公共决策与服务

公共决策与服务（精选4篇）

公共决策与服务 第1篇

一、图书馆以资源服务社会公共决策的内涵

政府的各个职能部门担负着为社会提供决策提供服务的职能, 并且具体贯彻法律规定与领导决策, 为社会的重大决策提供依据或进行方案选择, 图书馆作为社会公共决策的咨询机构, 除了向社会民众提供参考咨询服务项目之外, 还可依据自身的资源优势, 依托专业人才优势, 开辟新的信息服务项目, 特别是为社会公共决策提供咨询服务, 图书馆可以为社会公共管理部门提供重大决策所需要的重要信息依据, 在制度、规章的制定方面提供参考, 有效地减轻社会公共管理部门受困于繁琐的信息收集、处理、加工等工作, 能为社会规章制度的制定提供意见, 并且对社会各个领域的规划、建设提出建议, 减少决策的盲目性;另一方面, 通过为社会职能部门提供决策咨询服务, 树立其良好的图书馆社会形象, 更加引起社会对于图书馆建设的重视, 获得更多的建设资金, 进一步提高图书馆的建设质量, 拓宽服务人群, 为图书馆开拓了更加开阔的发展空间, 从而吸引了更多用户和读者参与到图书馆的发展中[1]14

为社会公共决策提供咨询服务的过程中, 图书馆具有其自身的优势, 可以深入挖掘图书、期刊、特种文献中的信息, 定期主动的为政府、社会公益单位提供资料, 开展跟踪服务。这种服务形式能实现图书馆与社会公共管理职能部门之间的双赢。社会公共决策特别是政府决策也是不断向社会公众开放政府信息资源的重要机制, 在市场经济体制下社会公共决策信息必须向社会公众、企业开放, 面向社会公众公开决策信息是民主制度的必然要求, 如何推进公众知悉信息的权利也是图书馆这一重要信息资源机构的一项重要任务。社会公共决策的目的在于推动社会的发展与进步, 而面向公众开放社会公共决策信息将是实现这一目标的基本方式。

二、图书馆服务于社会公共决策的优势

1. 服务资源的优势。

图书馆是人类历史文化遗产保留的重要机构, 图书馆对于文献资料保存的较为完整, 其中不少涉及社会公共决策的相关信息。对于信息化时代, 图书馆不断发展成为数字信息资源保存与利用的中心, 许多西方国家已经建立起手托图书馆以保存社会公共决策信息。社会公共决策信息的资源检索应该成为图书馆的专长, 从文献组织提示到信息整合挖掘本来就应该是图书馆的一个重要领域。

2. 服务角色的优势。

图书馆是传播教育、文化与信息的重要社会力量, 是人们寻求和平与幸福的主要场所, 我国公民都应该无差别的享受图书馆服务的便利性, 不会因其性别、种族、身份、信仰等不同而有差别, 图书馆是通向知识的重要途径, 承担着社会大众获取知识信息服务的重要公益性机构的角色, 图书馆的公共性与社会公共决策的目标与宗旨正好一致, 对信息进行系统的采集、保存与组织, 可以为社会公共决策提供更加便利的途径, 其社会功能与自身的社会角色能保持高度的一致[2]1。

3. 服务网点及专业优势。

图书馆的设置不仅涉及国家一、二线城市, 还遍布国家的各级县市和一些条件较好的农村地区, 成为公共文化服务体系的重要环节, 目前, 国家以各级图书馆为载体, 依托现有的文化设施网点, 逐步实现国家信息共享工程。我国的城市图书馆、公共图书馆已经基本覆盖了全国一半以上的人口, 为社会公共决策信息的公开提供了良好的服务网络体系。同时, 作为社会的文献信息资源中心, 图书馆对于文献信息的搜集、整理、保管、流通和利用等方面都积累了丰富的经验。将社会公众引导至社会公共决策信息服务方面, 图书馆具有设施、技术、人才等方面的优势, 并且能够在较短时间内, 有效的按照相关规定对社会公共决策信息进行采集、挖掘、选择和控制, 使得这些信息得到最大化利用, 满足日渐多元化的社会需求。对于许多政府信息公开指南、目录等内容, 需要较高的专业素养, 因此需要对编目工作具有较强熟悉度的图书馆员来完成。

三、图书馆资源深度挖掘支撑社会公共决策的策略

1. 注重拓展信息源, 重视资源网络的建立。

文献信息资源的开发是现代图书馆人力、物力投放的重点方向。以购书、藏书和用书为主要环节支撑着图书馆的信息服务基本功能的实现, 对于政府公共决策而言, 建立以用户为核心的服务体系, 需要图书馆根据社会公众需求利用其自身资源优势, 针对社会公共决策信息分散的特点, 与各个部门进行合作, 将分散的信息数据库加以整合调控, 实现社会信息资源的最优化配置。只有形成全面、系统与多方位的政府信息资源服务体系, 才能更加方便公众的信息获取[3]115。

在信息源的获取中, 图书馆可以根据本地资源, 结合用户的实际需求, 对信息资源进行分类、导航、揭示和归纳, 根据各个决策部门的实际情况, 建立信息集成平台, 成为信息资源利用的门户, 不仅可以扩充图书馆的虚拟馆藏, 还可以为图书馆的全面建设创造条件。首先, 对于政府出版物等由一定部门组织发布的信息来源, 对于用户查找来说具有一定的困难, 图书馆员需要对社会规划所需要的信息要系统整理, 进行专题开发与研究, 目前图书馆文献资源开发基本上处于一度或二度开发, 属于层次较浅的开发类型, 图书馆在信息进行资源的建设上, 不仅要有一、二度的基础开发, 也要更加重视深层次的开发, 加强对于信息资源的分析、综合与咨询, 由浅至深, 提高其价值, 提高图书馆的社会决策信息服务能力, 有助于协助社会主流力量。其次, 对于媒体舆情的采集与分析, 这是一项重要的基础性工作, 涉及面广, 来源复杂, 必须对媒体舆情变化进行时刻监察与分析, 设立专门的机构, 如果没有建立起有效的采集分析机制, 就不能够为社会公共决策提供有效的舆情分析材料, 建立起媒体舆情采集、分析机制, 将图书馆信息挖掘部门、媒体舆情与社会公共决策部门有机联系起来, 根据社会公共决策部门对舆情信息的实际需求, 展开媒体信息收集、加工、整理和分析, 形成系统的信息产品, 提供给相关部门;第三, 对于各种社会民众关注的信息, 特别是分散的、零散的信息, 要广搜集, 集中分析, 掌握排除无效信息的能力和敏感度, 在分散的基础上加强对各类信息的分析、研究、整理和加工, 在搜集社会隐形资源信息的基础上, 逐渐学会信息资源综合与分析转变, 也需要将信息开发与信息技术紧密结合, 将相关数据搜集起来, 分门别类将信息的价值最大化。

