政府风险投资的问题

政府风险投资的问题（精选12篇）

政府风险投资的问题 第1篇

正值我国国民经济持续稳定快速发展之时, 因次贷危机全球经济衰退的迹象日益严峻, 我国同样受其殃及, 导致我国经济出现了增速放缓。2008年我国GDP与2007年相比增幅下降了2.4个百分点。为了避免金融危机更多的波及到本国经济, 我国政府果断地做出大规模增加政府支出 (推出总额达4万亿元的两年计划) 、扩大内需的重大决策, 以财政支出带动社会投资。我国政府之所以在这一非常时期紧急启动建设如此大量的政府投资工程, 正是因为其是政府投资发挥调节社会供求关系、疏导社会投资方向、推动经济社会发展, 其它项目又无法替代重要作用的主要载体。同时, 因为以往在政府投资工程建设领域发生的一些违法、违规案件, 无不与政府投资工程疏于管理有直接关系。所以, 如何从体制和机制上保证政府投资工程实现国家宏观调控政策、提高政府投资效益、防止腐败现象发生成为目前全社会关注的焦点之一。

在政府投资工程中推行政府采购制度, 是规范政府投资工程管理的一项有效措施。我国政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织, 使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府投资工程, 大多属于部门、单位和团体使用财政管理的其它资金或使用财政性资金作为还款来源的借 (贷) 款投资建设的工程。其政府采购活动理应纳入政府采购的管理范畴。《政府采购法》明确规定:政府财政部门是负责政府采购监督管理部门。但由于《招标投标法》发布在《政府采购法》之前和适用于工程采购, 监督管理的部门为政府计划发展部门和有关行业主管部门, 因此在实践中, 形成了政府投资工程采购在《政府采购法》发布前后新旧体制间的差异。

二、政府投资工程纳入政府采购的分歧

我国《政府采购法》的颁布事实上已把工程采购纳入政府采购法律的约束范围, 但在实行操作中仍然存在着因对于政府投资工程采购是否应该纳入政府采购管理范畴的问题看法不一:从法律界定的内容、对于问题的认识和具体实施的方式等方面都有着差异、分歧和不同, 故存在把政府投资工程采购排除在政府采购之外的情况。

(一) 从法律界定内容方面看:

《招标投标法》的立法目的主要着眼于投资管理体制改革和工程采购建设管理, 而《政府采购法》的立法目的主要着眼于预算管理体制改革和公共财政支出管理。在《招标投标法》的规定中, 可以使用综合评标办法和低价评标办法, 也可以委托中介机构代理的评标办法, 采购人所需的采购对象可以自行采购也可以委托营利性招标公司代理采购。而在《政府采购法》中规定了强制委托, 即:采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目, 必须委托各级非营利性的政府集中采购机构代理采购, 并要求价格必须低于市场平均价格的评标办法。《招标投标法》主要适用于工程采购, 监督管理部门为政府计划发展部门和有关行业主管部门。而《政府采购法》明确规定, 财政部门是负责政府采购监督管理的部门。《招标投标法》和《政府采购法》两部法律涉及调整政府投资工程采购交易行为, 前后出台的两部法律在采购对象的界定范围、公共采购的主管机关和执行机关以及监督机关、公平采购合同的法律适用、同一违法行为的法律责任等方方面面都存在冲突。

(二) 从对于问题认识方面看:

部门间因围绕的制度不一致, 每一个术语所带来的监管权分属不同法律主导部门的专有职权范围, 造成了两种不同的认识:一部分管理者认为, 政府采购由政府采购机构进行集中采购方式具有提高效率、有利于监管等优点, 正在被越来越多的国家和地区所采用。完善政府采购法制, 改革现行政府采购体制, 将政府投资工程纳入政府采购管理范畴, 可从源头上深入推进治理建设领域的权力寻租。目前, 仍把大量的政府投资工程采购的监督管理主体保留在非财政部门的政府其它各部门, 形成了实际上的各部门分散的工程招投标管理模式。这不仅造成了决策者、投资者、监管者、使用者等四位一体的不合理的政府投资项目监管体制, 而且造成了重复交叉管理的行政资源的浪费和同体监管的因监督失控导致滋生腐败的问题。另一部分管理者认为, 我国建设领域的监管体制, 从传统体制的基础上推行“四制”等一系列改革举措, 构建了我国政府投资项目管理体制的基本格局。虽然目前大量的政府投资工程采购在传统体制下, 采用分散的工程招投标管理模式, 如果做好了也并非不是政府采购的一种有效形式。

(三) 从具体实施方式方面看:

一部分管理者坚持按照《招标投标法》等有关法规、规章的界定范围和具体以政府投资工程采购为重点, 形成由政府计划发展部门和有关行业主管部门为监督管理部门, 一般实行监督管理与操作执行为一体的政府投资工程采购管理体制和运行机制, 使用综合评标、低价评标办法或委托中介机构代理的评标办法;采购人自行采购或委托营利性招标公司代理采购;对政府投资工程采购进行监管。而另一部分管理者则坚持按照《政府采购法》等有关法规、规章的界定范围和具体要求, 以政府投资的货物、服务采购为重点 (有时也在有限的范围内, 有限的政府投资项目上进行政府工程集中采购) , 形成由政府财政部门为监督管理部门, 一般实行监督管理与操作执行相分离的政府投资工程采购管理体制和运行机制, 采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目时, 委托非营利性的政府集中采购机构代理采购;使用价格低于市场平均价格的评标办法。

目前, 已形成我国的政府采购市场分别被归属于计划发展部门、有关行业主管部门和财政部门主管的状态。如果这种状况长期得不到改善, 因政府的监管来自于法律的授权, 故就有可能会在政府采购市场中造成:各抒己见、各行各法;各搞一套、独立运行;协调困难、配合不力;机构重叠、有碍监管。上述呈现出的种种“差异、分歧、不同”和由此产生的缺失是客观存在的事实, 是矛盾的表现形式。问题的关键在于持以正确的态度和采取合适的对策, 促使诸多矛盾向有利于政府投资工程纳入政府采购管理范畴的方向转化。

三、政府投资工程纳入政府采购的对策

客观的讲, 两法并存是“公共采购机制的发展在不同部门之间呈现出的差异性”所致, 是有关部门推动其采购职能进化过程中出现的差异性的反映, 实属正常。重要的是要正确理解二者的差异, 转变以往将招标投标混同于政府采购的认识偏差, 保持采购政策的统一和协调, 避免因制度竞争造成的职能重叠、相互冲突。当然, 同时修订《招标投标法》和《政府采购法》或两法合并, 颁布新法, 这样既把政府投资工程纳入政府采购, 又消除因制度竞争引发的执法中的对于问题认识方面分歧和具体实施方式方面不同的问题, 是一步到位、实现期待的对策。但是, 考虑到政府投资管理体制改革和工程采购市场的发育完善须经一个渐进过程, 更现实的是从我国实际出发, 针对当前政府工程纳入政府采购所遇到两法不够统一、认识缺乏一致、职能划分不清、制度尚存缺失等问题, 提出有利于逐步破解、不断改善的对策, 为待时机成熟时统一公共采购的立法奠定基础。

