绩效预算制度创新研究

绩效预算制度创新研究（精选8篇）

绩效预算制度创新研究 第1篇

一、预算制度创新目的和目标

制度创新目的与目标是两个紧密联系但内涵各不相同的概念, 目的解决“为什么”要创新的问题, 目标解决“做什么”的问题。预算制度创新的根本目的是获得创新收益, 追求预算绩效;预算制度创新的目标是构建绩效预算制度系统。

1. 预算绩效体系

在“投入-过程-产出-结果”的总体框架下, 绩效预算制度系统追求如下预算绩效体系:

(1) 收入汲取绩效。收入汲取绩效主要分两大类:多渠道筹资能力和持续获取资源能力。多渠道筹资能力主要表现为公共机构的社会评价、社会影响、社会关系所带来的品牌效应在资源筹集方面的优势。如重点扶持、专项补助、社会捐赠、银行贷款等等。持续获取资源能力主要表现为与公共品及公共服务数量及其质量直接相关的收入汲取。如绩效拨款、各类事业收入。收入汲取绩效的高低, 不仅是上轮生产成果的直接体现, 更表现为本轮生产条件的投入, 影响公共机构的后续发展。

(2) 资源配置绩效。资源配置绩效也可称为预算决策绩效, 主要表现在预算编制、审批等预算决策过程及其结果中, 如资源优化配置程度以及预算决策成本。资源配置方面主要有规模绩效、结构绩效、核心业务资源保障绩效等等。降低预算决策成本的重要途径是强调预算行为的民主、科学与公开。

(3) 遵从绩效。遵从绩效主要表现为支出机构对政策目标的理解及预算规则的遵守。对于预算管理而言, 主要是遵从预算规定, 不随意改变预算资源的用途, 二是努力降低业务活动成本, 或者准确地说, 是做好成本控制工作, 在追求高质量服务的同时, 不得突破预算限额和标准。

(4) 产出绩效。产出绩效的衡量标准是效率性指标, 即投入-产出比率。在既定的投入和资源耗费下, 要追求提供服务的数量更多、质量更高。产出绩效更多地来源于项目管理和支出机构的内部控制。

(5) 结果绩效。结果绩效也称为政策目标的实现程度, 是提供的服务所产生的政策效应。它一方面取决于产出绩效, 但是更多地取决于产出与政策目标的关联性和一致性。

2. 绩效预算制度系统

制度创新的目标是把绩效管理理念和技术引入公共机构预算管理领域, 构建绩效预算制度系统。

(1) 层级规则系统。该规则系统由四个层次组成:工具与技术、体制与机制、制度基础和制度环境。工具与技术、体制与机制是通常意义上的预算制度;广义的预算制度, 是指预算制度、制度基础和制度环境构成的制度系统。

(1) 预算制度创新。预算管理技术创新是绩效预算制度系统创新起点和最佳切入点, 也是目前预算改革最集中, 也最迫切需要解决的问题。该层级的主要发展方向是把绩效管理等企业管理工具和技术引入公共行政管理及预算管理领域。预算管理体制和运行机制创新的目标是建立公共预算系统, 公共受托责任, 以及预算过程、政治过程和服务过程的耦合是公共预算系统要解决的主要问题。

(2) 制度基础改良。预算制度创新离不开公共机构管理体制的支撑, 管理体制以公共机构内部的权力结构为基础。政治力量、行政力量、专业团体, 以及群众性组织等权利主体的关系与行为决定着制度创新的方向和成败。制度基础的改良是预算制度创新的前提和条件。制度基础决定着预算制度创新, 预算制度创新也影响着制度基础改良。

(3) 制度环境建设。凡是不受创新主体独立支配的, 制度创新又必然会涉及的, 我们都称之为制度环境, 包括内部环境和外部环境。

内部环境, 指公共机构内部的非正式制度, 如服务理念、管理传统、思维习惯, 以及公共机构特有的文化与历史等;外部环境指公共机构与相关的外部利益相关者之间的关系, 如行业管理体制及权力关系、社会核心价值观、国家基本政治和经济制度、中国历史和文化等国内环境及国际环境。

(2) 预算、政治、服务三大过程。绩效预算制度创新过程是预算过程、政治过程、公共品供给和管理过程的耦合, 是预算管理领域上层建筑与经济基础, 生产关系与生产力的相互作用过程。预算制度的本质功能是通过预算过程的制度化和政策过程的民主化, 实现服务供给过程的效率和理性化。

(3) 决策、执行、评价三大子系统。完整的预算制度系统可以按预算循环的三个阶段划分为三个子系统:决策系统、执行系统、评价系统。预算决策子系统主要是预算申请、编制、审批;预算执行子系统主要是预算执行、控制、调整与监督;预算评价子系统主要是审计、绩效评估、绩效管理。

二、绩效预算制度系统创新原则

预算制度创新的基本方向是预算管理的制度化、民主化与理性化。预算制度系统创新的原则主要包括:

1. 以我为主, 外为中用

绩效预算引入中国, 必然要求立足国情, 以我为主;但面临引进、消化、吸收和创新的问题。我们主要是避免全盘接受, “食洋不化”;以及“断章取义”, 误入歧途。

2. 同步改造, 互相支撑

技术革新、机制和体制创新、制度基础和环境改造是一个同步改造问题, 不可偏废。技术和理念创新是追求预算理性的过程, 体制、机制创新是追求预算民主的过程, 两者必须同时推进。

3. 整体构建, 适时完善

绩效预算制度阶段性建设的提法值得商榷, 预算制度创新应该是一个整体设计、整体推动;适时完善、动态变迁的过程。比如预算的功能取向, 既重视控制取向, 也推动管理取向, 在适当的领域可以采用计划取向和政策取向。

摘要：绩效预算制度本身是一个复杂的规则层级系统, 本文主要从制度系统创新角度来探索绩效预算制度创新目的、目标, 并提出了制度系统创新方向和原则。

企业预算管理绩效评价研究 第2篇

对工商企业评价的内容主要包括四个方面：财务效益状况，企业资产管理状况，企业偿债行为状况及企业发展能力状况。

财务效益状况。即企业的资产收益能力。基本指标包括净资产收益率（U₁₁）和总资产收益率（U₁₂）。

资产运营状况。是反映企业资产管理水平和使用效率的一个重要内容。基本指标包括总资产周转率（U₂₁）和流动资产周转率（U₂₂）。

企业偿债能力状况。企业偿还短期债务和长期债务能力的强弱，是企业经济势力和财务状况的重要体现。基本指标包括资产负债率（U₃₁）和已获利息倍数（U₃₂）。

发展能力状况。企业的发展能力也可以称为企业的成长性，它是企业通过自身的生产经营活动，不断扩大积累而形成的发展潜能。基本指标包括销售（营业）增长率（U₄₁）和资本积累率（U₁₁）。

二、模糊评价原理及全面预算管理绩效评价

1.模糊评价原理

(1)确定对象集，因素集和评语集。企业为对象集，被评价的事物影响因素为u₁,u₂,…um,构成因素集U ={u₁,u₂,...,um}，评语集V={v₁,v₂,...,vn}。

(2)确定权数分配A=(a₁,a₂,...,am)。通常，对评价目标影响越大的因素(指标)，其权重亦越大；反之亦然。

(3)建立各因素 (指标) 的评分隶属函数和综合评价矩阵R。

2.全面预算管理绩效评价

(1)财务效益状况。以目标利润为导向的企业预算管理，要求管理者将有关企业过去浪费或低效率的部分剔除，选出一种最佳的预算方案，进一步地提高企业的综合盈利能力。

(2)资产营运状况。实施全面预算管理，企业把预算作为控制各项业务和考核绩效的依据，用较少的劳动力消耗和资金占用，取得尽可能大的经济效益。因此使企业的资产运营效率提高了。

(3)偿债能力状况。实施了企业预算管理，使得企业的综合盈利能力和资产运营效率提高了。从而加强企业的偿债能力。

(4)发展能力状况。全面预算管理作为一个管理信息平台，作为连接战略与年度预算的桥梁，使得企业的管理者注重企业的发展能力，使企业的发展能力比传统的计划管理条件下要强。

企业绩效评价指标

对单因素评价，我们主要考虑该企业与行业的区别。我们设定的评判集V={好，一般，不好}。

因为当企业实行全面预算管理时企业的财务效益、资产营运、偿债能力、发展能力均比在传统的计划管理条件下要好，所以，在企业实施全面预算管理时R₁₁₁，R₁₂₁，R₂₁₁，R₂₂₁，R₃₁₁，R₃₂₁，R₄₁₁，R₄₂₁均大于不实施全面预算管理的条件下它们的值。当企业实行全面预算管理时，对基本指标的评价结果中对企业评价“好”的结果M1的数值大于企业不实行全面预算管理时的数值。所以，我们可以得出实施全面预算管理能提高企业管理的绩效。

高校绩效预算制度创新探析 第3篇

一、高校预算制度创新目的

高校预算制度创新的根本目的是优化教育资源配置, 提高办学效益, 提供高质量的教育服务。

(一) 收入汲取绩效

收入汲取绩效的高低, 不仅是上轮生产成果的直接体现, 更是本轮生产条件的投入, 并影响学校的后续发展。具体包括:

(1) 多渠道筹资能力。主要表现为高校的社会评价、社会影响、社会关系所带来的品牌效应在教育资源筹集方面的优势, 如重点扶持、专项补助、校友捐赠、联合办学、银行贷款等。

(2) 持续获取资源能力。主要表现为与办学活动及其质量直接相关的收入汲取, 如教育事业收入、科研事业收入、产学研联合开发、财政拨款等。

(二) 资源配置绩效

资源配置绩效也称为预算决策绩效, 主要表现在预算编制、审批等预算决策过程及其结果中, 如资源优化配置程度与预算决策成本。

(三) 遵从绩效

遵从绩效主要表现为支出机构对政策目标的理解与预算规则的遵守。遵从预算规定, 不随意改变预算资源的用途;做好成本控制工作, 在追求高质量服务的同时, 不得突破预算限额。

(四) 产出绩效

产出绩效的衡量标准是效率性指标, 即投入产出比率。在既定的投入与资源耗费下, 追求提供服务的数量与质量。

(五) 结果绩效

结果绩效也称为政策目标的实现程度, 是所提供服务产生的政策效应。它既取决于产出绩效, 又取决于产出与政策目标的关联性与一致性。

收入汲取绩效和资源配置绩效主要来源于预算决策阶段;遵从绩效、产出绩效和结果绩效主要来源于预算执行和控制阶段, 而这些绩效的评价和优化工作, 主要由预算评价系统完成。各种绩效与总体绩效是一种相乘关系, 任何环节的低效, 都将影响本轮总体绩效, 并将影响延伸到下一轮的绩效追求。

二、高校预算制度创新目标

制度创新的目标是把绩效管理理念与技术引入高校预算管理领域, 构建高校绩效预算制度系统 (见图1) 。

(一) 层级规则系统

广义的预算制度是由预算制度、制度基础、制度环境构成的制度系统。因此可以将绩效预算制度系统分为绩效预算系统、制度基础与制度环境三个层级。

(1) 预算制度创新。狭义的预算制度, 即绩效预算系统创新包括预算管理技术创新、体制与机制创新。预算管理技术创新是高校绩效预算制度创新的最佳切入点, 也是目前预算改革最急需解决的问题, 其主要发展方向是把企业管理工具与技术引入公共行政管理及预算管理领域。

(2) 制度基础改良。制度基础的改良是预算制度创新的前提条件, 制度基础改良与预算制度创新是相辅相成的。

(3) 制度环境建设。凡是不受创新主体独立支配的, 制度创新又必然会涉及的, 我们都称之为制度环境。高校绩效预算的制度环境包括内部环境和外部环境、国内环境和国际环境、正式制度环境和非正式制度环境等。

如图1所示, 内部环境是指高校内部的非正式制度, 如办学理念、大学文化和历史、管理方式、思维习惯等。外部环境是指与高校相关的外部利益相关者之间的关系, 包括三大部分:一是与高校有直接联系的高等教育系统权力结构, 即政府、高校、市场 (社会) 之间的关系;二是社会核心价值观、国家基本政治与经济制度、中国历史与文化等国内环境;三是国际环境。

(二) 预算、政治、服务三大过程

高校绩效预算制度创新过程是预算过程、政治过程、高等教育供给和管理过程的耦合, 是高校预算管理领域上层建筑与经济基础、生产关系与生产力相互作用的过程。

(三) 决策、执行、评价三大子系统

完整的预算制度系统按预算循环的三个阶段划分为 (见图2) :决策系统、执行系统、评价系统。预算决策子系统主要是预算申请、编制、审批;预算执行子系统主要是预算执行、控制、调整、监督;预算评价子系统主要是审计、绩效评估、绩效管理。

三、高校绩效预算制度创新路径与原则

结合预算改革实践的要素, 对高校绩效预算控制创新的路程和原则归纳如下:

(一) 制度创新的路径选择为了实现创新目标, 有以下制度研究路线 (见图2) 。

(1) 沿x轴按预算循环阶段研究。此研究与预算实践活动相一致, 有利于认识预算的特点, 统筹考虑制度系统设计问题与预算、政策、服务过程相结合的问题。

(2) 沿y轴按制度层级研究。此研究有利于划分研究深度与拓展研究视野;对于不同的创新主体与研究主体而言, 有利于分工;在制度建设与发展的不同阶段, 有利于我们明确工作的思路与重点。

(3) 沿z轴按预算作用传导路径研究。预算过程是政策过程的反映, 也是服务过程的内在要求。此研究有利于我们了解预算的本质, 即满足政策目标与公众的服务需求, 也有利于我们理解预算的功能与作用。

(二) 预算制度创新基本原则

主要包括:

(1) 以我为主, 外为中用。解决我国高校预算改革问题, 必然以我国国情为前提。面临引进、消化、吸收与创新等问题, 一是避免全盘接受, “食洋不化”;二是避免“断章取义”, 误入歧途。

(2) 同步改造, 互相支撑。技术与理念创新是追求预算理性化的过程, 体制与机制创新是追求预算民主化的过程, 两者必须同时推进。

(3) 整体构建, 适时完善。预算制度创新应该是一个整体设计、整体推动、动态变迁的过程。

四、结论

新绩效预算的基本特征包括对目标与总额的集中控制、手段分权、对结果负责、预算透明化。最主要的条件要求是公共责任 (政治控制) 、预算民主 (公开、透明化) 、财经纪律遵从度 (内部控制能力及习惯) 、基层部门成熟度 (管理责任、能力及水平) 、技术能力 (信息收集与处理能力) 。也许现阶段要求政府全面实行绩效预算制度是无法现实的, 但是在相对较小的领域或者在改革取得了一定成效的高等教育领域, 上述条件可以逐渐得到满足, 并反过来推动制度创新进程。我们对高校绩效预算改革持有的积极主动态度, 以及提出的系统创新与制度建构思路, 必将有利于高校预算改革的推动。

参考文献

[1]申素平:《政府与高校的监督和行政指导关系》, 《中国高等教育》2003年第8期。

医院加强预算管理和绩效考核研究 第4篇

【关键词】医院；预算管理；绩效考核；漏洞

一、引言

医院是个特殊的行业，具有局部垄断性特征，过去的很长时间，医院依持其特殊的地位，却不注重自身的经营管理，引起了很多消费者的抱怨，其中，医疗服务差和看病贵的问题最为突出。然而，随着医疗体制的改革，市场上涌现出越来越多的非公立医院，这直接加剧了医疗行业的竞争程度，而医院原来的松散的管理模式也越来越以难适应当前的市场环境。为应对当前的竞争环境，医院不得不从自身的管理体系人于，加强自身管理，提高运营效率，降低运营成本，从而为消费者提供满意价廉的医疗服务。财务管理是医院经营管理的一个重要组成部分，同时也是比较薄弱的一个环节，存在资源浪费、资产运营效率低等一系列问题，所以加强预算管理和绩效考核势在必行。

二、医院的预算管理和绩效考核存在的问题

1.预算编制不合理

当前，医院的预算管理首先暴露出了不严肃的问题。国家制定的医院财务制度中明确规定医院必须对本年度的资金安排编制预算，并报送当地财政部门和有关上级单位批复。事实上，相当一部分的县市级医院并没有按照要求编制全面预算，有的编制预算的医院也没有经过当地财政部门和上级主管部门的审批，医院的预算管理缺乏约束性。另外，医院的预算编制方法老套，难以适应医院财务管理的需要。日前，医院的预算编制普遍采用“上年度预算+调整”的模式，即在上年度预算数的基础上做出相应的调整。这种编制方法简单，给医院的管理人员省下了不少的功夫，医院依然朝着上年的目标努力。但是这种预算却鼓励医院循规蹈矩，打消了医院改进服务、降低成本的动力，不利丁医院实施长期发展战略。这也是因为医院对预算的认识肤浅，以为预算编制是财务部门的专属工作，却没有认识到预算管理需要采购、人资、后勤等多个部门共同参与。财务人员并不参与具体的业务，对于标准的制定缺乏理性认识。再者，医院的全面预算并不全面。目前，医院的预算编制重点局限在收支预算，却忽视了资本预算、财务预算。这样的预算无法对全局进行合理的规划和安排，无法充分地整合医院的各个组织和所有资源，因此预算的控制意义不大。

2.预算管理缺乏决算考核

科学的预算管理是要实现“事前、事中、事后”全过程的控制，这样才能保证医院的运营按着事先规划好的路线行进。然而，现实并非如此，很多医院的预算管理只做到了事前控制，事中、事后控制却流于形式。医院编制预算只是为应付上级的检查，而上级部门也不重视对医院预算的评估和审查，预算被医院定位为任务，而非经营管理的于段。并且，医院在执行预算的过程中也并不严格，常常以医药价格提高、设备采购和科研立项为理由，频频突破预算的控制。主要原因在于：一方面，患者对医疗服务的选择性不强，医院可以通过出售高价药和哄骗患者住院的方式增加收入；另一方面，医院是涉及民牛的特殊主体，特别是公立医院能够通过向政府施压，从而取得更多资金支持，所以在资金使用上有恃无恐。另外，医院的预算的执行结果缺乏监督考核，那些无正当原因超支预算的医院并没有因此受到处罚，而那些通过管理节约预算的单位也没有因此受到奖励。正是因为这种监督上的缺失严重削弱了预算的监督效力。