2. 注重信息资源的深度开发和表现形式。

社会发展推动各级政府在进行社会公共决策时, 必须获取越来越多的信息, 图书馆应该根据社会公共决策所需要信息的时效性、准确性以及针对性进行服务领域的拓宽。图书馆资源深度挖掘首先要做好信息基础知识储备, 增加图书馆收藏量, 提高质量, 将图书馆同出版、销售等系统建立起网络, 目前基于政府公共决策层面的信息网络, 在出版、销售系统与图书馆体系中的联系并不强, 对于图书选购缺乏针对性, 没有根据社会需求确定书目。应该进一步加强馆际互助, 充分发挥核心图书馆的辐射作用, 包括对外协作、馆内的协作, 首先要建立起网络, 在知识联盟的基础上, 逐步开展实施, 立足现实面向未来, 统筹规划, 分步实施;其次, 形成统一的信息反馈标准和流程, 对于政府信息的组织需要一定的专门机构和组织工具, 便于此项工作的顺利推动, 同时, 在信息表述上要形成科学的统一的标准, 例如我国上海市政务信息资源统一描述标准, 是一个图书馆在政府信息组织中具体应用的实例。当图书馆作为一个长期的信息组织处理机构, 参与到政府决策过程中, 对信息公开指南与公开目录的编制将会非常有帮助, 有利于对政府信息的质量进行提高。根据我国《政府信息公开条例》的规定, 行政机关有义务对政府信息指南和目录进行公开, 并及时进行更新, 对于政府信息资源公开的整个组织流程都进行了规定。在图书馆专业信息服务基础上建立起来的政府部门出版信息记录, 将有利于社会公众更好的查询并理解到政府信息资源, 通过信息技术与网络技术将政府出版物上传至网络, 建立相关的链接, 有利于用户更加方便的获取政府信息。

在信息服务中, 图书馆的资源支撑不仅要从社会文化上进行管理, 更要重视社会规律的研究, 充分发挥其信息资源价值, 适应社会公共决策的要求, 并适应国情和民情, 应该制定开发计划, 确定开发项目与客体, 面向市场与经济, 将重点与难点系统整理, 由浅至深逐层开发, 面对日渐复杂与多样的社会需求, 应该以经济发展和社会改革的需求为导向, 选准课题与项目, 引导社会公众选择正确的方向。在信息传递形式上, 图书馆通过设立内部刊物与社会公共决策部门建立起长期合作关系, 为各个部门提供决策所需的信息。原先的策略是以剪报、摘编等浅表形式出发, 而现在则需要根据实际需求与工作重点对信息进行收集、整理、加工, 对于海内外舆情的分析与跟踪也是社会公共决策的一个重点, 利用网络的虚拟空间领域发展社会公共决策功能, 成为了新时代下重要的手段, 也是图书馆应该重视的一个资源深度挖掘领域。

摘要：本论文基于社会公共决策的信息需求以及社会公众对于信息的多元化需要, 从社会公共决策的功能和服务优势出发, 对图书馆资源的深度挖掘进行探讨, 最后提出挖掘策略。

关键词：图书馆,资源,挖掘,社会公共决策

参考文献

[1]于吉花.近两年高校图书馆管理理论研究述评[J].图书馆学研究, 2007 (8) .

[2]吴代英.高校图书馆女性馆员人力资源开发研究[J].长沙民政职业技术学院学报, 2007 (2) .

公共决策与服务 第2篇

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环境公共决策中信息公开的价值与规范研究

朱谦 苏州大学法学院

关键词: 环境行政;公众参与;信息公开;环境影响评价

内容提要: 对于作为公众参与之前提基础的环境信息公开问题，似乎并没有随公众参与之规范而成为立法者关注的重点，而这却成为环境行政决策机构虚置公众参与的挡箭之牌，这在一些典型环境影响评价案例中也得到了验证。因此，必须清醒的认识到，即便环境信息公开制度在中国已经得以确立，然而，实质性的问题还需要进一步解决，那就是既要着力解决环境信息公开之例外的规范化，以免它成为环境公共决策机构规避环境信息公开的避风港;又要强化对于环境信息公开的有效性的硬约束，落实环境信息公开的真实性、准确性、完整性和及时性。

一、问题的提起

自从我国《环境影响评价法》实施开始，围绕环境影响评价行政决策活动的展开，近年来有几起影响全国的公众环境利益诉求的表达事件。这几个典型案例分别为：深圳深港西部通道环境影响报告书审批案、北京“西—上—六”输电线路工程环境影响报告书审批案、北

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京圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书审批案、云南怒江水电建设规划环境影响评价争议案、厦门PX项目事件、上海磁悬浮环评案等。在这些案例中，到处都活跃着公众参与的身影，但公众参与环境公共决策的行为却并没有获得应有的尊重，甚至还被认为是非法;同时，那些一切都符合法律程序的环境公共决策却恰恰与广大的民意相背离，同样面临正当性危机。基于环境信息公开是公众参与环境公共决策的基础，因此，本文要探讨的问题是：第一，环境信息公开将对公众参与环境公共决策产生怎样的影响?第二，环境信息公开有哪些规范性要求?