(一) 通过地方立法, 搁置制度竞争。

我国《地方组织法》规定:省、自治区、直辖市 (包括省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市) 的人民代表大会或常委委员会 (在代表大会闭会期间) , 根据具体情况和实际需要, 在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下, 可以制定地方性法律。这就是说, 可以将两法中相互差异之处先“搁置”起来, 只要做到与两法不要相抵触, 便可由相应级别的有关地方政府结合本地实际, 着手出台一些有关既避免两法存在的制度竞争, 应明确规定:不论是采用任何形式、何种类型的政府采购, 其监督管理必须要遵循符合采购法要求原则、统一效能原则和权力制衡原则;形成管理、执行、监督三者相互协作配合、彼此制约制衡的运行机制;坚持“投、管、建、用”相互分离的原则, 着力解决同体监管;致力建立、完善政府投资工程纳入政府采购的管理范畴的法规、规章和制度。保持立法上一致性, 从而更好地指导实践, 达到在政府投资工程中推行政府采购制度并对其实行强化监督管理的目的。

(二) 统一思想认识, 加强协调配合。

需正视和正确面对《招标投标法》与《政府采购法》一些差异这一客观存在现实;正确分析矛盾存在的原因、基础、环境和不利因素;努力寻求诸多“矛盾”中存在着的统一性, 如:两法在本质上是一致的, 都强调要坚持公平原则和公开透明原则;政府相关部门对建立、完善政府投资工程采购监管体系, 加强其监管的认识和愿望是相同的。另外, 《政府采购法》调整的是政府采购货物、工程和服务活动, 强调政府采购整个过程的规范;而《招标投标法》调整的是政府采购的招标投标活动, 强调招投标程序的规范。两法之间虽然存在着一定的差异。但是《政府采购法》规定政府采购工程进行招标投标的, 适用《招标投标法》, 政府工程非招标采购的部分, 要按照采购法的要求执行;政府工程招标采购的部分, 则既要执行招标投标法, 也要执行政府采购法。这就把《政府采购法》和《招标投标法》结合到了一起。从总体上来看, 两部法律是相互衔接的。须借助这些相互统一的有利因素, 为我所用。通过充分协商、相互理解、求同存异、达成共识;界定相关部门职能, 做到各尽其职、各负其责, 齐心协力, 齐抓共管。

(三) 确定主体职责, 理顺职能分工。

《政府采购法》明确规定:各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门, 依法履行对政府采购活动的监督管理职责。但由于多种原因形成的对政府工程采购监督管理行政职能划分不清的问题仍然有碍于在政府投资工程中推行政府采购制度。所以, 合理界定财政部门和政府工程主管部门的职责成为必须。财政部门负责执行公共采购预算、采购资金支付的监督管理职能, 对政府采购活动及集中采购机构的有关采购的法律、法规、规章和采购范围、方式、程序的执行情况, 以及采购合同的签订、履行和采购资金的支付、使用进行全方位的监督管理。政府工程主管部门负责执行对招标投标管理主要是在施工市场管理、质量监督管理以及对投标单位的资质、能力、业绩、专业技术标准等方面进行监督, 目的是规范建筑市场正常秩序, 保障各方当事人的合法权益, 保证工程质量和安全。

(四) 构建协商机制, 完善采购监管。

在财政部门和政府工程主管及其它相关行政部门之间建立遵循《政府采购法》的要求, 相互合作共事的工程采购协商机制, 是要保证政府投资采购工程从项目前期、项目审批、建设实施、竣工验收直到后续评价等各阶段, 都应有相应监管职责的政府部门对其实施严格监督管理, 既避免因缺乏勾通形成的重复多头管理, 又防止因协调不足造成管理越位缺位。财政部门在加强对政府投资工程政府采购监督管理的同时, 要积极协调与其他监管部门的关系。在具体工作中, 特别是要处理好与政府工程主管部门的关系。通过建立联席会议制度等形式, 实现各监管部门的相互协作、彼此配合, 协调重复监管或监管缺位。在建立联席会议制度基础上, 利用现代化的通讯、网络等技术工具创建统一的政府投资项目监管信息平台, 建立各监管部门快速信息通报制度和信息共享制度, 提高监管效率。

参考文献

[1]、《中华人民共和国政府采购法》;

[2]、李利君, 完善政府采购法制, 规范政府投资工程招投标, 从源头上治理建设领域商业贿赂.湖南省检察厅, 2007.8;

[3]、曹富国, 关于中国公共采购法治的思考[J].中国政府采购, 2009 (2) ;

政府投资项目管理中存在的问题 第2篇

一．政府投资项目是指政府为履行其政治管理职能和社会管理职能, 利用财政性资金进行的固定资产投资项目。

二．政府投资项目目前所存在的问题：

1.政府投资方向不合理、重复投资，规划不合理，政绩工程多。

2.政府管理部门对政府投资项目投资监控不力，一次性业主较多，业主本身缺乏必备的专业知识（如文化体育、卫生机构等机构），及大量政府投资项目是由使用单位投资负责，造成“投资、招标、建设、监管、使用”五位一体，会致使政府投资项目监控不力。

3.项目招投标程序不规范，不够透明，大多流于形式。

4.工程实施的过程中各个管理环节还比较粗放，如对工程项目的勘察、设计不够充分重视，工程监理不能及时、完整到位，作用发挥还不够。工程实施过程中工程变更较多，有些是由于前期勘测、设计不到位，尤其是有些是由于领导的个人喜好而随意变更在政府投资项目中尤为严重。还有作为建设工程的质量责任主体，业主、勘察、设计、监理、施工五方在对工程质量的控制时常有错位和缺位现象发生。

5.不计投入，“三超”现象严重。

三．政府投资项目管理的对策：

1.健全、完善政府投资决策机制。我国的政府投资项目决策的科学性受到较大的外力影响, 主要原因是政府投资项目的决策机制不完善, 决策过程受行政干预较多, 也就容易存在前期工作不充分, 立项依据不足, 失误严重等现象。

2.完善代建制，交由专业的机构代理。

3.完善政府项目投标制度，招标投标的目的，不仅仅是优选好的承包商，也是为了保证政府的廉洁。依照招标投标法的规定，不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。在招投标工作中要严格实施“阳光工程”，避免“暗箱操作”。

4.完善工程监理制度，充分发挥工程监理的作用，完善变更制度。

政府风险投资的问题 第3篇

【关键词】政府；投资项目；效益审计

一、当前我国政府投资项目效益审计存在的问题

1.开发的人力资源系统项目投资效益审计还没有建立

目前，我国政府投资效益审计的主体由国家审计机关，与国家审计机关从事固定资产投资审计人力资源是有限的，不能满足项目投资需求不仅在数量上的效益审计，而且审计人员的知识结构还存在许多缺陷，管理学，法学，统计，对人才的严重短缺制约等方面的工程，效益审计。此外，人力资源投资效益审计的分布是不均衡的，审计机关的人力资源存在闲置的部分问题。

2.政府投资项目效益审计准则体系尚未建立

长期以来，中国的固定资产投资审计主要是进行竣工决算审计，主要是对资金的使用为重点的真实性、合法性，审计机关主要是“建设项目审计准则》和一系列具体审计准则的实施。

虽然“发展规划”在2008至2012的审计工作部门指出要全面推进绩效审计，但目前由于施工项目效益审计准则和具体准则系列的不足，还存在着对政府投资项目效益审计争议，审计目标，审计理念内容，审计报告的形式。缺乏投资效益审计准则体系在实践中的实施障碍。

3.政府投资项目评价指标体系的效率还不完善，缺乏有效的评价标准

评价指标体系是一个投资效益审计的核心内容，科学、系统的评价结果直接决定的可靠性和客观性的评价指标体系。因此，构建投资效益评价指标体系一直是理论和实践的“界关注的焦点，虽然国有资本金效绩评价规则”，“建设项目经济评价方法与参数》构建的评价指标体系，但仍存在一些缺陷，如指标体系不系统，不完整的，没有统一的，单一的，不全面的评价内容，政府投资项目效益评价，同时，由于对投资项目的效益评价标准的缺乏，在同一项目的效益评价也会有不同的评价结果，使评价缺乏客观性，可靠性和可比性。

