方确有借鉴和推广意义,但同时需要政府的政策支持和规范管理,并从土地利用的程序上保障其合法性。

参考文献

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