3.绩效考核不完善

日前，我国医院的绩效考核方法相对传统，很多医院的考核指标多为捕述性等级，而非量化指标。通常的做法就是考察员工的德、能、绩、勤等几项指标，每项指标都分为五级，一级都有具体的捕述，只要将员工的实际行为和定义捕述相匹配就能得i I相应的级别和分数，以此作为对员工的绩效考核的依据。在这种考核体系下，常常会出现一种不合常规的现象：犯错较少和业绩并不突出的员工和科室居然排到了前列，而一些积极工作和业绩突出的员工的排名比较靠后，这也充分证明了这种考核办法具有不合理性。主要有以下几个原因，首先，考核指标的标准并不明确，定性型指标的评判都是描述性，概念模糊难以判定，例如，优秀和良好怎么来界定。这使得考核的科学性和可行性较差。其次，考核标准不具有针对性。不同科室的工作内容不尽相同，难以采用笼统的指标来考核，日前医院对所有员工和科室采用一样的考核指标，这显然是不合理的。最后，考核主观性较大。医院多采用员工之间打分和病人对医生打分的方法，这其中难免会夹杂个人的主观偏见，使得最后结果的公允性较差。最常见的是，员工对领导的打分结果永远都是最高的。还有一个比较突出的问题就是绩效考核和员工待遇的脱节，员工的工资水平是同定的，绩效工资只占很小一部分。而绩效考核的一个重要日的就是激励员工的工作状态和服务精神。由此来看绩效考核并没有达到应有的目的。

三、完善醫院预算管理和绩效考核的途径

1.严格推行全面预算

长久以来，医院的管理水平相对滞后，对于医院来讲，要实现全面预算管理，就要对全面预算有深刻的认识，理解全面预算的意义，了解全面预算的编制和执行过程，加强相关人才的招聘和培养，日前，医院里懂得预算管理的人才较少，医院的人事部门应重视相关人才建设。转变日前全面预算编制模式是一个急需解决的问题，改变以往的增量预算的模式，日前医院体制正在改革，由原先的财政支持向自负盈亏转变，而增量预算掩盖了以往的不合理项目，不利丁优化资金管理，难以适应市场的变化。因此，未来医院在编制预算时尽量采用零基预算、滚动预算方法，使得预算管理和医院的长期发展战略相结合。要实行全面预算，首先要对医院的现金流向有全面的把握。医院资金的流人和流出可能包括财政补贴收入、医疗收入、投资收入、药品采购支出、医疗设备采购支出、科研立项等项目。医院应根据周边医疗需求、居民收入水平、医疗资源分布、医保政策等因素预测未来医院的收入状况，为了增强预测的准确性，应将收入具体细分为挂号收入、诊断收入、检查收入、治疗收入等，治疗收入可以再细分为普通医疗收入、手术收入、大病医疗收入。然后对于收入结构进行分配落实，制定相应的医药采购计划、医疗器械购置计划、人事增减计划、科研立项计划等。除了这些收支计划，还要针对大型设备购置、基建项目等资本性支出编制预算，使得资本支出和收支情况相匹配。另外，医院还应注重编制财务预算，预测医院的财务状况和现金流动状况，全面掌控财务分布状况。

2.加强对预算的监督

医院在编制出初步的预算后，应该聘请有关专家进行严格审核，对于收入预测的科学性、成本费用支出的合理性和与医院整体发展战略的匹配性进行严格的评估，保证预算能够发挥优化资源配置、提高经营效率的日的。另外，预算在执行过程中应及时反馈，使得医院对预算的执行进度进行监督，对于严重超支和结余的项目应查明具体原因，及时调整预算额，保证预算管理的指导性。每年年末，医院应对全年预算的执行情况进行总结，重点分析预算差异项目，查找原因，对于人为造成预算超支的责任人给予批评和惩戒，还要及时总结经验，挖掘能降低成本和提高资金使用效率的潜力。

3.完善医院的绩效评价

目前的考核办法和考核指标效力太差，考核办法应更加注重人性化，考核指标应由传统指标向量化指标转变，由笼统性指标向针对性指标转变。在这方面，我国可以借鉴国外的先进方法。日前比较流行的考核方法有这几种：目标管理法、360度绩效考核法、关键绩效指标法。我国日前浙江省、无锡、深圳等地借鉴日标管理法的理念采用“法人目标管理责任制”、“年度综合目标管理责任制”等方法。从曰前实施的效果来看，相比传统的绩效考核办法，目标管理法能够有效提高组织效率，对管理层的激励效果也更好。

四、结束语

看病贵、服务差是当前医患矛盾的重点，要解决这个问题还需医院白身加强管理，特别是财务管理能力。预算管理能够实现医院资源的有效整合，有助丁提高经营效率，降低营运成本。绩效考核能够加强对员工和各个组织机构的激励和约束，提高工作效率和服务质量。但是，目前医院在这两方面的管理还存在不完善的地方，未来，医院应对预算管理和绩效考核下足功夫。

参考文献：

【1】祝贞华.医院加强财务预算管理与绩效考核研究[J].财经界（学术版），2015（05）

新时期屯垦制度绩效及创新思路研究 第5篇

1 市场经济体制下屯垦制度的主要任务

屯垦制度的根本任务是屯垦戍边。从本意上看,屯垦,即驻扎下来开垦、垦荒;戍边,即戍守、保卫边疆,稳定边疆。二者之间是辩证统一的关系,戍边是根本任务,屯垦是戍边的手段[1]。随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,以发展为主题的国际多元化格局业已形成,一方面,新疆作为我国21世纪能源基地和国家西向开放战略的前沿,其战略地位越发重要,同时国际各方势力也加紧了对我国西北边疆的觊觎;另一方面,戍边使命的政治性与国内经济发展的市场化之间的矛盾日益加深,这些使得新的社会经济环境下屯垦制度任务更加艰巨。

1.1 维稳护边是不变的政治使命

当前,国际形势正在发生重大而深刻的变化,国际恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义这“三股势力”活动猖獗,从未放弃过对我国西北边疆的渗透和分裂。在我国21世纪的发展中,新疆的能源供应在我国能源需求中的地位日益重要,同时中国已把向西开放和走向亚欧大陆作为21世纪国家发展战略中的一项重要举措。因此,新疆的稳定和发展是关乎国家经济发展全局的大事。兵团成立55年来,党中央对兵团的任务和作用做出明确的要求:戍边是新疆兵团永恒的政治使命,是屯垦制度永恒的任务[2]。

1.2 屯垦发展是戍边的客观要求

屯垦要为戍边奠定坚实的物质基础。兵团这一特殊的社会组织,长期以来为了戍守边疆、防止民族分裂、维护祖国统一,起到了不可替代的作用,做出了不可磨灭的贡献。随着市场经济体制的建立,各市场主体所遵循的是利益最大化的原则,从事屯垦的兵团各团场作为市场主体,当然也无法逃避这一原则。尤其是在日益开放的市场经济条件下,要完成戍边使命,必须奠定坚实的物质基础,留住戍边资源,这些都有待于通过发展壮大屯垦事业来实现。历史表明,职工群众是兵团履行戍边使命的主体,也是兵团戍边使命能否完成的根本所在。在市场经济条件下,要完成戍边的使命,必须提高经济发展水平,提高职工的收入,这是时代发展和戍边使命的需要[3]。

1.3 屯垦制度要与市场经济体制相融合

制度经济学判断制度优劣的最重要标准,是看它们是否有利于市场交易的发生与深化[4]。屯垦制度作为一项政治使命至上的综合性制度,在市场经济日益发达的现代社会,也必须主动把屯垦制度的特殊性和市场经济的普遍性有机结合起来,以建立现代企业制度的要求来健全和完善屯垦制度,以现代企业制度的内容来指导社会主义市场经济体制下的屯垦制度变革。只有夯实了屯垦这一经济基础,才能更好地稳固上层建筑。

2 市场经济体制下屯垦制度的绩效评价

社会主义市场经济条件下屯垦制度的任务,决定了屯垦制度绩效评价的标准。就当前市场经济条件下的屯垦制度而言,只有既体现屯垦制度本质,又能促进新疆稳定和经济发展的效益,才是新时期的发展标准。首先是屯垦制度是否有效完成戍边使命。屯垦制度就是为实现戍边使命而设计的,评价屯垦制度绩效的首要标准是看它是否有利于制度任务的完成,即是否能有效保障边疆稳定和国防安全;其次是屯垦制度是否与制度环境相适应,即是否能适应我国社会经济大环境,是否能满足我国社会主义市场经济体制发展和改革的要求。

2.1 有效实现了戍边政治使命,但政治灵敏度有所下降

新疆生产建设兵团是我国唯一的一支屯垦戍边力量,沿用半军事化、党政军企合一的管理体制,始终坚持寓兵于民、劳武结合,是维护新疆社会稳定、建设和保卫边疆安全的一支重要力量。1962年“伊塔事件”发生后,兵团迅速调集35个武装值班连队开赴边境地区,建立起了82个哨卡、检查站和巡逻点,同时调集3万职工在边境地区实行代耕、代收、代管的任务。按照中央的指示,兵团在沿中苏边境地区开始建设边境国营农场,从1962年起先后建成58个边境农场,形成了一条边境农场带,年复一年地在边境地区“种田放牧”,形成了一道被誉为“生命界碑”的国防屏障,有效地维护了国家主权和领土完整[5]。兵团成立55年来,在国家安全和巩固边防方面,发挥了不可替代的作用,成为永不换防、永不转业、世代接续的戍边力量,有效地捍卫了祖国领土完整、维护了边境安全。在维护社会稳定方面,兵团充分发挥自身优势,成为新疆增强民族团结、维护社会稳定的一支重要力量,不论是在历次反对民族分裂、平暴制乱的斗争中,还是在边境建设、抗灾抢险中,都出色地完成了任务。