二、解决投资项目效益审计中存在问题的对策

1.对人力资源数据库系统建设项目投资效益审计

投资效益审计人力资源库的建立主要包括两个方面：一是建立在内部审计机关的国家人力资源基础建设项目投资效益审计，是利用社会审计和内部审计人力资源强国。长期以来，各级人力资源在隔离状态中的投资项目使用的审计机构，导致人力资源分布不均的效益审计。发达地区由于政府投资项目规模大，我们需要更多的审计项目的审计力量严重不足。而欠发达和不发达地区，由于政府投资项目审计力量少，冗余。

鉴于此，笔者认为，无论是在不同地区审计机关人力资源互相调剂，相互补充，一个国家投资审计人力资源数据库的建立，实现审计人员之间的经验交流，互相学习，共享资源，振兴欠发达，审计人力资源落后地区。由于政府投资项目具有时段性和时间的一些波动，在社会审计和内部审计的使用灵活性就专责小组的一部分，外包效益审计的社会审计行为，审计机关负责审计质量的监督和评价，这可以有效地解决审计任务在不同的年份不平衡的政府投资项目。

2.开发加快投资项目绩效审计准则体系的步伐

规范政府投资项目效益审计是进行项目投资效益审计的基础上，笔者认为，投资项目绩效审计准则体系的建立可以分为两个步骤，第一，审计准则制定利益的投资项目，在投资项目效益审计的目标，程序，方法，内容和演示等。其次，开展对投资项目绩效审计准则的框架，投资项目效益审计的指导，逐步形成科学规范的项目绩效审计准则体系。

3.建立政府投资项目的分类

效益评价指标体系，标准建设评价指标体系是一个系统的、复杂的过程，首先，注重指标体系建设，政府投资项目的分类。在不同类别的政府投资项目在指标构建的不同，但是都有一些共同的指标（即总指数），第一步可以构建一个通用的指标，根据项目的不同类别之间的差异，第二步，特殊指标构建。

其次，注意指标的建设水平。指标之间的重要程度是不均衡的，可以建立一级指标，两指标和三级指标，或者你可以用层次分析法对各指标赋予权重，并给出了一定的。第三，注重指标体系的构建角度，即，从哪些方面来构建，避免指标的使用和混乱。

最后，需要测量的可靠性和有效性的测量。有效性的标准建立评价应主要从以下两个方面：第一，一个纵向评价标准的建立，即项目可行性研究和初步可行性研究，通过比较，发现投资项目的效益。其次，建立横向的评价标准，即工程的地位相似，投资效益，确定质量和效益水平。评价标准的建立需要考虑以下因素：一是根据国家发展水平不同的地区，因地制宜制定效益评价标准；二是效益评价的标准是根据不同类别的政府投资项目建立；三是随着时间的推移评价项目标准，及时修订和完善投资效益。

参考文献：

[1] 陈骏.我国政府绩效审计发展机制研究[J].审计与经济研究，2013（3）.

[2]2013年度审计项目计划安排完毕 效益审计占多数.新华网.http：// www.news.cn.

[3]深圳市效益审计 7 年节省 77 亿元.人民网.http：//people.com.cn.

[4]陈志刚.香港政府绩效审计研究与借鉴.深圳审计信息网.http：// www.szaudit.gov.cn.

政府风险投资的问题 第4篇

随着经济的发展, 国家财政收入大幅度增加, 对农业的投入也有较快增长。政府财政农业投资增加不仅直接促进了农业和农村经济的稳定发展, 也间接地带动了银行信贷资金、企业农业投资、农村集体以及农户农业投资的不断增加, 形成了我国农业投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的新格局。但是, 目前我国政府农业投资存在着缺乏平稳增长机制、投资结构不合理、投资管理体制有缺陷等诸多深层次的矛盾和问题。

1.1 政府对农业投资体制不健全

(1) 政府农业投资体制存在多头管理问题。目前, 政府农业投资渠道比较多, 其中仅属于建设性财政拨款投入的就有农业基本建设投资 (含国债资金) 、农业综合开发资金、扶贫以工代赈资金、专项财政扶贫资金和财政部门直接安排支援农村生产、扶持农业产业化、农村小型公益设施建设等。由于这些不同渠道的投资分属不同部门管理, 存在着多头审批和条块分割、相互之间协调不够等问题, 不仅造成资源分散、难以形成合力, 而且在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同程度地存在重复建设问题。

(2) 政府对农业投资资金管理效率低下。法定预算常常因某些人为因素而未经法定程序进行调整、变更;预算项目资金被随意进行再分配、再调整, 导致资金不能及时、足额到位, 影响了财政资金导向作用的发挥, 也不能很好地实现政府的农业发展规划。财政对农业投资资金经常被挤占、挪用。财政困难、资金调度无力的地方政府通常挤占财政农业投资资金发放工资、弥补公用经费不足等。

1.2 政府对农业投资力度不足、波动性强

目前, 虽然国家财政用于农业的支出总量不断增长, 但增速波动性较大, 且政府农业投资占国家财政总支出的比例呈徘徊下降趋势。

从政府农业投资占财政总支出的比重看, 从1978年的13.43%, 逐渐下降至2006年的7.85%。其间, 虽然某些年份这一比重有所反弹, 但30年来的变化总体上呈下降趋势。

从政府财政对农业投资增长的波动来看, 高速增长的年份为2004年, 达33.24%, 但1999年财政农业投资比上年下降了5.98%。其他不同年份财政农业投资的增长率差异也较大, 反映了财政农业投资增长的稳定性比较差, 不利于农业的发展。

1.3 政府对农业投资结构不合理

政府对农业投资主要用于支援农村生产支出和农林水气象部门事业费, 而用于农业基本建设、农业科技和农村基础设施的投入比重低。农业科研投入下降, 使得农业科技贡献率低, 不利于农业长远发展;农业基本建设投入不足, 使得农业基础设施脆弱, 抵御自然灾害能力不强。

政府对农业投资的地区投向不平衡。由于政府对农业投资中地方政府所占比重在80%以上, 地方政府财力差异直接影响财政农业投资的地区结构。一般来说, 东部沿海地区由于经济发达, 财政实力比较强, 因此, 在我国农业投资总量中占了“大头”。广大西部地区由于经济落后、财力不济, 农业得不到财政的多大支持, 从而使之与东部地区农业发展的差距越拉越大。

2 解决政府对农业投资问题的主要对策选择

2.1 改革政府对农业投资管理体制, 划清投资范围

建立统一的政府对农业投资管理领导机构, 避免农业投资的重复, 消除农业投资管理的混乱和无序, 不断提高农业投资管理效率。同时, 明确划分各级政府在农业投资中的范围, 具体来说:中央财政应主要承担关系国家经济发展全局、属于全国范围或跨地区、地方无力承担或不适宜由地方承担的支出, 如, 大江大河治理、大型生态农业保护工程、带有全局性、方向性的重点农业科技开发及大型粮棉基地建设等;省级财政掌握的投资, 应主要包括全省性及跨地市水利工程建设, 全省性农林水利事业发展项目, 重大科技成果推广应用等;市地县财政应在承担本区域农业工程设施建设与养护的基础上, 重点发展优质高效农业、社会化服务体系及推广先进适用的农业技术等。