二、环境信息公开对公众参与环境公共决策之影响

在公众参与环境公共决策过程中,公众对于环境信息的拥有和理解,是其能够有效而富有意义的参与的基础。在环境影响评价过程中，公众对于其特定利益的认知能力、根据目标而选择手段的行动能力以及公众根据利益诉求而进行有效组织化的努力，都往往取决于公众在多大程度上能够获取相应的环境信息。而事实上，在当下的中国环境影响评价环境行政过程中，公众与拥有环境影响评价环境信息的评价机构以及环保部门之间都存在着严重的环境信息不对称，这种不对称使得公众拥有的环境行政参与权利被严重虚置。

(一)环境信息与公众环境利益认知能力

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在环境影响评价过程中，公众个体对于自己的环境利益的认知和理解的基础与环境影响评价信息是分不开的。尽管，人们通常认为，公众是他们自己环境利益的最好的判断者。但是，这种对环境利益的判断，无论是基于私人环境利益，抑或是公共环境利益，其实现的前提条件是他们拥有认知、分析环境利益的充分的环境信息。在环境影响评价文件的编制和审批过程中，无论是规划还是具体项目，往往都涉及到多重复杂的环境利益关系。如果缺乏必要的环境信息的支持，公众就很难准确界定、认知各类环境利益，很难认知环境行政决策对其私人环境利益或者环境公共利益产生影响的程度。

比如，在厦门PX项目事件中，厦门官方一直认为该项目已经按照国家法定程序批准在建。2007年5月29日，《厦门晚报》长篇刊登了该报记者对厦门市环保局负责人的专访，对该项目的审批过程、项目基本情况以及对周围环境影响等作了介绍。在专访中，厦门市环保局负责人强调，海沧PX项目在环境影响评价报告书编制期间“开展了大量的现场调查和公众参与工作”。[1]然而，厦门市政府或有关部门也没有具体说明是怎么开展了大量的现场调查和公众参与工作的。当然，是否真正地开展了大量的公众参与工作，只要审视一下这个项目环境影响评价中的环境信息公开就明白了。公众能否参与以及在多大程度和范围进行环境影响评价的参与，与环境影响评价报告书的编制单位是否公开、或在多大范围内公开关于PX项目有关的环

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境信息密切相关。因为，只有公众对于项目的相关环境信息有了充分的知悉，才能有效地参与到项目环评程序之中去，并提出相关的意见或发表相关的评论。

事实上，对于厦门PX项目存在的环境风险以及可能会给公众带来的潜在影响，作为PX项目环评文件的编制单位不会不知道。基于常识，这类项目涉及到重大公众环境权益，环评文件编制单位应该要让可能受到不利影响的公众知情，最起码是要征求当地公众行列中的专业学者意见。尽管，不能肯定说，该项目环评过程厦门当地公众行列中的专业学者皆不知情，但是，可以肯定的是像厦门大学的中科院院士赵玉芬、环境学教授袁东星等相关学者也不知情。然而，PX项目经过国家有关部门的审批已经在2006年11月正式开工，一些厦门公众才开始知道有此建设项目。于是，在2007年3月全国人大和政协会议上，中科院院士赵玉芬等105名全国政协委员联名提交了一份“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”，成为全国政协头号提案。[2]很显然，此项目在2005年就已经经过国家保护总局的环评审查，如果在环评过程中公众知悉此环境信息，其表达反对的诉求不至于等到项目已经正式开始建设时才进行。

在环境影响评价过程中公众参与，尽管个体化的参与在实践中很多，但理论研究和经验观察均表明，通过组织化的利益而进行的参与，不仅能够更加有效地实现利益主体的诉求，而且也将大大地降低参与

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过程中的交易成本。如同认知自身环境利益离不开环境信息一样，公众发现自己环境利益的共同体同样依赖于环境信息的公开。因为，利益组织化所依赖的信任、利益认同以及在此基础上的社会动员和集体行动，都必须以信息获取和信息交换作为前提。[3]环境信息的公开使得参与过程中公众环境利益的各方经过分化、组合而得到结构上的简化，从而降低参与过程的交易成本，提升参与的有效性。

公众对环境利益认知能力存在严重不足的情形下，在很大程度上将使得公众作为环境利益主体的表达和话语能力受到极大的削弱，并抑制其参与到维护环境利益的行动之中的渴望。事实上，在公众环境信息完全被隔离的情形下，公众将会产生对环境利益失去利益知觉，从而在最终意义上导致公众参与环境保护的机会的剥夺。

(二)环境信息与公众参与环境公共决策能力

从某种意义上说，公众在对环境信息认知的基础上采取理性行动的能力，对于环境信息也会产生严重的依赖。公众参与到环境影响评价过程之中，如果缺乏必要的环境信息，就难以获得认知环境利益所必需的知识，也难以对这些被认知的环境利益维护所需要采取的有效手段进行分析并采取相应行动策略。公众参与到环境影响评价的过程，其本质上是不同的利益主体为了追求各自的目标而进行交涉、协商，并在此基础上采取相应行动策略的过程。在这个过程中，不同的 文章来源：中顾法律网

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利益主体提出方案，根据其他主体的策略对方案进行调整。值得注意的是，无论是哪一方主体在环境影响评价过程中对环境影响评价方案的分析和选择，以及对自己方案的调整，都将反映在他们对相关环境影响评价信息的拥有和控制。

比如，深港西部通道深圳侧接线工程环境影响评价案中，2003年11月份居民代表和有关部门在深圳市迎宾馆举行了第一次对话会。在居民的坚持下，他们最终得到了环评报告最后七页关于公式计算部分的复印件。就是根据这寥寥数页的复印件，钱绳曾和施泽康二人于2003年12月3日写了《盲评环评报告》一文，并对距离100米处的敞口段自行进行了计算，结果是氮氧化物浓度超标19.64倍。而根据该项目环评报告，距敞口段120米以外，大气质量即可符合国家2级排放标准。差距是如此之大，注定了环评报告将成为双方争执的重点，而维权活动的重心也迅速转向了空气质量是否达标的技术之争。事实上，也正是钱、施二人的计算结果，使得居民们认为《环评报告》是不可信的，污染必然存在。