随着我国社会主义市场经济体制改革的深入,在全国追求经济发展、经济绩效的氛围下,国家政策支持和自治区、兵团的改革措施,在很大程度上倾斜于经济视角。例如:国家在经济建设项目上的资金投入强于对戍边经费的投入,自治区在兵地融合经济发展上的政策支持多于对安全和稳定的政策支持,兵团团场的承包经营制改革等措施侧重于经济绩效等。这些政策导向,从根本原则上改变了屯垦(发展)与戍边(稳定)的辩证关系,削弱了兵团在维护稳定、保卫边疆方面的职能建设和思想意识的防范程度。

2.2 为建设边疆做出了突出的贡献,但制度瓶颈日益凸显

新疆兵团55年来的发展,先后经历了改革开放和建立社会主义市场经济体制两次大的经济制度变革,经济发展也经历了二次突飞猛进,在社会进步和经济建设方面,取得了辉煌的成就,已成为新疆生产建设和经济发展的重要支柱。

(1)农业基础地位日益增强,成为国家重要的商品棉基地和粮、油、畜产品生产基地。兵团成立55年来,尤其是进入改革开放以来,在农业生产和农牧团场发展方面取得了巨大成就,已成为国家重要的商品棉基地和粮、油、畜产品生产基地,并具备了率先在西部实现农业现代化的条件。(1)兵团主要农产品产量逐年提高。2008年,兵团粮食总产1 423 300t,是1954年的19.8倍;棉花总产量1 313 400t,是1954年的691倍;油料产量169 100t,是1954年的80倍;肉类总产219500t,是1954年的68倍(表1)。(2)兵团农业在新疆农业经济中的地位逐步增强。2008年,兵团农业总产值385.41亿元,占新疆农业总产值的26.4%。棉花总产量占全国总产量的17.5%,占全疆总产的43.6%;粮食、油料、肉类、水产品总产量分别占全疆总产量的15.7%、29.7%、19.1%、24.2%。(3)农业科技发展较快,农业社会服务化体系逐步完善。精准农业技术应用全面启动,农业科技推广应用体系、病虫防治和测报体系已初步建成,兽医卫生执法监督、兽药饲料监督管理体系、动物防疫检疫体系得到改善,农业气象和人工影响天气工作发展较快,基本形成了以雷达、通信、高炮为主体的人影作业技术体系。

数据来源:《新疆生产建设兵团统计年鉴2009》,北京:中国统计出版社2009年出版。

(2)工业现代化程度逐年提高。兵团从组建初期在发展农业的同时,注重发展以农牧业产品初级加工为主的兵团工业,现已初步建成了包括煤炭、电力、纺织、轻工、食品、机械、化工、建材等在内的工业体系,现有工业企业4035个,其中轻工业2024个,重工业2011个。主要工业产品产量均有较大增长,其中:原煤由1954年的172500t,增加到2008年的6118700t,增长34倍;糖由1959年的1060t,增加到2008年的183100t,增长172倍;发电量由1954年的134104KWh,增加到2008年的75.66108KWh,增长5645倍;机制纸及纸板由1959年的4t,增加到2008年的60380104t,增长15094倍;布由1959年的4800m,增加到2008年的6896104m,增长14366倍;水泥由1959年的255t,增加到2008年的533.64104t,增长20926倍,保证了兵团国民经济的持续、快速、健康发展。兵团以农副产品加工业为主业的工业体系,为工业企业的高新技术改造和现代企业制度改革提供了运作空间。

(3)社会事业取得全面发展。随着兵团国民经济体系的初步建立,兵团社会事业发展取得显著成绩。到2008年底,兵团共建有14个师,179个农牧企业,年末总人口257万人,占全疆人口总数的12.1%。55年来,由兵团开发形成的垦区已有20多个,以石河子、奎屯、五家渠、阿拉尔、北屯为代表的一批新兴的军垦城市相续建立。170多个农牧团场场部所在地基本上都已建成工、农、交、建、商各业齐备,行政、文教、卫生等社会职能齐全的新集镇。兵团的科技、教育、文化、卫生、体育及社会福利事业也从无到有地发展起来。2008年,兵团拥有科学研究与技术开发机构17个,各类专业技术人员12.57万人;广播覆盖率94%,电视覆盖率97.4%;拥有各类卫生机构1 555个,各类卫生人员23779人,每千人有医院床位6.48张[6]。社会事业的发展丰富了兵团职工的精神文化生活,促进了兵团队伍的稳定和素质的提高,也为兵团第三产业的进一步发展积淀了必要的物质和人力资源。

(4)人民物质文化生活水平显著提高。兵团在岗职工年平均工资收入分别由1956年的852元、1985年的1053元、1995年的4183元、2000年的6763元增加到2008年的18772元,2008年职工平均工资是1956年的22倍,19562008年兵团职工年平均工资增长率为6%(1)。兵团职工人均住房面积由20世纪60年代的8m2[7],增至2008年的27.39m2;住宅由原来一户一间的军营式,逐步向一家一院转变。电视机、电冰箱等家用电器己经走进普通农场职工的家庭;庭院经济的发展使农场职工的生活水平有了较大的提高;劳动和社会保障事业的发展,为离退休和下岗职工提供了基本生活保障。

纵观兵团55年来的发展,社会经济各项事业与成立之初相比发展较快;但与新疆自治区、全国平均水平相比还有很大的差距。就人均国民生产总值来看,1995年以前兵团的人均生产总值高于全国平均水平,从1990年的490元、1992年的279元到1994年的145元,优势逐渐缩小;而1995年以后随着社会主义市场经济体制改革的施行,兵团人均生产总值和收入低于全国平均水平,差距越来越大,由1996年差174元、2000年差582元、2004年差1023元,到2008年兵团人均生产总值20291元,全国人均生产总值22698元,差距已超过2400元(2)。从产业结构来看,以2008年为例,兵团一、二、三产业结构为34.8:31.8:33.4,全国产业比重为11.3:48.6:40.1,兵团的第一产业比重比全国平均水平高出2倍,第二、三产业比重远低于全国平均水平。

新疆兵团人均耕地0.42hm2,是全国人均耕地0.09 hm2的4倍多,大面积肥沃的土地却产出低下;职工勤劳却不致富。从影响经济发展的因素来看,屯垦制度的设计是发展的瓶颈所在,如:兵团现行的兵、师、团三级组织结构是一种直线职能制,虽然有利于保证集中统一指挥,但组织缺乏弹性,对环境的变化反应比较迟钝;兵团行政职能缺失,没有工商、税收权,发展二、三产业动力不足;屯垦组织的法律地位不明确,使其无法成为市场经济中的有效实体,其制定的规范性文件因其立法主体不合格,存在不确定性。这些都影响了屯垦经济的发展和制度绩效的发挥,成为制约兵团持续、和谐发展的重要原因。

3 市场经济体制下屯垦制度创新的思路

对于兵团这样的特殊屯垦组织来说,要履行好屯垦戍边的使命,就应当坚持创新,以确保屯垦事业发展的活力和生机,但其政治使命的特殊性决定了创新只能在保留集中统一的体制优势和保障屯垦戍边使命有效实现的基础上进行。这就要求我们坚持“稳中求变”的原则,积极探索屯垦制度和市场经济体制的结合点,培育独立合法的市场经济主体,在兵团组织内部保持其高效率集中管理的优势,在对外经济合作与交流中切实贯彻市场经济原则。

3.1 国家政策外部支持

屯垦制度是国家的一项正式制度、综合性制度,因此国家作为制度供给的第一主体,应当在制度完善中起着关键性的作用。

(1)戍边专项支出国家计划单列。兵团党政军企合一的屯垦制度,决定了它在职能上也是多元的,即集国防、经济、政治、军事于一体。众所周知,国防是一种典型的公共物品,在消费上具有非竞争性和非排他性,所以国防应该由政府来提供,这也是最经济的。目前国家对兵团执行计划单列形式,中央的财政转移支付规模逐渐扩大,但是由于国防和行政职能支出混淆,监管力度不够,尚不能实现科学合理的分配。兵团为完成戍边任务而支付的费用属国防费,应在民兵建设事业费支出,按公共财政支出给予专项保障,加强监管力度。建议国家根据新疆兵团边境戍守实际情况,制定合理的戍边费用作为国防单列开支,资助新疆兵团边境团场的戍边工作。

(2)明确屯垦组织的法律地位。兵团的性质、地位没有在法律、法规上予以明确,从而导致兵团与国家、兵团与自治区以及兵团内部三个层次关系不顺。因此,在理顺上述三个关系的基础上,确定和健全兵团必要的行政管理并立法予以保证,是兵团事业健康发展的关键。为此,建议中央和自治区组织调研组,对兵团进行专门调查,以制定出符合兵团实际,有利于兵团巩固和发展的方针、政策和法规,并在条件成熟时,出台相关法律文件,以规定兵团的性质、地位和作用。