2.2 加大农业投资力度, 建立政府对农业投资的稳定增长机制

(1) 加大政府对农业投资力度。我国财政对农业投资水平不仅远低于发达国家, 而且也低于发展中国家。因此, 在我国目前农业基础条件薄弱的情况下, 各级政府必须调整国民收入分配格局, 大力增加农业投资总量, 保证财政农业投资资金增长高于经常性财政收入的增长比例, 保证预算内农业基本建设投资有较大幅度的增长。

(2) 建立政府对农业投资的稳定增长机制。首先, 要在制定农业投资法律法规过程中, 充分考虑到中央和地方在农业投资决策过程中的利益差别, 合理划分各级政府财政农业投资的“财权”、“事权”, 明确各级政府在农业投资过程中的责任, 在坚持和维护法律法规的强制性、权威性的同时, 应充分尊重地方政府的合理利益要求, 给予各级地方政府更多的选择性激励, 最大限度谋求中央与地方政府在财政农业投资行为上的内在动力的一致性, 使财政农业投资的法律法规成为有效率的正式制度安排。其次, 政府应该加大对农业重点领域的投资力度, 重点投资其他主体难以承担或不愿进入的外部性较强的农业大中型基础设施、农业科技成果开发以及新技术推广、农业生态环境保护等领域, 不断夯实农业生产基础, 提高农业生产能力。

2.3 加强农业项目建设管理, 提高对农业投资决策的科学性

为了提高政府对农业投资的科学性, 加强政府对农业投资建设项目的管理, 提高对农业投资的效率和效益, 要加强农业投资项目前期管理工作, 对重大的农林水利项目要完善资本金制、法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制, 对面向农业和农民小型项目要建立财政投资补助制度, 并探索有效的管理方式。要合理划分中央和地方权限, 简化政府农业投资项目审批环节, 明确农业投资项目审批、核准和备案的范围和程序。同时, 要重点健全政府投资项目决策程序, 通过投资民主决策机制和重大投资责任追究制度的建立, 投资咨询评估中介机构的规范, 投资监管和风险约束机制的加强, 以提高农业投资决策的科学性, 提高农业投资的效率和效益。

3 结论

在我国农业投资中, 一个很明显的特征是社会和私人投资不足, 政府农业投资在整个农业投资中占有极其重要的地位, 又

(上接P37) 6.4金融服务的标准化和个性化

由于网络需要进行数据传输和交换, 因此标准化不可避免, 同时金融服务也要求多家机构产品具有可比性, 因此, 产品标准的制定将是未来的趋势, 而另一方面, 由于客户需要个性化的服务, 因此, 网络金融服务又必须做得人性化, 了解客户的交易习惯和偏好, 并以此为依据, 主动向客户提供感兴趣的市场信息, 满足不同客户的不同需要, 提供给客户全程动态的服务。

7 小结

信息技术与互联网技术的发展, 正在改变着人类社会的生产、生活方式, 并最终影响和改变人类的思维方式。金融作为现代社会经济活动的核心内容和现代社会经济的核心部门, 也受到了信息技术与互联网技术的深刻影响。巨大的变革发生在整个金融体系, 以信息技术和互联网技术为支撑的各种新兴金融业务、组织方式、管理模式乃至金融机构不断涌现。人们越来越由于农业在某些方面的准公共品性质, 政府对农业进行投资和扶持是WTO框架下公共财政体系的重要内容。本文的研究表明, 我国财政支农体制中存在的问题主要表现在:投资规模与国外相比, 比重仍然偏低, 虽然纵向比较中一直保持增长势头;投资结构与方向不合理, 投资效应与投资方向错位;地方政府农业投资的差异性很大, 并且也直接影响了地方农业经济的发展。因此建议, 在公共财政方面应该做到:在中国财政支农资源极为有限的条件下, 大幅度增加农业科技投入;适度增加农业基础设施投入, 加强农业基础设施建设;根据需要确定农业事业费支出, 保持原有规模不变甚至有所压缩;调整财政支农支出结构的方向和目标;构建促进地方政府投资农业的动力机制, 以避免地区差距拉大。总的原则是不但要加强农业的支持力度和投入规模, 还要优化投资结构。

摘要：农业是国民经济发展的基础, 农业发展水平直接影响到国家经济发展的方方面面。但农业又是“投资拉动型”行业, 也是高风险型“弱质行业”。因此, 没有政府财政的大量投资和支持, 没有财政投资效益的不断提高, 就不可能有我国农业的平稳、快速发展, 也不可能实现农业现代化和建立社会主义新农村。

关键词：农业投资,政府财政投资,农业投资体系

参考文献

[1]罗剑朝.中国政府对农业投资的增长方式与监督研究[M].北京:中国农业出版社, 2005:18-20.

[2]李芝兰.我国农业增长中的政府投资影响[J].财经科学, 2006, 3:75-79.

[3]陈锡文.中国农村公共财政制度:理论、政策、实证研究[M].北京:中国发展出版社, 2005:116.

[4]国家统计局.2004中国农村统计年鉴[M].北京:中国统计出版社, 2004:81-98.

[5]张元红.财政政策与中国农业的周期性波动[J].中国农村观察, 2000, 4:2-9.

[6]李焕彰, 钱忠好.财政支农政策与中国农业增长:因果与结构分析[J].中国农村经济, 2004, 8:38-43.

政府风险投资的问题 第5篇

---------兼论行政合同的性质归属

安徽明泉律师事务所 桂林

内 容 提 要

本文着眼于社会现实纠纷，从两起案例的阅读出发，提出当前司法实务界和法学理论界对政府与投资商签订的“项目投资合同”这一行政合同的性质归属及纠纷处理机制这一命题。

接着，作者从法学探讨的角度层层分析了行政合同的法律属性。有国外法律的规定，我国法律的相关规定，及作者对我国行政合同所做的分类以及有关行政合同纠纷的分类。最后得出“项目投资合同”应属于具有民事性质的行政合同这一观点。同时，作者重点阐述了该类行政合同产生纠纷应援用民事法律规范，适用民事诉讼程序的法理依据和现实依据。

最后，作者又分析了“项目投资合同”的相关前置程序问题和规范“项目投资合同”的签订问题。

本文既有理论探讨内容，又有解决现实问题的目的，理论探讨是为了解决现实问题。关键词：项目投资合同 行政合同 法律属性 民事性质 引言

随着社会主义市场经济的逐步确立，改革开放的进一步推进，各地方人民政府吸引外来投资热潮的兴起，政府的行政命令、行政指导、行政计划的管理模式向部分行政合同管理模式的转变，政府以优惠政策为诱饵为吸引外资而与投资商签订“项目投资合同”亦日趋平凡，由其是欠发达地区的政府更是乐此不彼。然而，政府行为的官本位思想不可能在短时间消除殆尽，依法行政也不可能完全落到实处，同时，投资商唯利是图的本性与依法诚实经营市场经济的要求在现阶段的不调和，以及我国法律关于行政程序、行政合同、立法的不健全，使得政府与投资商签订的“项目投资合同”的内容五花八门，性质难以认定，纠纷也是层出不穷。

本文试图对签订“项目投资合同”这一现象予以考察、分析，辨别“项目投资合同”的本质属性，以期找出履行“项目投资合同”容易产生纠纷的现实原因，进而提出如何规范“项目投资合同”的签订和产生纠纷后的处理机制。另外本文从研究实际问题着手，也对我国行政合同的法律定性及纠纷处理机制做了法律探讨。