从公众参与环境影响评价过程看，公众对环境影响评价机构以及环保部门的方案和审批意见的反应，取决于其所拥有的环境信息的数量和质量。在环境信息匮乏或者严重不对称的情形下，公众对于环境影响评价方案可能完全失去评价的能力，公众参与也往往只是具有形式意义。经验的观察表明，环境信息的控制及其占有不对称等情形，文章来源：中顾法律网

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在很大程度上会影响到公众对环境影响评价中的环境利益的认知和行动能力。

比如，在怒江流域水电开发规划环境影响评价过程中，国内众多环保组织和个人公众联合签名，强烈要求公开有关环境影响评价资料，他们认为：怒江工程叫停之后，有关怒江水电开发的论证和环境影响评价的文件和内容并未公之于众，公众完全无从了解开发商和地方政府准备如何避免环境损害，如何安置移民，如何保证水库的安全性和经济性。怒江开发的环境影响评价应该依照圆明园的先例，公布规划环评报告，让公众在充分知情的前提下通过听证会等形式对其进行公开评议。

从公众参与的社会性基础角度看，环境信息的公开，有助于形成一个信息流动、交换、互动以及在此基础上的学习过程。如果公众在参与环境影响评价过程中，拥有足够的环境信息，他们就更有可能不仅仅认知到自己的环境利益，而且可以了解其他利益主体的环境诉求，了解利益交涉、妥协的相关规则以及不同利益主体在参与过程中将会采取的行动策略。因此，如果公众不能够获得充分的信息，他们的学习能力就会受到很大的制约。其结果要么使公众在面对政府环境决策时无能为力，从而使公众参与的有效性受到影响;要么是参与者可能采取一些非制度化的行动，如抵制、抗拒、不合作等，甚至对环境决策的过程参与失去兴趣。

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三、环境公共决策中环境信息公开之规范化

环境信息公开主体基于自身利益考虑，往往存在提供信息时并不全面、不及时以及不准确，尤其是内容不易于为公众所理解。为此，法律往往要求环保部门或者建设单位以及环评机构全面、准确及时地公开环境影响评价相关信息。对于环境信息公开的要求，有两点特别值得注意，那就是关于环境信息易于为公众所理解以及环境信息公开的双向性。

(一)环境信息的易解性

环境问题的科学技术性导致环境影响评价文件可能包含大量的专业科技术语，所以公开环境信息时，应该为公众提供相关的技术帮助，以便于公众理解相关信息。因为公众能否对环境影响评价信息进行解读的前提是取决于其对相关问题的熟悉程度，而相关专业熟悉程度又是由公众个体信息存量和信息结构决定的。在社会分工程度日益加深的现代社会，每个人知道越来越多关于越来越小的事情。任何公众个体的信息结构都不是全方位的，必定对包括环境影响评价在内的某些知识领域存在认知盲点。这些盲点是一般社会公众很难仅仅凭借一般的社会体验、分散式的零星阅读就能弥补的。即使公众为了缩小与环境影响评价职业群体之间的环境信息鸿沟而有意识扩充原有信息集合的边界，其预期绩效的实现也需要时间的专门性投入。因此，文章来源：中顾法律网

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对环境信息的认知成本增大使得一般普通公众很难有足够的激励把时间资源配置到对环境影响评价信息解读中去，更何况其效果还受到学习者知识存量、既有学科背景等诸多不确定因素的制约。

在深圳西部通道接线工程环境影响评价案中，围绕环境影响评价报告书的科学技术之争论是公众参与的一个重要特征。尽管受到项目建设影响的公众有十多万人，但是最引人注目的还是两位老工程师。正是他们运用自己的专业知识，对环境影响评价报告书的结论提出质疑。期间，不仅几次与有关环境影响评价报告书的编制机构专家、政府邀请的权威专家进行面对面的辩论，而且还依据争取到的几页环境影响评价报告书的内容，上书原国家环保总局，陈述自己对环境影响评价报告书的质疑意见。从他们的参与经历看，是非常艰苦的。正如他们在写给国家环保总局的公开信中所说：“我们是两个60多岁的老人，希望在社会安定的大前提下保护好小区和邻近的南山公园的环境。我们已经作了2年的努力，承受了巨大的压力，花费了大量的时间和精力，在一个我们原来并不熟悉的领域不停地学习、探索，写了大量的文字，包括给深圳市政府、广东省环保局和国家环保总局的信近30份。” [6]但值得我们注意的是，钱绳曾、施泽康两位老人一是他们都是高级工程师，具有一定的科技知识，二是两人都已经退休，相对来说有时间保证，而这些并不通用于一般公众。

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如此，环境影响评价信息的专业化特质和一般公众囿于社会分工的知识结构就决定了环境信息的发布方在信息流动过程中控制了关键信息通道，他们就可以据此优势地位，很便利地利用专业技术术语模糊拟议对象的情景特征，控制待发布环境信息的数量、质量和传播方向等多个维度，通过信息的裁剪、筛选或包装，使拟议对象内含的环境风险得到难以为外部人所体察的巧妙屏蔽。[7]实践中，比较常见的是环境信息公开中的数字游戏。经试验证明，非专业人员对以不同方式描述的环境风险的敏感差异程度是巨大的。如人们对某种化学物质10-6和10-9致病率的差异不敏感，而对这两种致病率相差1000倍的提法却反应敏感，这时，信息发布方选择第一种而非第二种方式来标示拟议对象及其替代方案可能产生的环境风险，就可以使二者在环境安全上看起来差别不大。如果拟议对象在其他方面具有比较突出的相对优势，那么安全性更好的替代方案将有可能无法在公众的评议中胜出。