(3)科学合理地界定屯垦组织的行政事权与财权。从财政体制的内涵与特征出发,兵团财政体制必须具备两大基本功能:一是履行屯垦戍边政治职能的功能。关于戍边的费用问题已在前文论述。二是履行政府职能的功能。公共财政的基本要求就是其各级财政必须保证能提供适应经济社会发展需要的、最低限度的公共产品和公共服务,这是兵团履行其政府职能的最低条件,也是兵团财政体制要解决的首要问题。由于兵团没有财政收入,中央财政应从政治性和经济性双重标准出发,充分考虑兵团不同区域履行公共事业及公共服务职能的需求,真正做到行政“事权”与“财权”的统一,建立与兵团特殊组织相适应的财政体制,其核心是科学的预算管理体制[8]。

(4)推进屯垦管理制度变革,将连级管理机构向农业合作经济组织转变。为了激发农牧团场职工的主动性和创造性,增强农牧团场经营活力,兵团近年来出台了一系列以土地固定承包、扩大职工经营自主权为核心内容的深化农牧团场改革的改革方案,根据方案的要求,兵团农牧团场职工土地固定30年不变,职工享有在自己的土地上种植、管理、销售产品等一应权利,兵团、师、团各级管理机构将主要提供技术指导和服务。在此改革的基础上,兵团可以尝试将连一级管理机构向农业合作经济组织转变,一方面使职工完全具有土地自主经营权,有助于提高农业生产积极性;另一方面可以精简管理机构,节约制度成本,减轻职工负担。

3.2 屯垦制度的内部完善

(1)以屯垦职能细分作为市场化程度的依据。1996年3月9日,中央政治局常委通过了《关于维护新疆稳定的会议纪要》,即中共中央(1996)7号文件指出:随着经济体制的根本转变,兵团体制职能也要进行相应的改革,但是劳武结合,屯垦戍边的任务不变。兵团体制和市场经济体制确有矛盾,兵团不建立市场经济体制是不现实的,但如果不坚持兵团特殊的体制和使命,又会影响到边疆的安定、祖国的稳定。2006年胡锦涛同志对兵团屯垦戍边提出了具体要求:更好地发挥推动改革发展、促进社会进步的建设大军作用,增进民族团结、确保社会稳定的中流砥柱作用,巩固西北边防、维护祖国统一的铜墙铁壁作用[9]。要发挥铜墙铁壁、中流砥柱作用,具有显著的公共产品、准公共产品性质,应以国家支持为主;而对于建设大军作用,可以以现代企业制度的内容来指导市场化创新,通过继续深化团场基本经营制度,加快企业的体制改革等措施,充分发挥市场配置资源的基础性作用,促进兵团经济发展。

(2)加速产业结构调整,由过去靠国家“补血”变为自己“造血”。新疆兵团经济发展相对滞缓,造成了与内地、地方经济差距日益加大。单凭国家的政策扶持和资金投入,不仅使国家财政负担过重,而且不能形成长期有效的发展动力。在社会主义市场经济体制下,兵团要改变原有单靠国家“输血”发展的机制,形成自己的“造血机能”,推动整个兵团的经济发展。不仅要克服等靠要的思想,增强自立意识,建立相应的激励机制,充分发挥兵团的高度集团、统一作战的优势,而且应打破传统的“屯垦戍边”意识,大力发展工业经济和非公有制经济,依托兵团自身的资源、技术和劳动力优势,吸引外资,加快兵团产业结构调整和经济发展的步伐,形成发展与稳定的长效互动。

(3)加强兵地有益合作的制度建设。按照中央“边疆同守、资源共享、优势互补,共同繁荣”的要求,加强与地方经济的融合发展。由于兵(指兵团)、地(指新疆地方)是两个利益主体,不同的利益主体在经济融合发展中必然会产生利益分配的矛盾。在经济合作的过程中,国家相关机构的宏观调整很重要,更重要的是要建立产权清晰的利益分配机制和“利益均沾、风险共担”的利益联结机制。除此之外,兵团在改革开放和处理各类事务中,应充分发挥其特殊职能作用,争取获得并灵活地运用好相关的权力,用活各项优惠政策。在法律允许范围内,只要符合有利于发展兵团的生产力、有利于增强兵团的经济实力,有利于提高兵团职工的生活水平标准的,就应该按照兵团的特殊性实事求是地大胆去做。

总而言之,屯垦制度是国家的一项重要的政治、经济、军事制度,其制度变迁的主体国家作为经济人,在制度创新和变迁过程中寻求的是多元目标利益,如:经济利益、政权的稳定性、民众对政府的支持率以及统治者的威信等[10]。因此,结合屯垦的特殊使命和特殊任务,屯垦制度的发展和完善将是一个长期而复杂的过程。

摘要：屯垦制度是新疆生产建设兵团履行国家屯垦戍边使命的根本保障,制度绩效与边疆的安全稳定息息相关。本文以屯垦戍边为目的的社会主义市场经济条件下屯垦制度任务为出发点,从有效实现戍边政治使命、屯垦制度与市场经济的融合,对屯垦制度绩效进行综合评价。提出了完善屯垦制度、有效发展屯垦事业、更好地实现屯垦戍边使命的制度创新思路。

关键词：市场经济,屯垦制度,制度绩效,制度创新

参考文献

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[7]新疆生产建设兵团《屯垦戍边四十年》编辑委员会.屯垦戍边四十年[M].北京:中国统计出版社,1994:5.

[8]田燕秋.科学界定新疆生产建设兵团的“事权”与“财权”以制度保证屯垦戍边事业的顺利完成[J].经济师,2005(12):260-261.

[9]兵团建设编辑部.发挥“三大作用”构建和谐兵团[J].兵团建设,2007(4):22-23.

绩效预算制度创新研究 第6篇

一、政府预算过程中的信息约束

在委托代理理论框架下, 政府预算过程被看作是一个信息交换过程, 这个过程也是委托人与代理人订立契约的过程。政府预算契约是一种对与交易有关的未来可能出现的状况以及每种状况下双方的责任和义务并未准确规定的不完备契约。消费者将决策权交给代表他们决策的人时面对的是不确定的未来, 信息不对称及交易成本过高, 以至于契约不能准确描述与交易有关的所有未来可能出现的状态以及每种状态下契约各方权责, 没有详细规定在每一种可能出现的情况下决策者应该作出怎样的决策;决策者也是在不确定的环境下将执行权交给各公共机构, 不可能十分详尽地规定公共机构在每一种可能出现的情况下怎样作出决策和执行。决策者和执行者都有可能因追求个人利益目标而损害公众目标。换言之, 代理人的目标函数并不总是与委托人的目标函数一致, 因此, 如何建立有效的激励约束机制使得代理人能够在追寻自身利益最大化的同时最大程度地实现委托人的利益, 关系着预算管理的成败。

作为政府通过编制的预算向纳税人提供有关公共活动的信息, 纳税人通过预算了解资金的使用方向与程度, 政府通过已审批的预算获得可以使用的财政资金, 在这个过程中存在地位与信息的不对称。首先, 纳税人与政府的地位是不对称的。纳税人作为财政资金的所有者, 希望财政资金能使用到最恰当的地方, 增加社会总效用以实现自身效用的最大化。而政府作为财政资金的使用者, 在代为管理使用财政资金的过程中必然也追求自身的最大效用, 这种目标驱使会使得政府的行为与纳税人的要求出现不符。

另一方面, 在预算安排中, 政府和纳税人关于公共产品生产和供给信息的占有上存在着严重的不对称, 政府部门具有明显的信息优势, 纳税人处于劣势, 即使是作为纳税人的代表机构人大对政府部门的关于公共产品生产和供给的信息, 也无法获得与实际供给的政府部门相同的信息, 政府部门比公众对影响业绩的因素拥有更精确的信息。同时, 由于我国的预算编制线条较粗, 预算只有粗略的几个大类, 没有细分到款、项、目类;科目设置不尽合理, 存在预算内、预算外两类资金;有些主管部门甚至拥有预算资金的再分配权力;这些问题使得预算编制随意性大, 单位预算不能反映收支全貌, 在客观上更加剧了无法向纳税人清楚地说明政府财政资金的使用状况的问题。信息的不完全性使得委托代理契约无法精确地注明代理人的行为方式和结果, 具有资金使用支配权的政府部门的动机及其行为难以受到预算契约的有效制约, 更加难以受到人大乃至公众的直接控制, 因而政府部门在财政资金的使用过程中所选择的行为目标及其行为方式, 可能有悖于公众的利益目标。作为政府部门, 其追求的利益目标是公共权力的极大化, 公共权力的大小与其所控制的社会资源的数量正相关, 从而与政府预算的规模正相关, 因此, 追求公共权力的极大化必然带来政府预算规模的极大化。而扩张预算规模的同时并没有相应的同等规模提供公共产品, 这必将损害公众的利益。另外, 考察政府部门的行为方式, 我们也会发现存在大量的机会主义行为, 如“在职消费”等, 侵吞了大量的财政资金, 同样损害了公众的利益。