一、“项目投资合同”的性质及纠纷处理机制的争议

要理性的辨别政府与投资商签订的“项目投资合同”的本质属性，不能仅仅着重于看合同的名称和签订合同的主体，更要考察“项目投资合同”签订的目的、价值取向和合同的内容。

下面先阅读一下两份“项目投资合同”的主要内容： 案例

一、合同名称：《项目投资合同》

签订主体：甲方：――开发区管委会，乙方：――公司 合同内容：

1、签订合同的目的、依据：经甲乙双方友好协商，乙方决定在甲方投资建设―――项目，本着平等诚信的原则，签订如下投资协议。

2、甲方权利义务：根据乙方投资规模和项目需要，甲方以――价格提供乙方土地――亩；甲方为乙方项目近区在报批、规划选址、土地征用等方面实行一站式服务；乙方项目建设可享受――政府优惠政策。

3、乙方权利义务：项目总投资 万元，项目投资强度不低于每亩 万元；乙方在建设进度达到投资计划20%即可申领土地证，领证前付清土地出让金。

4、违约责任：任何一方不履行本合同义务，应当承担违约责任，承担违约责任的方式本合同有约定的按约定执行，无约定的，按照合同法和相关法律规定办理。

5、纠纷解决机制：本合同履行中如有争议，应协商解决，协调不成的，可诉请合同履行地法院裁决。

案例

二、合同名称：《――区域综合开发建设项目协议书》 签订主体：甲方：――人民政府，乙方：――公司 合同内容：

1、签订合同的目的、依据：为加快――城市基础设施建设，改善城市面貌，甲乙双方本着互惠互利原则进行友好协商，达成如下协议。

2、甲方权利义务：负责完成项目计划、土地及开放建设所涉及到的有关手续和文件；负责乙方在开发建设中享受的相关优惠政策的兑现和落实（以政府发布的优惠政策为准）；

3、乙方权利义务：享有通过拆迁及征用获得的土地使用权，并不再支付土地出让金和有关费用；负责完成开放建设范围内的拆迁、补偿、安置和房屋开发及配套建设；

4、违约责任：甲乙双方对本协议中的条款保证履行和兑现，否则甲乙双方均要按照国家有关法律规定承担相应的违约责任。

5、纠纷解决机制：未作约定。

以上两份投资合同内容迥异，他们的性质属于行政合同还是民事合同，一时也难以辨别。我们先分析一下两份投资合同的异同点。

两份投资合同具有的相同属性：

1、签订主体类同，一方是政府，一方是投资商。

2、签订合同的目的类同，政府都是是为了加快当地经济的发展，更好的实现其管理职能；投资商是为了获取利益。

3、签订合同的当事人地位，案例一表述为：本着平等诚信的原则；案例二表述为：甲乙双方本着互惠互利原则进行友好协商。两份投资合同在签订时合同双方的地位都具有平等性。

4、合同的内容，作为投资商的权利义务主要表现的是民事权利义务关系；而作为政府的权利义务主要表现为政府权限范围内的优惠政策的兑现和提供项目计划和项目用地。

5、违约责任，两份合同都规定有违约责任，只是案例一规定了优先适用合同法；而案例二未规定优先适用的法律。

两份投资合同的不同点：

两份投资合同虽然是不同的政府就不同项目与投资商签订了名称、内容不同的合同，但实际从该两份合同的属性来看，并没有什么差别。就两份合同的纠纷解决机制而言，案例一约定了纠纷解决机制“诉请合同履行地法院裁决”但如何诉请，以行政诉讼诉请还是以民事诉讼诉请也未明确。而案例二虽然没有约定如何解决纠纷，但约定了“甲乙双方均要按照国家有关法律规定承担相应的违约责任”。因而从本质属性来看，两份投资合同没有什么不同。

在阅读了上述两份投资合同后，应得出比较一致的结论，就是两份投资合同的法律属性基本一致。

我们再考察一下两份投资合同产生纠纷后的实际的处理方式。

案例一，合同签订后由于投资商投资不到位，投资商违约，政府要求追究投资商的违约责任。此后政府以民事诉讼主张权利，法院虽然受理了该案，但是就该合同的性质属于民事合同还是行政合同，政府应当提起民事诉讼还是提起行政诉讼，法院法官的理解不能达成一致，最后该案以双方和解政府撤诉结束。案例二，合同签订后由于政府改变规划，单方终止了双方的投资合同，政府违约，投资商要求追究政府的责任。纠纷发生后，投资商不敢轻易的起诉政府，向政府提交了十几份要求解决终止投资合同相关问题的报告，但在长达四年多的时间一直未能得到解决。最近，投资商准备起诉，并确定选择行政诉讼。但此时该政府换了领导又主动与投资商进行接触谈判，期望通过协商解决，该案仍在协商之中。

从以上两起案例可以看出，政府与投资商签订的“项目投资合同”的法律属性基本一致。但该“项目投资合同”到底属于民事合同还是行政合同？发生纠纷后适用民事诉讼程序还是适用行政诉讼程序？对此问题，专家学者、司法实务界及合同当事人自己作出的理解却是大相径庭。为什么出现上述情况呢？笔者认为主要是因为没有确定“项目投资合同”其本身具有的法律属性。

二、“项目投资合同”的法律属性分析

（一）国外的法律规定

在西方发达国家，政府与投资商签订的“项目投资合同”也属于法理学上的行政合同，但各国的表述不一，有的称之为政府合同如美国、英国，有的称之为行政合同如法国、德国。

行政合同在西方发达国家已发展成为一项较为成熟的制度。统观世界各国的行政合同制度，大致可分为三种类型：第一种是英美法系国家以普通法为本位的政府合同；第二种 是法国以行政为本位的行政合同；第三种是德国以合同为本位的行政合同。

具体的来说，英美作为典型的普通法系国家，素有公私法不分的法律传统，在这两个国家的行政法中，并没有出现过行政合同的概念，行政合同表现为以普通法为本位的政府合同。同私人合同一并适用普通法规则。英美等普通法系国家的政府合同制度，以普通法为本位，合同双方当事人地位平等，公共利益和私人利益受司法平等保护，行政主体往往不享有单方特权但却受到较为严格的程序规制，在法律特别授权情况下方可享有某种特权；政府签订合同受到自身法定权限范围的严格限制，越权签约通常无效，无效后相对方当事人自负其责；因政府合同发生争议时，通常由普通法院依民事诉讼程序予以解决，在法律有明文规定时亦可选择行政法上的救济途径。

在法国，行政合同适用公法规则，受行政法院管辖。在行政合同缔结方面，对于允许适用行政合同的行政事项，大多数由行政机关根据实际情况，例如供应合同、运输合同、雇佣合同既可以是行政合同又可以是民事合同；但法律强制性规定使用行政合同的事项，如公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公务特许合同、独占使用共用公产合同、出卖国有不动产合同等，必须缔结行政合同，行政机关对此无自由裁量的权力。与英美国家相比，价值取向上注重公共利益保护的法国行政合同，视行政性为行政合同的第一内在属性，先有行政，后有合同，行政合同中的合同性相对于行政性而言永远是从属性的。表现在法律上，就是行政机关享有法定的单方特权，这种特权的行使无须向行政法院申请判决，更无须同相对方协商，只需建立在行政机关对于“公共利益需要 ”的主观判断上，而对政府的“公益判断权”所可能产生的危害性，只靠经济利益平衡原则下损失补偿及事后的司法审查来加以防范。

同为大陆法系的德国和法国一样，受传统上公私法划分理论的影响，强调行政合同中的公法因素，因行政合同引起的争议也由行政法院管辖。但与法国相比，德国的行政合同制度对法国有借鉴，更有发展，以合同而不是以行政为本位，强调双方当事人地位的平等，对公共利益和个人利益实行同等法律保护，强调行政主体享有有限的单方特权，并要受到严格的行政程序规制，以及援用民事法规则适用行政合同案件的规定，既符合合同的本质，同时也符合现代契约行政的民主精神。