因此，为了便于公众理解环境信息，环境影响评价文件的内容应该尽量简单，不要有过多技术性术语。环境信息的公开，其目的是使得公众能够清楚地知道他们将会受到未来项目建设怎样的影响。信息太多和信息太少一样没用，因为信息太多就会使人们淹没在一片无用信息的海洋之中，无法进行信息分类，进而无法获知他们的利益将受到何种影响。[9]有些国家考虑到环境影响评价文件技术性太强，要

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求信息发布者提供报告书的简明版本给公众，或者举行公开说明会、听证会，提供联系人解答公众的疑问等。

(二)环境信息公开的双向性

事实上，环境公共决策中的环境信息公开，应该是双向的。既包括政府向公众的信息公开，同时也包括逆向的公众向政府进行信息的反馈与交流。政府不仅应当履行公开信息的义务，同时更应该对公众提供的相关信息进行考虑，做一个好的接受者，而不是一个单纯的信息发布者。[10]道理很简单，既然公共决策的受众是公众而不仅仅是那些做出决策的专家，决策者就必须考虑公众所提供的大量的社会知识，比如他们的利益诉求、价值偏好、甚至是对问题的主观感受。在这一过程中，每个利益主体都是一个认识主体，也就是拥有特定知识的主体，他们通过各种程序平台，交换、学习、整合关于利益和决策方案的知识。而这些都是值得决策者尊重的知识，离开了这些知识，决策的理性化程度将大打折扣。

比如，2007年5月28日晚，《厦门日报》下属的《厦门晚报》专辟两个重要版面，刊登万字长文，以环保局负责人答记者问的形式，正式就海沧PX项目进行全方位介绍。同日，项目投资方翔鹭集团亦在其网站显要位置刊登该公司总经理答记者问，内容也多为澄清坊间传闻，平息争论。[11]此后，作为PX项目环境信息的补救，厦门市

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政府还利用广播、电视、报纸、互联网、宣传手册等多种形式对社会公众广泛开展关于PX项目风险知识的普及教育，指导公众以科学的行为和方式对待环境问题。

经过PX项目事件后，厦门市政府在后来的厦门市城市总体规划的环评过程中，不仅注重环评信息的公开，而且对于反馈的公众环境利益与诉求也加以公开，形成信息的互动，从而表明对公众提供的信息与知识的尊重。比如，当召开的公众环评座谈会结束后，厦门政府网站就及时对座谈会中的主要公众意见进行了报道。[13]当然，这次环评过程中的环境信息公开也还存在着一些问题。比如，在2007年12月5日厦门市宣布“海沧南部环评已经完成，进入公众参与阶段”之后，12月8日，厦门网开放了一个投票平台，号召网民表明支持或反对PX项目建设的态度，短短一天里，超九成的人投了反对票(赞成3000票，反对5.5万票)，结果在12月9日的时候投票突然关闭，10日下午连投票网页也消失了。

事实上，如同前面提及的，环境信息的公开包括政府的信息“输出”，也含括公众环境信息“输入”。基于网络较其他参与渠道，互联网上各种观点、各种利益要求将得到前所未有的释放。这种释放大大强化了公众的自主性，并进而直接影响到公众的参与功效感，增强了公众参与的动力。互联网的各个终端用户都可以发展成为环境公共决策的信息源，任何用户的意愿、要求可以随时在网络上发送。[15]

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当公众以极大的热情介入这种数字化的参与行动中，从而形成了良性互动，其结果是公众的信息反馈速度以及政府对环境问题的回应速度都大大加快。如果感觉公众的表态对于自己“很不利”，进而关闭这样的窗口，没有了互动、应答，只会令原本可以弥合的分歧反而扩大了，强化了情绪的对抗。[16]无论是对政府决策有利的信息，还是不利的信息，都应该及时公开，这样才能满足环境信息公开的全面性要求。当然，由于网络技术存在很大的不稳定性，如何保障信息能够在网络上准确地传达，也是信息发布者不得不关注的问题。[17]事实上，由于现代信息传递方式已经呈现多元化趋势，因此要实现透明和开放的方式发布信息就应该包括发布公告，利用报纸、电视、广播、互联网发布简报或消息或发布专题新闻，利用信息发布会散发项目概要小册子等书面材料。

依据现代科技进步所产生的新的信息公开方式，如互联网，开始对传统的信息公开方式构成了极大的挑战。当然，这种挑战的后果对于公众来说无疑是有益处的，它大大拓宽了公众获取环境信息的来源，可以让公众更及时、有效地取得相关信息。但是，网络对环境信息的公开，尽管既便利又很及时，但是它需要相应的技术设备的支持，毕竟网络技术和设备还没有在我国完全普及，因此，其接受的受众往往就并不全面。比如，2008年1月2日，在一家由国家环保总局和上海市环保局联合开办的网站“上海环境热线”上，上海市环境科学

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研究院发布了沪杭磁浮上海机场联络线环评公示和环评报告书简本。公示期限设定为2008年1月2日至2008年1月15日。因其低调公示，并未出现在磁悬浮沿线小区的公告栏上，许多居民经过口耳相传才知道此公示，并引起沿线居民对其公示方式的质疑。

四、结论

基于环境行政决策的公共性特质，环境法上往往也很容易容忍公众参与环境行政决策之中。但是，对于作为公众参与之前提或者说是其基础的环境信息公开问题，似乎并没有与公众参与之规范的形成而成为立法者关注的重点，而这对于环境行政决策机构来说，也往往成为其虚置公众参与的正当理由。这一点在过去的一些典型环境影响评价案例中也得到了验证。只是这种通过遮蔽环境信息来达到规避公众的实质参与的情形随着国家环境信息公开立法的进程越来越难有立足之地，但是，人们也必须清醒的认识到，即便环境信息公开制度在中国已经得以确立，然而，至少有两个主要的方面问题还是今后相关法律需要解决的，那就是既要着力解决环境信息公开之例外的规范化，免得它成为环境公共决策机构规避环境信息公开的避风港;同时又要强化对于环境信息公开的有效性的硬约束，落实环境信息公开的真实性、准确性、完整性和及时性。