二、契约关系下中国政府预算制度的可能风险

(一) 决策过程中的契约

1. 人大控制权的有限理性

《预算法》规定, 政府财政支出的终极权力属于人民代表大会, 其表现形式是一年一度的对政府预算和决算的审查和批准。然而就审查和批准每年一度的政府预算和决算而言, 人大的作用主要是程序上的, 每一位人大代表由于受到其知识、洞察力、技巧和时间的限制, 往往使得预算草案较容易通过。在实际运作中, 对财政支出的控制权主要掌握在人大财经委手中, 其控制权主要体现在两个方面:一是财经委在人大召开之前对预算和决算的初步审查;二是对政府预算调整的审批。与其他人大代表相比, 财经委员具有较高的专业知识、洞察力、技巧, 就时间而言, 财经委员们大约有一个月的时间用于调查和审查预算及决算草案。财经委员对草案的审查是较为专业和深入的, 因此预算草案的初审很难一次通过, 政府要根据财经委的意见对草案进行反复修改。这种初步审查制度是目前财政制度的精髓, 它基本上体现和保证了委托人的权益, 使财政支出置于委托人的控制之下。

尽管如此, 人大在与政府的博弈过程中, 仍难免处于不利的地位。财经委在初审中的知识、洞察力、技巧、时间和人力的有限性都远远大于政府, 而且出于客观的或主观的原因, 政府对财经委的信息通道会产生不畅甚至封锁, 而政府以外的信息来源极其有限, 这就决定了财经委对草案的初审只能是修正式的。再者, 由于我国的政体是人大和政府必须接受党委的领导, 两者之间有其利益和目标的一致性, 因而人大对政府的财政预算和决算不可能做根本上的否定。所以说, 尽管人大拥有法律意义上的控制权, 但对政府的预算草案及预算调整很难构成实质性的影响, 从这种意义上说, 政府预算的决策权仍然掌握在政府手中。

2. 政府决策权的内部人控制

如前所述, 政府在预算支出中拥有不受实质性影响的方案制定权, 在缺乏事前合约和过程监督的情况下, 这种权力的行使自然增加了内部人控制的可能性。内部人控制主要发生在协调过程中。预算无疑应该追求公共利益的最大化, 然而各个部门都有自己的目标, 都在谋求本部门预算规模最大化, 因此在预算中难免出现各个利益集团及其利益代表者之间的冲突, 于是协调就显得异常重要。由于决定协调的因素极其复杂, 约束协调的成本太高, 而内部人控制是与个人偏好联系在一起的, 因此, 在分权的条件下, 在制度不断健全完善的过程中, 为政府 (尤其是地方政府) 决策者创造性的发挥提供了空间和舞台, 制度上的空白过大就不可避免地增加了代理人的机会主义行为。

(二) 执行过程中的契约

1. 预算调整:预算软约束

一旦预算在人大通过之后, 它就作为拥有法律性质的文件而存在, 政府作为执行机构就必须不折不扣地加以执行。但是, 为了消除预算的失误和误差以及因不可预见的因素而造成的财政支出的追加, 《预算法》允许在执行中对预算加以调整。预算调整原则上要报人大常委会审查批准后方可执行。由于有限理性和信息不对称, 人大常委会对预算调整项目的审批往往流于形式, 一些零星的预算外支出也并不通过人大常委会的审查, 决策共同体成员手中大都拥有机动的财政额度, 这使得具有法律意义的预算成为软约束。预算外财政支出的不确定性, 使得政府及其官员成为各个利益集团竞相施加影响进行寻租活动的目标。

2. 专项支出项目:稀缺资源的内部人控制

专项支出项目是指基本建设项目和采购项目, 这些项目对于承包商、建筑商和供应商来说, 是能够得到丰厚利润的稀缺资源。财政专项支出是产生权钱交易、损公肥私等腐败行为比较集中的领域, 也往往是经营单位“油水”最大的项目。内部人控制不仅产生腐败, 还造成工程质量的低劣和工期拖延。因此, 稀缺资源的配置必须引入竞争机制, 只要竞争是建立在自愿与公平的基本原则上, 其结果总是能够让人们接受的。

(三) 监督过程中的契约

1. 立法机构监督的内部悖论

政府预算的监督与公司治理结构中的监督有较大的不同。就监督机构而言, 财政监督没有设立类似公司治理结构中监事会那样的机构, 人大及其常务委员会既是立法机构也是监督机构。立法机构的组织目标是通过监督实现初始委托人的公共利益最大化, 从制定法律和预算到为立法机构的职能部门的项目审查举行委员会听证会, 从调查一个项目的综合绩效到调查项目活动最详细的细节, 立法机构的大部分所作所为都可解释为对行政活动的监督。但事实上立法机构的监督存在着内在的悖论, 有大量的证据表明议会 (人大) 的议员 (代表) 首先关心的是能否再当选, 对行政部门的监督则放在次要位置上。

2. 人大对政府的平行监督

人大与政府之间作为财政权的委托方和代理方, 从这种意义上说是分治的。人大不仅拥有法律上赋予的财政监督权, 而且作为全体人民的最高权力机构的地位越来越得到强化。然而我们从另一个角度观察却是合治的:在执政党的“一元化”领导制度下, 执政党首脑、政府首脑、人大首脑是三位一体的, 三个组织机构之间有着共同利益和目标的分工合作关系, 于是, 分治作为有效监督的最根本条件便不完备。

各级人大对本级政府的监督是一种平行监督, 这种组织制度安排为有效监督提供了平台。但由于其他条件的不完备而降低了监督的有效性:首先是如前所述的分治的条件的不完备;其次是接近现场的条件不完备, 人大无法参与政府财政预算与执行的全过程, 主要通过听汇报、看材料的间接方式进行监督;当然, 有时也可以就重大事项或特别问题组织调查, 这是一种亲临现场的监督, 但这种调查只占受调查事件的很小一部分, 其中还有一些是事后调查;最后是信息的不对称。由于不能完全接近现场, 人大的监督信息只能依靠政府提供, 然而作为被监督方, 有许多客观的和主观的原因决定了信息的封锁、不畅和失真。至于《预算法》中规定各级政府对下级政府预算执行的监督, 并非是完全委托代理关系意义上的监督, 而是一种上游代理人对下游代理人的监督, 这种监督体现了上级政府的意志, 并不能完全体现委托人的意志, 甚至有通过合谋对付委托人的可能。同时, 这种纵向的监督难以满足有效监督对接近现场和信息对称的要求。

需要说明的是, 并不能认为上述分析是对目前制度的本质上的否定, 现实制度中的缺陷和漏洞是制度演进中存在的问题。要造就一个完善的制度必须研究其局限条件, 例如, 要使委托人拥有完整的控制权, 需要建立一个由委托人控制的咨询机构;要使委托人实现有效的监督, 必须实现完全的分治、充分接近现场和信息对称。然而, 要具备上述条件, 要么有悖于现行的政治制度, 要么由于交易费用过高而无法实现, 最终导致最优的制度始终是一种理想状态, 它是现实制度演进的目标。但这并不意味着现实的改进毫无意义, 相反, 对现实制度的改革和优化正是实现理想状态的必经程序。

三、中国政府预算制度的创新路径

政府预算制度是预算契约的当事人共同遵守的行为规则, 在这一规则下各参与方都会最大限度地实现其自身利益。信息不对称与利益目标不同所引起的委托代理问题, 导致政府预算未能按照设计的理想状态运作, 而要想改善这种状况, 就必须在政府预算活动中侧重委托代理问题的解决, 减少不同利益集团间的利益冲突, 实现“双赢”格局。

(一) 预算契约机制设计应形成激励相容约束

委托代理问题的解决通常可借助于激励与约束措施的引用。激励机制的作用是使得代理人能够在追寻自身利益最大化的同时, 也考虑委托人的利益。为了使代理人有足够的激励去自动选择有利于委托人的行动, 可考虑在契约的设计中让代理人也承担一部分结果不确定的风险, 并从这种风险承担中获得相应的补偿。在政府预算问题上, 就表现为如何在预算这种制度中引入激励措施, 引导政府各部门在实现自身利益的同时最好地使用预算资金。当然, 单纯的引入激励机制只能在短期内有助于委托代理问题的解决。在长期中, 政府预算单位意识到在职消费的收益大于分享的预算剩余, 从而降低争取预算剩余的积极性, 转向在职消费领域寻求更多利益, 激励措施效用降低。此时, 进一步引进约束措施是必须的。激励与约束并存的预算制度, 可以降低外生因素对于推断的干扰, 减少风险成本, 降低错误惩罚或者错误奖励代理人的机率。

因此, 预算制度的设计和调整既要考虑政府的预算政策目标, 又要充分考虑各参与方的利益目标, 既要考虑到各参与方在预算制度实施中有可能采取的各种对策选择, 又要考虑到这些对策选择对预算制度实施带来的预期影响。政府在预算制度和管理方式的选择上应设计这样一种契约机制, 即这种预算制度能够使预算博弈各参与方追求自身利益最大化的行为选择符合政府的政策目标和利益取向, 即形成预算“激励相容约束”。