从以上主要发达国家的法律规定可以看出，政府与投资商签订的“项目投资合同”多数采取以合同为本位，而不是以行政为本位，强调对公共利益和个人利益实行同等法律保护，解决行政合同的纠纷也趋向优先适用民事法律规范。

（二）我国现行的法律规定 1、1990年10月1日《行政诉讼法》实施以前，我国的行政合同法理研究及行政诉讼制度几乎是一片空白。

2、《行政诉讼法》实施后至1999年11月24日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“98条”）施行，我国行政合同诉讼制度更多地停留在理论研究上。《行政诉讼法》颁布实施后，全国各省市法院均建立了自己的行政审判庭。但由于理论上没有一个占主导地位的并为大多数人接受和赞同的“行政合同”的界定，而强大的民法理论界对行政合同是否具有独立地位尚持否定的态度，因此行政合同纠纷大多依据民事法律规范予以处理，适用民事诉讼程序。

3、“98条”实施后至2004年1月14日最高人民法院印发《关于规范行政案件案由的通知》，“98条”取代了原先最高院下发的《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》，“98条”删除了《若干意见》中对具体行政行为系单方行为的定义，把行政诉讼的受案范围从单方行为扩展为双方行为。把行政行为定义为“单方行为”，行政合同等双方行为就不属于可诉的行政行为，而“98条”的规定实际上为将行政合同纳入行政诉讼，有的学者认为这表明我国司法实务界已经将我国的行政合同司法救济制度纳入了自己的视野。4、2004年1月14日，最高人民法院印发了《关于规范行政案件案由的通知》，行政合同被明确确认为是我国行政诉讼的案由之一。虽然此前全国各地的行政审判庭审理过少量的行政合同案件，但最高人民法院将行政合同作为正式案由予以公布却是第一次。最高人民法院的这份文件，让国内的多数学者认为是我国法律终于构筑了我国行政合同司法救济制度。

此后，大多数学者均著书立说，主张应以行政性作为中国行政合同制度的价值本位，并依此提出建立和完善我国行政合同司法救济制度的良医良药。大多数观点认为

1、行政合同中，政府具有优越地位；

2、行政合同纠纷属于行政案件，应由法院行政审判庭管辖；

3、行政合同的司法审查适用合法性审查与合约性审查并举的原则，可以适当引入调解机制等等。也有少数学者主张应以合同性作为中国行政合同制度的价值本位。因行政合同的基础是行政关系，签订行政合同时，行政主体又占主导地位，故主张应以行政性为价值本位的观点占上风。

笔者认为，以行政性作为中国行政合同制度的价值本位的观点很值得商榷。

其一、我国现行的立法机关颁布的《行政诉讼法》没有修改，其二，我国还没有出台《行政合同法》，其三，2003年3月以应松年教授主持完成的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》，虽然专章规定了行政合同，但该（试拟稿）没有讨论通过，也没有颁布实施，而且争议较大。其四，“98条”和《关于规范行政案件案由的通知》只是审判机关的司法解释和一个规范性文件，并不是立法。而学者却把以上的司法解释和文件当作法律依据并以此为基础予以研究，是否有画地为牢的嫌疑。

笔者认为，行政行为的单方性，在我国的行政立法中至今没有突破，虽然“98条”删除了《若干意见》中对具体行政行为系单方行为的定义，但也没有明确行政行为具有双方性，且“98条”充其量只是一个司法解释，而不是立法。《关于规范行政案件案由的通知》虽然例举了行政合同的案由，也并不是说所有的关于行政合同的纠纷就属于行政纠纷，就应当适用行政诉讼程序。且行政诉讼的一个基本原则是“民告官”，行政主体不能作为原告，而行政合同是双方行为，如果行政主体的对方违约，行政主体能否作为原告起诉呢？很显然，不行。那是不是又要修订《行政诉讼法》明确行政主体可以作为原告呢？显然可能性不大。

那么对于行政合同，到底如何确认其属性，如何设立纠纷解决机制呢？笔者认为首先应对行政合同的类别和行政合同纠纷的类别予以分析。

（三）行政合同的类别和行政合同纠纷的类别

1、行政合同的类别

我国的行政合同主要有以下几种： 国有土地使用权出让合同、全民所有制工业企业承包合同、行政赔偿合同、行政补偿合同、国家科研合同、农村土地承包合同、国家订购合同、公共工程建设合同、计划生育合同、转让财产合同、行政委托合同、治安管理责任协议、聘用合同、行政边界协议、政府特许经营合同、政策信贷合同及其他行政合同

行政合同虽然种类繁多，但归纳起来，但归纳起来可以分为两种。一种是政府机关之间或政府机关与其所属人员之间的签订的行政合同，如治安管理责任协议、聘用合同、行政边界协议，笔者将其称之为不具有民事性质的行政合同。另外一种是政府机关与平等当事人之间订立的合同，如国家订购合同、国家科研合同、国有土地使用权出让合同、公共工程建设合同、行政补偿合同等，笔者将其称之为具有民事性质的行政合同。其中政府与投资商签订的“项目投资合同”应属于第二种。

2、行政合同纠纷的类别(本文只讨论具有民事性质的行政合同)。①关于签订行政合同本身而引起的诉讼。

由于行政合同的签订虽然是一种双方行为，但作为政府一方，仍然可以视为一个具体行政行为，对于是否签订行政合同，选择谁作为合同的对象具有单方决定权。对这一个签订合同的具体行政行为，当然具有可诉性。但这一具体行政行为的相对人不仅仅指合同的相对方，比如 “项目投资合同”和国有土地使用权出让合同中除了合同相对方以外，还包括利害关系人和其他国家机关。比如更有条件取得该项目的投资商，国家监察机关或检察院等。假设一个案例，A政府将一块土地出让给甲公司，国家土地监察机关认为该土地出让合同违法，侵害了国家利益，虽然对这一情况，在我国有很多行政手段可以解决，但毕竟不是法律程序，如果A政府坚决不自行纠正，国家土地监察机就可以以原告身份提起行政诉讼，请求法院确认A政府签订的土地出让合同无效。在我国检察院也可以作为代表国家原告提起行政诉讼。如果是同时竞标的乙公司认为A政府将土地以低价出让给甲公司，违反了我国的招投标法，侵害了乙公司的权益，乙公司也可以作为原告提起行政诉讼。同时，合同签订后，如果甲公司发现A政府没有签订合同的权限，或者该地块属于集体土地，不符合出让条件，甲公司也可以作为原告提起行政诉讼，请求法院确认合同无效并要求赔偿损失。

以上关于行政合同签订本身的纠纷当然应适用行政诉讼程序，这大概也是最高院《关于规范行政案件案由的通知》确定的行政合同的案由范围。

②关于合同签订后因履行合同而发生的合同当事人之间的诉讼。

政府机关与平等当事人之间行政合同签订后，在合同履行过程产生纠纷，纠纷形成的原因比较多，比如政府违约、对方违约、双方同时违约、政府解除合同、对方解除合同等等。

分析了以上行政合同的类别和行政合同纠纷的类别后，我们不难识别政府与投资商签订的“项目投资合同”应该属于具有民事性质的行政合同，政府与投资商之间因为履行“项目投资合同”发生纠纷应该属于具有民事性质的行政合同签订后因履行合同而发生的合同当事人之间的纠纷。