注释:

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朱谦，苏州大学法学院副教授，法学博士。

本文为作者主持的教育部人文社科规划课题《公众环境保护权研究》(06JA820031)及苏州大学‘211工程’三期重点学科建设项目‘和谐社会视域中的弱者权益保护’子课题《环境污染防治中的弱势群体权益保护的法律制度研究》的阶段性成果。

[1]《海沧PX项目已按国家法定程序批准在建》，《厦门晚报》，2007年5月29日。

[2]周虎城：《没有民意基础的决策须慎行》，《南方日报》，2007年7月1日。

[3]赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社2006年版，第21-22页。

[4]陈善哲、金城：《“深港西部通道接线工程”环评事件调查》，《21世纪经济报道》，2005年5月14日。

[5]自然之友：《民间呼吁依法公示怒江水电环评报告的公开信》，http://。最后浏览时间：2008年8月3日。

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[6]钱绳曾，施泽康：《致国家环境保护总局的公开信——质疑〈对钱绳曾等3位同志来访反映问题的答复〉》，http://。最后浏览时间：年5月15日。

公共决策与服务 第3篇

一、两国公共决策体制的制度和实践差异

1.从纵向结构看：

法国是单一制国家，强调中央集权；德国是联邦制国家，地方享有很大的自治权。

法国的纵向决策体制为大区-省-县-区-市镇，分别设有大区议会、省议会和市镇议会行使地方的立法职权。大区是18世纪以来法国行政体制最显著的创新，其享有地位和权力的前提是：不得损害国家的统一和完整，不得损害省和市镇的自治。大区设有两个议会：一个是大区议会 ，另一个是代表大区内各主要集团利益的咨询性的“经济和社会委员会”。大区议会和省议会没有直接领导关系，而是非常密切的合作关系。“经济和社会委员会”对国家和大区的经济和社会事务提出意见和建议，还参与各类经济、社会和文化项目的咨询。

原来的省议会一直是一种咨询机构，省长才是各省权力的执掌者。1982年的“权力下放法案”实施后，省议会的权力扩大，法律地位逐步提高，省议会议长行使各省的行政权。市镇议会是法国最基层的权力机构。

原来法国的中央权力过分集中，严重束缚了地方的积极性和主动性。“权力下放法案”赋予了地方政府在决策方面更多的自主权，使中央与地方在行政和预算方面的权力配置更为合理。的一些改随后革使得法国政府的集权程度有所降低， 地方的权限有所增多，地方享有一定的立法自主权，但是，法国仍属高度中央集权国家，地方自治的权力极为有限。

德国决策体制的纵向结构为联邦-州-县-（市）-乡(镇)。州下面设有行政专区，但它不是地方自治单位，而只是州政府的派出机构。州以下的基层行政自治单位为县，以及县所管辖的市或乡(镇)。最基层，也是最重要的行政自治单位是乡(镇)。较大的市兼有县的权限，并直接受州政府的领导。各州不仅有自己的宪法、政府、议会和法院，而且还有自己独立的财政预算和管辖的警察力量。各州的立法权主要集中在文化、教育、农林、市政建设、自然环境保护、土地规划、宗教和治安等方面。在经济和财政领域，所得税、公司收入税、营业税(增值税)等由联邦和州共同分享。各州之间可以相互独立地签订条约和协定，在联邦政府的认可下，各州也可以同外国签订条约，联邦无权随意更改州的疆界或重新划州.州的权限也是有限的，外交、国防、关税、贸易、联邦铁路和航空以及联邦邮政和电信等均属联邦立法范围，各州无权干预。联邦权力居于州的权力之上，如果州的法律同联邦法律有冲突，前者失效。在行政领域，联邦对州行使监督权和一定的执行权。在实践过程中，联邦制常常出现联邦和州权限界线不清现象。例如联邦和州之间常常为各自应得的稅收百分比而发生争执。

各级地方机构享有自治权。这种自治权主要涉及建筑、卫生、文化、教育、社会福利和公用事业(自来水、煤气、电力的供民用交通工具的提供和使用)等。地方行政自治单位的政权结构由议会和政府组成。县、市、乡(镇)的各级议会由居民定期通过直接普选产生。县长、市长、乡(镇)长一般由议会选举产生。

2.从横向结构看

法国与德国均为议会制，但两者的差异也很明显，前者为半总统制，后者为内阁制。

法国的总统是国家元首，以普选制选举产生，任期七年。总统颁布法律并有权提出议案要求国家公民投票表决，有权在与总理，国民议会议长和参议院议长谈话后宣布解散国民议会。总统任命总理，并任命由总理提名的政府成员。可以提出宪法修正案。有权采取紧急处分。政府应答复国民议会的质询。

议会由两院组成：国民议会，由五年一次普选产生；参议院，议员任期九年，每三年改选其中的三分之一席位。 议会投票表决决定法律的通过与否，批准国际条约以及行使由共和国总统授予的宪法修改权。最高行政法院是行政方面的最高权威。政府在起草议案和实施法令前必须征询其意见。 法国的行政权力强化，议会权力弱化。政府享有立法提案权，而且议会通过的法律，其法案多数是由政府提出来的。政府提出的法案数目小但变成法律的比例大；议员们提出的法案数量多但变成为法律的比例小。

此外，法国政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取通常属于法律范围的措施。法国宪法规定行政机关可以制定执行条例、自主条例、法令条例和紧急情况条例等四种条例，只有法令条例这种方式属于授权立法的立法形式。法律之外的事项都作为命令事项，由总统行使。以列举议会的专属立法权，而未列举的事项由总统负责这种方式建立的立法体制，实际上是一种削弱立法权、强化行政权的手段。列举专属立法权的立宪方式并没有能够保证议会在政治体制中的应有地位。