(二) 建立有效的政府预算相关信息获取机制及完整的财政管理信息体系

政府预算契约是一种不完全契约, 预算各参与方的博弈是非对称信息博弈, 委托代理关系产生的一系列问题的根本在于信息的不对称, 委托人对代理人行为的了解和掌握往往是不全面的, 而且通常情况下某些代理人会极力隐藏其信息或行动, 引发逆向选择和道德风险。因此, 建立有效的预算相关信息获取机制及完整的财政管理信息体系是必要的, 使网络经济的发展服务于预算管理, 尽可能地缩小信息不对称范围, 打破信息壁垒, 尽可能在信息全面、完备的情况下进行预算制度设计。

(三) 预算契约机制设计应对博弈主体采取相应的行为规范

制度是社会中不同利益主体之间进行博弈的基本规则, 博弈对制度的产生和发展又有促进作用。博弈各参与方只能在制度允许的框架下做出对己最有利的策略选择, 但如前所述, 博弈的各参与方都是理性的经济人, 那么就不能排除有参与方突破现有规则限制谋求利益最大化的可能性。博弈各参与方的利益最大化追求动机与现有规则之间的矛盾, 从另一个角度说明了现有的博弈规则不尽完善以及用完善和人性化的规则引导博弈各参与方进行理性行为的必要性。从理论上讲, 完善现有的预算博弈规则包括压缩预算博弈发生的空间, 尽可能地消除信息不对称的体制基础, 将一切预算博弈行为纳入制度约束, 明晰、准确、严格界定博弈各参与方的责任和权利。具体地说, 包括真正做到细化部门预算, 制订科学、合理的预算支出标准化体系, 完善预算编制方法, 严格预算申报、审核、审批程序, 改进审批办法, 尽可能的采取科学手段进行定量分析, 减少审批中的随意性, 建立严格的内部稽核制度等。

(四) 完善政府预算法制建设和监督制度

政府预算契约是一种对与交易有关的未来可能出现的状况以及每种状况下双方的责任和义务并未准确地规定的不完备契约, 法制是政府预算契约的安排形式。预算职能的行使和作用的发挥有赖于预算职能的法律化和预算行为的规范化, 而预算法制工作的力度是否得当又直接关系着整个国民经济分配与再分配秩序的合理与稳定, 因此, 必须健全完善政府预算的法律法规建设。政府预算的监督应贯穿于整个预算的全过程和预算契约的各个层级, 实行对本级预算支出的申报、拨付、使用的事前、事中和事后全过程跟踪监督, 及时发现财政资金运行过程中存在的问题。绩效监督作为解决信息不对称时代理人道德风险的主要手段, 在实际运作中应增加其强度, 使得绩效监督不仅能够界定出浪费和管理不善问题的领域, 而且能够寻找出用不同方法利用同样资源就可以产生更大资金效益或社会效益的领域, 构建相互协调、相互补充的财政监督体系。

摘要：政府预算是在总体资源有限的前提下, 基于增进整个社会资源配置使用效率或改善社会公平的目标, 对可支配资源的安排、配置与调整。从法律角度看, 它是以公法为基础、配置社会公众让渡的经济资源、并向其提供“一揽子”公共商品或公共服务的综合性契约。中国政府预算制度创新的核心问题是能否建立起有效的政府预算契约机制。

关键词：政府预算,制度,契约,信息

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〔2〕徐曙娜.公共支出过程中的信息不对称与制度约束〔M〕.北京:中国财政经济出版社, 2005.

〔3〕黄继忠.省级财政支出制度:委托代理关系下的分析〔J〕.经济社会体制比较, 2003 (6) .

〔4〕Wolfram Elsner.Adam Smith’sModel of the Originsand Emergence of Institution〔M〕.JEI, March, 1989.

绩效预算制度创新研究 第7篇

(一) 高校预算管理意识相对淡薄

高校的办学经费基本上靠国家财政拨款, 学校只是按照上级批准的拨款计划编制预算, 简单地按开支标准管理支出, 学校的教学、科研及其他管理部门没有积极主动地参与预算编制, 未能充分调动各部门理财的积极性, 部分领导对财务预算管理在高校中的地位和作用认识不足, 重视程度不够, 没有把预算管理作为单位财务管理的中心环节抓紧抓好。

(二) 预算编制方法不科学

目前大多数高校实行的是“统一领导、分级管理”的财务管理模式, 预算的编制按照上级财政部门的要求, 尽量做到收支平衡。预算下发后, 学校通过各种指标把预算下达到二级单位或基层单位, 但由于在预算编制过程中缺乏与各教学及行政部门的有效沟通, 下达的资金预算经常无法满足教学及行政部门的需要, 并且缺乏严格的控制支出措施。同时, 很多高校当前预算的编制方法实质上仍然采用“基数加因素”法, 并未真正采用“零基预算”和“绩效预算”等先进的预算编制方法。

(三) 预算执行力度不够

目前许多高校的预算管理还不是很完善, 执行的随意性很大, 缺乏严格的监督制度, 经常出现预算经费指标的串用, 使得预算执行出现赤字, 造成许多资金得不到监控。同时, 资金的收支随意性大, 缺乏统一的筹划和控制, 事前监督不严, 事中控制不力, 事后审计监督不及时, 导致资金使用混乱, 资金的流向与控制完全脱节, 不利于考核预算执行情况。

(四) 预算考核评价弱化

大多数高校没有充分发挥预算管理的考核、评价功能, 财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性, 对资金使用的效益性和社会效果的关注不够, 各高校部门预算编制方法仍是“投入型预算”, 重心放在争取预算拨款, 年度支出预算并没有围绕绩效评价, 也没有结合高校各层次、各环节、各部门的责任主体对高校预算进行全过程监督, 对绩效的评价、奖惩、全部资源的配置以及预算管理也没有给予更多的关注, 预算管理工作绩效与高校内部各学院的考核和奖惩脱节。

二、高校绩效预算管理实施的必要性

高校的主要任务就是培养人才、从事科学研究和为社会提供服务, 这些需要通过创新性活动对高校资源进行有效配置, 所有这些都需要充裕的资金支持, 这就决定了高校需要考虑资金使用效益, 合理有效地使用资金, 合理使用不仅体现的是效率, 更要体现其有效性, 这就是绩效。我国高校预算管理实施了部门预算、国库集中支付、政府采购、预算外资金等一系列预算制度改革措施后, 实现了预算内、外资金的统一管理, 也在一定程度上增强了预算的透明度和规范性, 取得了一定的成效, 但仍未从根本上改变“投入式”预算管理体制, 资金使用的有效性并没有得到明显的提高。因此, 高校绩效预算必须结合绩效来确定预算资金分配, 将各部门本年度的预算资金与其上年度资金使用效益相比较, 绩效考核的结果可以作为预算部门增减预算的主要依据。预算绩效管理要求将总体目标进行细化和分解, 形成各部门的具体目标, 实行目标管理, 这就促使高校必须实施精细化预算管理, 并且保证科学合理, 增强预算管理的水平。

三、高校绩效预算管理体系的构建

(一) 高校绩效预算管理体系的思路

为了改变传统高校预算管理模式的局限性, 就必须加强对预算的约束力, 积极推行高校预算绩效管理, 实现绩效与预算的有机结合, 即建立以资金效益为理论基础, 组建绩效预算管理组织机构, 通过详细的绩效预算评价指标体系, 对高校进行部门预算和目标管理, 对预算执行过程的全程监控, 通过畅通的信息反馈机制, 构建绩效评价体系的预算管理运行模式 (如图1) 。

(二) 高校绩效预算管理体系的基本模式

1. 实施具体步骤。

首先, 根据学校的长远规划目标, 在考虑经济效益的基础上, 确定学校当年预算管理的总体目标, 这项工作可由预算委员会完成。其次。把总体目标进行细化和分解, 形成各部门的具体目标, 再根据部门目标编制出部门预算。随着高校中长期发展战略目标的提出, 预算的编制可以采用滚动预算。再次, 建立完善的绩效指标体系, 制定确实有效的绩效目标。高校战略规划中的长期宏观目标可分解细化为短期微观的绩效目标, 而预算就是实现绩效目标的资源配置工具。预算和绩效目标之间由绩效指标建立联系, 预算通过绩效指标的计算衡量是否达到目标, 绩效目标通过绩效指标的计算对预算方案的执行结果进行反馈。具体的绩效反馈可根据中期和年度的绩效评估结果, 由教学及行政等各部门以正式的书面报告向预算管理层反馈。

2. 完善指标体系。

指标体系应该运用财务指标及非财务指标, 通过定性与定量指标相结合, 分两个层面确立预算绩效指标。一是用货币计量的确认绩效;二是反映具体事务消耗的资源。效率、效果、成绩如何, 是高校任务、战略计划和工作内容的应达目标。

3. 建立管理系统。

首先, 建立科学、完整、有效的绩效预算管理系统, 可通过建立预算委员会来实现。该委员会可由主管财务的副校长、财务处、审计、纪委、教务等各部门的人员组成, 把预算与高校的发展战略很好的结合起来, 并对每个部门的权责进行有效控制和分配。其次, 通过预算执行将预算目标变成现实, 通过预算监督来了解预算执行的进度和结果, 从而分析其在执行过程中存在的问题, 保证总体目标的实现。信息分析主要是分析绩效情况, 确定和分析差异, 找出差异形成的原因;监督评价则是通过内部审计职能的发挥, 以保证绩效预算管理体系中传递的数据真实完整。最后, 管理系统还应保障预算信息处理的及时、完整、正确和提供便于解读和利用的预算信息 (如图2) 。