三、政府与投资商签订的“项目投资合同”的纠纷处理机制

既然政府与投资商签订的“项目投资合同”属于具有民事性质的行政合同，政府与投资商之间因为履行“项目投资合同”发生纠纷属于合同当事人之间发生的纠纷。对此类纠纷，笔者认为应按照民事纠纷处理，适用民事诉讼程序。理由如下：

（一）政府的行政行为与合同行为的具有相对独立性。

不能否认，政府与投资商签订行政合同（仅仅指具有民事性质的行政合同）的基础源于政府的行政权力。政府是否有权签订行政合同，如何签订行政合同，怎样选择合同相对方属于行政法律关系。比如《政府采购法》、《政府招投标法》就是规范上述政府行为的。也就是说政府签订行政合同的签订行为属于行政行为，因签订合同本身而发生的违法、纠纷归属于行政法律关系，可以适用行政诉讼程序。

但是，一旦政府与投资商签订了行政合同，则政府的签订行为与后来的合同行为就相对独立。比如，A政府准备新建一个项目，经过一系列的行政程序（内部审批、招投标），决定该项目由甲公司承建，最后A政府与甲公司签订了《项目投资合同》。此后该《项目投资合同》的履行就与以前的合同签订行为和前置行政程序相对独立。这就类同于票据法的票据关系和票据的原因关系，票据关系和票据原因关系分别成立，票据关系一经产生，就与票据原因关系脱离。行政合同也是如此，行政合同一旦签订，就与签订合同的行为以及签订合同的前置程序分离。行政合同的履行就是合同当事人之间如何实现权利义务的问题。此时，政府行政管理权力和利益的实现的外在表现就是行政合同的权利的实现。而该行政合同又具有民事性质，即政府公权力的实现转化为民事权利的实现。换句话说，政府在行政合同实现了民事权利，也就实现了其公权力。而如果双方就履行行政合同发生纠纷，应该行政合同具有民事性质，就应该依据民事法律规范，适用民事诉讼程序。

（二）行政合同内容本身具有调整民事权利义务关系的属性。

1、行政合同签订时，政府与相对方的地位是平等的，合同的内容是双方协商的结果。

2、双方的权利义务也大多表现为民事权利义务。这一点对于投资商当然毋庸置疑，但对于政府在行政合同中的权利义务是否能视为民事权利义务，很多人难以理解。比如，政府应当给予投资商一定的优惠政策待遇，难道可以说是民事义务吗？笔者认为，优惠政策的制定是一个行政行为，如果该优惠政策针对不特定的主体，属于一个抽象行政行为，如果该优惠政策针对的主体就是合同相对方，可以看作是一个具体行政行为。对于优惠政策的制定当然属于行政法律关系，但是一旦该优惠政策写进行政合同，约定政府要给予兑现相对方优惠政策，政府的兑现义务就是一种民事义务。

3、双方违约责任的约定，也大多按照民事法律规范设置的。因为在行政法律关系中，只有法定权力和法定义务，没有违约的概念。

（三）国外先进的法律经验可以予以借鉴。

由其是普通法系国家的立法、司法经验。在普通法系国家，行政合同与私人合同不做区分，因行政合同发生纠纷后，通常是普通法院依据民事诉讼程序处理，只有在法律有明文规定时才可选择行政法上的救济。即使是大陆法系的德国，也主张援用民事法规处理行政合同的纠纷。他山之石亦可攻玉。

（四）我国的法律框架并没有禁止行政合同的纠纷适用民事诉讼程序。

1、《行政诉讼法》颁布实施后，虽然全国各省市法院均建立了自己的行政审判庭，但行政合同纠纷大多依据民事法律规范予以处理，适用民事诉讼程序是大家众所周知的事实。

2、我国的《合同法》也没有必然排除行政合同的适用。《合同法》规定：合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。具有民事性质的行政合同依次规定也就可以适用《合同法》。

3、具有民事性质的行政合同发生纠纷后适用民事诉讼程序与最高院的《关于规范行政案件案由的通知》并不矛盾。如前所属，部分就签订行政合同本身而引起的纠纷仍然适用行政诉讼程序。

（五）能解决许多实际问题

1、我国的行政程序法、行政合同法尚未出台，行政法院也未建立，但由于行政合同发生的纠纷却与日俱增，尤其是政府与投资商之间就履行“项目投资合同”的纠纷更是大量出现。如果不能确定此类纠纷的解决机制，将容易导致纠纷的激化，还会出现法院民事审判庭和行政审判庭之间的相互推诿，不利于纠纷的迅速处理，对建立和谐社会产生不利的影响，也不利于打造诚信、法制政府形象。案例一纠纷长达四年多未得到解决就是一个明显的例证。

2、如果将行政合同纠纷全部纳入行政诉讼程序，那么作为政府将永远没有作为原告起诉的资格，应为在行政诉讼中政府恒定为被告。如果由于投资商违约，确实给政府带来巨大的经济损失，政府如何解决，虽然政府可以动用公权力打压、制裁投资商，但这些手段是否可取不说，这些手段肯定不能解决《项目投资合同》中的所有问题。如果将此类纠纷纳入民事诉讼程序，以上问题均可迎刃而解。案例二就表现了政府在投资商违约时只能选择民事诉讼程序。

四、政府与投资商签订的“项目投资合同”的相关问题

（一）签订“项目投资合同”的前置程序问题

前面说过，签订“项目投资合同”应当有其前置程序，也就是与“项目投资合同”中当事人的权利义务关系相互独立的前置行政法律关系。这一部分前置的行政法律关系如果涉及到纠纷应当依据行政法律关系受到司法审查。不同的行政合同的签订有不同的前置程序。有的属于内部行政行为，有的属于外部行政行为；有的属于具体行政行为，有的属于抽象行政行为；有的属于附属的行政行为。“项目投资合同”的前置程序一般主要有一下内容：

1、政府的行政规划行为，主要是政府对一定区域内、一段时期的城市建设规划或道路规划等等，政府的规划行为应当依据我国的规划法合理的实施。

2、政府相关优惠政策的颁布，为了加快当地城市建设和经济的发展，政府可以颁布一些投资优惠政策，比如税收的减免，对土地出让金的支付方式和地价的优惠措施等等。但政府在制定优惠政策时，必须是在该政府的权限范围内，必须是当地政府能够依法兑现的内容，并明确界定优惠政策适用的范围和幅度。否则即使将优惠政策写进合同，政府也无法兑现，容易产生纠纷，影响政府诚信形象。

3、政府的行政立项行为，包括计划立项和项目的立项。所有的立项必须依法进行，履行法定的程序。

4、政府的内部审批行为，具体项目的确定，应当按照政府内部的行政规程逐级报批。而不是某一个领导的签字，需要经过集体研究决定的必须走集体决定的程序。

5、政府的授权或委托行为，具体事务政府可以授权和委托相关部门予以实施，比如授权或委托开发区管委会、城建委、国投公司等具体负责某一个项目的招投标。但授权或委托必须合法，必须办理具体授权或委托手续。

6、政府的招投标行为，必须严格按照招投标法进行，有的还必须按照国有资产管理的相关法律法规履行必要的手续。

7、政府的其他附属行为，比如对投资商的考察等等。这主要是考察政府行为的合理性。

（二）因公共利益需要而解除或终止合同问题

如果“项目投资合同”签订后，由于共利益的需要，政府认为必须改变规划，使得原先签订的“项目投资合同”无法继续履行或无法全部履行。如何处理这一问题，成为现实中经常遇到的难题。