在立法提案方面，宪法规定议会两院议员都享有立法提案权，但是对于财政法案，议员不享有提案权和提出修正案的权力。财政法案由政府提出后，通常先提交国民议会以特别程序审议。宪法修正案的提案权属于总统和议员，总统依据总理的建议行使修宪提案权，而此前的1946年宪法则只将此权赋予了国民议会。

德国总统是国家元首，但没有实权，由选举产生。总理是国家的最高权力实行者，总理对议会负责，议会由各个党派组成，多数党组成政府。总理与议会发生冲突时，或有执政党退出联合政府时，总理可以提请总统解散议会，提前重新大选；议会也可以解散政府。

德国最高权力机构是议会，它由联邦议院和联邦参议院组成。联邦议院的最主要的任务是立法，即讨论、制定和通过法律，其次是选举和撤换联邦总理，讨论和批治国家财经预算，监督联邦政府及其所属行政机构，参与选举联邦总统和联邦宪法法院的法官，批准或否决政府同外国签订的国际条约。在联邦议院全会上，议员可以对国家内政、外交或政府提出的某项法律进行充分自由辩论，辩论最激烈的往往是国家财经预算。联邦公民可以列席旁听，电视台转播实况。议会中的反对党可对执政党的政策和提案提出质问，要求政府对重大问题予以澄清，或揭露政府首脑的违法乱纪行为。联邦议院的议员由普选产生。联邦议院中所有议员都是由各大政党提名推选的。同一政党的议员组成一个议会党团。一般情况下，党的主席担任议会党团主席，也是竞选联邦总理的候选人。

联邦议院日常立法工作是由它下设的与联邦政府各部对口的20个左右专职委员会完成，例如外交、内政、国防、司法、财政、交通等等。这些常设专职委员会的任务是审议各种议案，提出修改意见，向全体议员汇报委员会讨论的结果，并起草最后决议案。常设专职委员会的工作是立法程序中最重要的一个环节。议案一般由联邦政府、联邦参议院或议会党团提出。各专职委员会由各议会党团的代表组成，一般都是该行的专家。较大的议会党团在专职委员会的代表相应地多些。一般情况下，执政党的议会党团人数最多，实力最强。这样，它就可以保证联邦政府的政策提案在专职委员会内得到通过。反对党则通过其专职委员会代表和议员对政府的政策施加影响，并对政府起一定的制约作用。

德国的参议院既不同于英国的上院，也不同于美国的参议院。作为议会的第二院，联邦参议院代表联邦各州的利益参与联邦的立法和行政事务，并对联邦议院和联邦政府的职权进行一定的制约和补充。实际上，它也起着类似反对党的监督作用。联邦参议院的议员不是经选民选举产生，而是由16个州的州政府委派和指定的。他们都是州政府的人员，分别代表各州的利益，并按州政府的指示办事。联邦参议院在对某项法律表决时，各州议员只能投一致票，即赞成或反对，如果弃权或不参加投票，即算作反对票。由于各州只能投一致票，因此各州的执政党议员对联邦参议院投票结果起决定性作用。联邦议院通过的大多数法律必须经联邦参议院的审阅和通过后才能生效，特别是那些涉及各州财经、税收、交通、领土等权限的联邦性法律。对于不属必须经它通过的法律，它也有权提出异议。

此外，联邦参议院也同联邦议院一样，有权参与选举联邦总统和联邦宪法法院的法官，参与批准或否决联邦政府国外国签订的国际条约以及有权对联邦总统违法行为提出弹劾，并上诉联邦宪法法院。联邦参议院设议长一人，由各州政府的总理轮流担任，任期一年。

二、两国公共决策体制差异的原因

1.政治传统。法国是一个有着中央集权传统的国家。在17世纪路易十四时就形成了君主专制政体。18世纪末至19世纪初的大革命沉重打击了贵族和地方势力，把土地分给小农，摧毁了封建制度和地方割据的基础。

德国在历史上长期分裂，诸侯割据，邦国林立，这些邦国、王国或自由城均不受中央皇权的制约，它们甚至可以单独与外国签订条约。有时，它们还联合起来向中央政权或皇权挑战。

2.民族性格。众所周知，法兰西民族比较浪漫、热情、感性；而德意志民族比较严谨、理性，尊重规则。

3.历史经验教训。对法国而言，首先，近代以来，超越当时制度的浪漫行为往往给它带来了荣耀和进步（如大革命、拿破仑、戴高乐）。其次，第四共和国由于议会权力过大而导致政府频繁更迭，戴高乐建立第五共和国后，便吸取其教训，对议会权力加以种种限制，不仅把民主共和理念下本属于议会的权力收回交给总统，而且还从多方面加强了行政权力，如对属于法律范围的事项，政府也可以通过法令涉足。

与之相反，超越当时制度的浪漫行为往往給德国带来了屈辱和灾难，众所周知的例子就是魏玛共和国和第三帝国时期总统（或元首）权力过大导致的深重灾难。第二，联邦德国成立之前，在西占区州一级已经建立了地方自治性质的政府机构，即地方权力机构建立在中央政权之前。第三，二战结束时，为了便于对即将诞生的新国家的控制，美、英、法三国不愿看到一个强大的中央集权制国家出现。因而它们也主张新的国家实行联邦制。

于是，法国的决策体制与德国的相比更为灵活、更加变通，个人的权力更大，而且公众参与政策过程有时会采用较为激烈（如游行）或超越制度之外的途径（如骚动）。而德国的决策体制则更为制度化，更强调权力的制衡，公众参与的途径也更为规范和理性。

我国的政治体制改革近些年虽然取得了一定的成绩，但依然问题重重，许多方面还滞后于经济体制的改革，制约着社会主义市场经济的进一步发展。目前，面对国内国外的复杂形势，可以说我国的政治体制改革已经到了关键时期。我们一定要认真研究和借鉴其他国家特别是西方发达国家的经验和教训，这样才能更清楚地认识自身，更准确地把握国际形势，从而更有效地进行改革，以构建完善的中国特色社会主义政治经济体制。