(三) 高校绩效预算管理指标体系设计

由于高校绩效预算管理的重点在于绩效预算评价指标体系的建立, 因此, 按照评价指标的确定原则, 所构建的绩效预算评价指标应该涵盖教学、科研、财务、社会等内容, 形成由相互联系、相互制约的诸多因素构成的集合系统。具体包括:第一, 业务绩效预算评价指标。由教学工作情况、科研工作情况和学生工作情况组成。第二, 财务绩效预算评价指标。由财务管理情况、预算执行情况、事业支出结构、组织创收能力和偿债能力组成。第三, 社会绩效预算评价指标。由学校声誉、毕业生就业情况、社会捐赠和参与地方经济建设情况组成。该集合系统反映了绩效的各种单一指标纳入到一个有机的相互制约的系统之中, 全方位分层次对绩效进行比较分析;该体系根据指标性质和要达到的目标, 将目标评价指标又分为若干较小的观测点, 并按各观测点间的相互关联影响及隶属关系, 将各观测点按不同层次聚集集合, 形成一个多层次的结构模型, 最终把系统分析归结为最低层 (具体观测点) 相对于最高层 (总指标) 的相对重要权值的确定和排序上。

四、总结

绩效预算就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合, 是一种以目标为导向、预算为主线、部门为基础、绩效为核心的绩效预算管理模式。最新的《事业单位财务规则》和《高校财务制度》要求明确绩效预算管理并进行绩效评价。在高校实施绩效预算能否成功, 关键是能否建立以事业发展目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的绩效预算体制和绩效考评机制, 结合业务绩效预算评价、财务绩效预算评价和社会绩效预算评价, 形成“绩效目标绩效评价绩效预算”相结合的预算绩效管理新机制, 通过定量定性对比分析, 对高校预算决策、配置、使用水平等做出综合的评价。

参考文献

高校财务预算与绩效管理工作研究 第8篇

关键词：财务预算；高校；绩效管理；作用；策略

一、高校财务预算与绩效管理工作内容及作用

（一）财务预算与绩效管理的概念

高校在编制、审批、实施与调整财务预算的过程中，将绩效作为工作目标，在绩效和预算间建立联系，使二者互相匹配，从而真正发挥预算管理的资源配置与目标控制作用。

（二）主要工作内容

在编制财务预算时进行摸底调查，了解人员结构和编制、院系分类与学生数量、资源配备、科室设置等基础资料，并进行核实，以便细化编制的收支预算。对各项可能的收入进行合理测算，除了要评估高校的可控制财力，还需在预算中加入不可控收入，如横向科研收入、院系创收等。执行财务预算时，监控支出的整个过程，特别是采购图书资料、购置大宗设备、实验室经费、基本建设经费等内容。进行绩效考核时，需要保证评价指标体系的可行性、合理性与科学性，综合考虑多方面因素，根据不同的行政管理单位和教学单位，设立经济指标（包括科研仪器设备值、生均事业费等）和社会效益指标（包括校友捐赠率、师生比等）。最后，还要正确应用绩效考评结果，将其与往年预算建立联系，同时还要和高校资金支持重点、经费投入方向、发展规划等建立联系，有效跟踪预算资金，合理使用高校资源。

（三）在高校中发挥的作用

除了拥有资源的质量和数量外，高校的资源利用效率同样在很大程度上决定了其地位和社会影响力，其有助于高校维持竞争优势，并且集中体现了预算管理机构的管理水平。预算数量化表达了高校预定的目标、行动方案与策略，若按计划实施就可以获得预期效果。在预算管理中，非常重要的一点就是合理安排资源，明确预算指标后就要给出相应的资源配置要求，为有效开展预算管理工作，高校需要根据预算要求进行资源配置，因此预算管理的一个作用就是优化资源配置。另外，预算绩效管理相当于高校的控制系统，各环节、各部门之间均有一定的联系，只有制定科学的评估指标体系，有效沟通预算绩效，才能有效进行后续的绩效管理，获得反馈信息后再加以调整，通过不断循环促进员工与组织绩效提高。进入市场的高校是一个独立的市场主体，因此在运营过程中同样要面对种种风险，而财务风险对其影响最大。财务预算和绩效管理的目的就是对学校的财务发展潜力进行有效考核与评价，了解其承受风险与负债的能力，在最大程度上减少财务风险损失。

二、高校财务预算与绩效管理工作的优化策略

（一）认真编制前期预算绩效

高校财务部门需要对各部门的经费预算进行编制，从而有针对性的安排财务计划。目前我国财务管理的基本形式就是部门预算，预算依托于部门，并且其基本单元就是部门。对于高校而言，部门预算管理就是下属的院系与其附属单位负责编制本部门的经费支出与收入，制定预算建议方案，提交给预算管理办公室，待通过审核后向预算管理委员会上报，并汇总所有信息，编制高校的整体预算。预算管理的一个关键环节就是部门经费年度预算的编制。各部门要结合学校的可调度资金、事业计划、稳定经费预算指标等内容科学安排经费预算。部门预算方法强调根据支出项目与部门分配预算支出，方便管理支出，能够将各项支出的实际用途与部门职能明确反映出来，满足了透明、公开、细化预算的要求。各部门的责任预算表达了其经济活动蓝图，是未来一年或某段时期的奋斗目标，其实际执行情况决定了最终是否能达到目标。为完成预算目标，在高校管理预算时，还要制定相应的配套措施，调动员工的工作积极性，使其以预算为目标，全身心投入工作之中。激励措施除了包括精神激励外，还要有一定的物质激励，同时涉及近期与远期激励，满足教职工在某方面的需求，增强其内在动力，推动绩效考核的顺利实施。

（二）严格控制中期预算绩效

首先要建立信息库，将大量庞杂信息加入财务预算绩效管理数据库中，方便评估者与被评估者可以在很短的时间内得到需要的、准确的信息，有助于评估者合理控制被评估者的绩效，充分发挥绩效管理的作用。绩效管理工作的顺利开展要求信息适用、准确、及时，作为高校预算绩效管理的重要基础，信息在各个管理环节都是必不可少的。其次要制定、完善和落实相关的规章制度。利用硬性规定来保证预算的有效性与严肃性，执行预算时通常情况下不允许调整，除非国家颁布的政策中涉及重大改变内容，或者学校事业计划出现较大变化，使学校预算情况发生了较大改变，才能在向上级部门报告并得到批准后再加以调整。高校调整预算的过程必须遵循预算审批流程，完全参照流程进行办理。管理支出预算时，更要落实刚性化管理，合理设定预算支出限额，约束财务资源总量，进而约束高校的运行，在执行预算时可以拒绝任何支出机构提出的高于预算限额的请求。另外在执行预算时，还要严格审批与监督，保障开支的完整性、准确性、合法性，确定其在支出范围内再报销。

（三）科学考核后期预算绩效

预算绩效考核的目的就是评价经费支出造成的影响与效果，根据考核结果对预算支出进行分析和评价，有助于高校领导有意识地管理支出，对预算支出结构进行优化，促使预算支出获得更高的经济效益与社会效益。首先要建立考核指标体系，制定绩效目标后，才能正确编制预算，而该环节目前并未受到高校重视。绩效指标是绩效目标与预算之间联系的纽带，预算根据绩效指标评估能否实现绩效目标，而绩效目标则根据绩效指标反馈预算方案执行结果。其次高校要选择适合的考核方法，现阶段较为常用的是综合评价方法，即按照整体性原则，综合考虑多方面因素，评价单项指标后，总结、归纳其结果，用一个指标表示总体特征，从而全面判断经济现象的状态，优化高校的财务预算工作。

（四）及时反馈财务预算绩效

作为有效的管理方法之一，绩效管理除了向高校职工提出了明确的赏罚措施，而且发出了改进财务预算工作与提高业绩的信号。大部分管理者人为，考核财务预算绩效后，就相当于完成了绩效管理的全部工作，但事实并非如此。如果没有及时反馈绩效考核结果，那么考核就仅仅是流于形式，并未发挥其真正的作用，同时还浪费了高校的物力与人力，最终只能是事倍功半，甚至毫无改进。高校要向每一位教师、职工以及有关的预算支出机构反馈考核结果，使教职工认识到自身职责和考核结果的联系，找到自己的不足之处，积极进取。而高校通过该措施可以扬长避短，使办学水平提升，预算支出机构也会具备更高的管理水平。所以在绩效管理工作中，必须重视结果反馈环节的作用，一旦发现绩效低下等问题，应尽快分析并寻找原因，向有关人员及部门反馈，从而采取相应的处理措施。

综上所述，高校在改革过程中需要解决的重要问题之一就是绩效管理。高校需要在部门预算的基础上，确定管理目标，科学开展预算管理工作。除要加强全过程的预算控制，还要及时评价财务决预结算的策略与结果，完善评价体系。与此同同时，校领导需要对预算管理工作给予足够重视，积极参与其中，有机结合教职工管理与专业管理，提高办学效益。（作者单位：宜春学院）

参考文献：

[1] 曾岳艳，王辉，单轶鸥.高校预算绩效评价指标体系的构建及其在财务工作中的应用探索[J].商场现代化，2011，（4）：112-113.

[2] 邓小军.高校战略导向型全面财务预算管理绩效评价体系构建[J].中国管理信息化，2015，（14）：118-120.