( 作者单位：武汉大学政治与公共管理学院)

参考文献：

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{9}卢胜.试论维系法国政治结构与行政管理体制的思想基础及其对我国的启示[J]. 中共四川省委党校学报，2003(3)

小城镇决策与公共参与机制建设 第4篇

关键词：小城镇,决策,公共参与,机制

小城镇政府, 我国政治体制的最基层的人民政府, 因其自身的特点——基层, 它的能力如何, 能力如何得以体现, 直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在, 同时影响政府体系合法性基础, 关乎整个社会的稳定。因此, 小城镇政府决策应有科学的理念和思想, 从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与。

一、小城镇的决策

一个城镇的发展未来完全在于决策的正确性上, 如果一个失败的决策做出不符合客观实际的决定, 不尊重科学的指导, 就会对公共事业造成严重的危害, 更深成俗去理解就是如果缺乏科学的指引和公共利益的导向势必导致决策的失败。乡镇应该在做决策时充分考虑客观的实际, 通过公众的想法以及专家的建议, 积极的利用这些内容加入到决策中。小城镇的决策包括了一些特点:

1. 区域的发展特性

小城镇的我国行政基层单位, 人民政府的基层单位, 具有独立财政单位。它具有着自身独特的区域特性, 和其他不同的是, 它在文化、自然、经济社会等方面会对小城镇的决策有着关键性的影响。对于政治、经济、人口因素的变化都会导致决策产生诸多的变数。

2. 与人民根本利益密切相关的性质

作为政治经济的最小单位, 小城镇由村社及社区来进行管理的政府。在做一些决策时需要充分考虑最底层老百姓的利益。不论决策的对错、好坏以及是否科学, 我们都需要将决策向老百姓进行咨询, 获得民众的相关意见和信息, 才能保证公共参与的合法性, 否则体现不出公共参与的合法。在质询过程中, 一定要保证公平、公正、公开的原则。

二、面对公众小城镇政府如何决策

乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求, 同时, 也要应对日益突出民众参与公共事务, 以及有组织保护自身利益的诉求。当前, 小城镇政府决策应考虑以下问题:

第一, 面对群体性群众危机, 政府决策是否正确关乎事件的后果, 要求政府以极大的政治智慧解决问题;

第二, 基层制度性的公共参与渠道缺乏, 导致民意无处可疏, 这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性;

第三, 在农民税赋减少, 而政府财政供给能力不足的情况下, 寻求新的渠道和机制, 促进区域的社会经济政治良性发展。

三、小城镇参与机制建设

目前来看, 我国农村基层小城镇主要以产业结构调整为主, 这里面需要重点注意的是乡镇经济的增长问题, 大力发展乡镇经济从而使乡镇机构与农村机构进行整合, 合理进行农村耕地及基础设施等方面的建设, 进一步发展卫生、文化、教育, 对于农村社会保障体系进行完善, 深化管理体制的改革, 一切依靠群众, 从群众中来, 到群众中去。加强成真的产业结构调整, 同时对于农村用地进行合理的管理。密切注意与人民息息相关的基础实施的建设。在解决产业结构问题上, 我们需要考虑市场的实际情况, 尊重市场积极的发展来进行调整, 以免让人民群众受到损失。科学和民主对于群众的切身利益有着重要的影响, 对于小城镇怎样做到科学、民主的决策是需要政府进一步密切关注的。与此同时科学和民主的决策也需要有专门的人来去监督和管理, 这就需要乡镇政府制定出更为透明的针对性的监督方针, 建议起一种由公共参与监督的机制, 保障公共利益不受到任何损失, 同时可以保证公共和政府的关系更加密切并更加稳定。在公共参与政府决策时, 政府需要发挥主观能动性, 促进公众参与的积极性, 在决策中重视与人民密切相关的内容, 积极引导群众来进行科学、民主的决策。在决策的过程中需要实施的进行监督并反馈群众最基本的诉求。在一些城镇中不能有效实施公共参与, 这就说明在自下而上的诉求过程中存在着问题。由此看来只有体制性的参与才能获得最大的利益, 要保证公共参与的渠道无比的畅通, 保证人民与基层政府不会发生任何的矛盾及冲突, 于此同时重视提高公众的知情权及参与权, 保证人民的参与是合法同时又能确保农村社会的稳定健康的发展。在完善机制建设的过程中, 需要各级政府领导加强自身能力的提高, 同时结合政府管理的理论深入农村开展调研。我们将调研过来的一些有效信息加以分析, 并提出相应的对策, 从而反馈给基层人民, 从而能够促进城镇人民参与决策的积极性, 保证政府与人民的一致性。

四、结论

由于我国处在一个重要的转型阶段, 在这一阶段过程中会产生很多矛盾性的问题来阻碍我国改革开放发展及现代化建设。这就需要我们注意最广大人民的根本利益, 切实对“三农”问题予以解决, 从而减轻乡镇政府的压力。乡镇政府方面的问题解决好, 有助于我国现代化建设事业的繁荣发展。对于现阶段复杂多变的改革面前, 乡镇政府需要发展新思路、新要求, 结合政府管理的理论, 采用科学化、民主化的手段以应对多变突发的问题, 以此实现决策的正确化、科学化。与此同时, 我们要注意规避风险, 在风险最低的情况下获得最高的收益, 要做到最可靠和最有效的民主决策。发挥民主和科学的特性, 广集民意, 确保政府的科学理念能深入到城镇管理当中, 切实有效的解决农村的社会问题, 从而保证农村社会的安定和谐, 保证全社会又好又快的发展。对于基层干部, 就需要更为合理的利用科学的方法, 帮助各级群众解决他们所遇到的根本问题。农村的经济提高了, 能够帮助整个社会的经济提高。发展经济永远会是乡镇政府需要切实解决的一个重要问题。

参考文献

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