我们先对这一问题进行法律分析，首先，政府与投资商签订的“项目投资合同”应视为合法有效的具有民事性质的行政合同。其次，政府因公共利益需要改变规划行使的是公共行政权力，属于行政行为，是政府的单方行为，也就是说政府改变规划无需征得投资商的认可。政府改变规划是否合法、合理应遵循行政法律规范，应当依照行政程序，履行行政手续。政府可以单方依照行政程序将改变规划的行政行为实施完毕，如通过行政命令，发布行政文件等等。再次，政府改变规划的行政行为实施完毕后，并不必然导致“项目投资合同”自然终止或解除。因为“项目投资合同”中政府履行的是合同的民事义务，政府如果要终止或解除“项目投资合同”就必须依照民事法律规范予以处理，比如依照合同法的规定向投资商书面送达解除合同通知书。该解除合同通知书到达投资商时才发生解除“项目投资合同”的法律效力。当然政府依法改变规划可以视为“项目投资合同”的履行发生了情势变更。

如果投资商认为政府改变规划的行政行为违法，侵犯了自身的合法权益，投资商可以就政府改变规划的行政行为提起行政诉讼。如果投资商认为政府改变规划合法，只是就解除“项目投资合同”的有关违约或赔偿问题发生纠纷，投资商可以就政府解除“项目投资合同”纠纷提起民事诉讼。为了依法合理的行使行政管理权，减少不必要的纠纷，打造诚信法制政府的形象，笔者认为政府在因公共利益需要改变规划而解除或终止合同时，应主动做到以下几点：

1、举行听证会，因政府改变规划首先要依据规划法，而我国规划法就规定有听证的程序。其次，政府改变规划必然涉及到群体的利益，也直接涉及到投资商的利益。如果政府改变规划只是个别领导的意图，或是完全的内部操作，没有民众的参与，将有损于政府行为公开、透明的原则，也不利于改变规划后的实施，可能还会造成投资商的反感，影响政府的投资形象。相反，如果政府改变规划举行了听证会，邀请有关民众参与，并专门邀请投资商参与，陈述改变规划的必要性和合理性。试想，这对于改变规划后的实施及政府接下来的解除“项目投资合同”问题的处理必然起到积极的效果。

2、与投资商协商解决解除“项目投资合同”的相关问题，政府改变规划虽然无需征得投资商同意，但政府解除合同毕竟是违约在先。如果解除合同后，政府总是以官本位思想自居，对投资商相关的赔偿问题避而不谈，势必会造成纠纷的激化。相反作为强势一方主动与投资商协商赔偿问题，是否问题就变得容易的多。

3、补偿或赔偿，首先政府应当意识到自己改变规划可能造成投资商的损失，依法依约都应该承担补偿或赔偿责任。如期被动的应诉，不如主动的赔偿。而中国的投资商谁也不愿意刻意的与强势的政府对簿公堂，一旦投资商被逼急了，依法维权时，政府将陷入被动。

（三）规范“项目投资合同”的签订

“项目投资合同”一旦被确认为具有民事性质的行政合同，政府和投资商就应当运用民事法律思维去签订“项目投资合同”，规范的“项目投资合同”应当具有以下条款：

1、合同目的，2、项目具体内容，包括用地面积、投资规模、强度

3、政府的权力与义务，包括监督权和优惠政策的兑现

4、投资商的权力义务，包括项目是否可以变更、转让

5、合同的生效、解除、终止的条件和解除、终止后的处理

6、违约责任，具体的计算方法或数额

7、约定适用的法律

8、约定纠纷处理方式，约定管辖法院

（四）聘请法律顾问

笔者作为一名律师，并不是依此推销自己和同行，只是考虑到政府机关在履行行政管理职能，尤其是在签订具有民事性质的行政合同时，理应重视法律规定和法律风险的防范。政府是有自己的法制局，但法制局大多处理行政法律事务，而民事法律事务的处理具有很强的专业性和现实的复杂性，不是专业人员很难全面理解其中的奥妙。

国家管理的高效率，不仅来自权力的作用，而且更重要的是来自公众的认同。行政合同的出现迎合了民主国家观念变化的社会思潮，它是民主理念下建立起来的一种替代高权行政的更加柔和并富有弹性的行政管理手段。行政合同作为行政权力与民事合同嫁接的产物，强调在行政权之下的协商与合意，更多地弱化了行政管理手段的强制性，这与前我国提倡的服务型政府的精神更为契合。笔者希望通过自己的一己管见，能够为建立我国的行政合行政同司法救济制度提供一些思路。

参考书目：

1、江必新：《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版。

2、应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1998年版。

政府风险投资的问题 第6篇

摘要：“土地财政”模式造成地方政府的可支配财力过度依赖从土地及相关产业获取的收益，对地方政府、房地产市场、居民和社会均会产生一系列影响。本文运用矛盾分析法等系统研究我国土地财政问题的形成原因，探讨其形成机制和风险。

关键词：土地财政；地方政府；分税制

20世纪90年代以来，伴随着城市化进程的加速，城市空间加剧扩张，土地问题成为重要的现实问题，在1994年分税制改革后，中央政府财权上收、事权下放，地方政府为弥补财政收支缺口，普遍大规模出让土地获取土地出让金、兴建开发区、以土地为抵押进行融资，筹措城市建设基金，地方政府对“土地财政”的依赖程度加强。

一、我国地方政府土地财政的发展及现状分析

改革开放之后，为解决新旧制度矛盾，我国先对中外合营企业征收场地使用费，继而对公有制企业征收城镇土地使用费，然后进行城镇土地使用权有偿出让试点，土地财政萌芽。20世纪90年代以来，我国城市化进程的加快，各地政府纷纷兴建开发区，扩大土地财政的规模，将其作为获得城市建设资金的快速渠道。随着土地有偿出让范围的不断扩大，相应的法律政策也相继出台，使土地出让走上有法可依的轨道，尤其是2002年11号令颁布实施后，引入市场竞争机制，经营性用地、工业用地都逐步纳入“招、拍、挂”范围，确保了土地使用权交易的公开、公平、公正，我国土地出让金制度进入深入发展期，地方政府的土地财政收入进入又一轮扩张，2003年和2004年土地财政收入占地方总预算收入的比重猛增至45.04%和46.69%。近些年来，我国土地有偿使用制度不断完善，在规模上，地方政府的土地财政收入呈现出迅速增长的趋势，2009年和2010年的土地出让金增长率逼近70%，全国国有土地有偿出让收入的绝对数额在2010年也超过2.9万亿元；在结构上，土地财政收入中土地出让金在地方政府的预算外收入中所占比例最大且增速明显，已经成为地方政府财政收入的主要来源，对地方财政收入的稳定性和持续性有重要影响。

图1土地出让金数额及其占地方财政总收入的比例图

二、土地财政问题的成因分析

（一）分税制改革后我国财政体制存在缺陷

1994年中国进行了以分税制为特征的财税体制改革，将税基广、税源稳定、易征收的税种大部分划归中央，同时把公共服务的大部分责任下放给地方政府。地方财政收入占全部财政收入的比重由1993年的77.98%快速下降到1994年的44.3%，支出方面则上升至70%左右，并在2000年之后逐步增大。分税制改革的结果是“财权上移，事权下移”，中央集中了大量财政收入，地方政府财力拮据，收支缺口日益扩大，面临巨大财政压力。由于没有稳定的税收来源和正式的税收自主权，且中央政府又不允许地方政府乱收费，地方政府为推动地方经济发展，便会选择出让土地获取预算外的土地出让金，并推动房地产业的发展以获取预算内税收收入。

（二）我国现行土地制度存在缺陷，土地收益分配格局不公

我国实行社会主义公有制，国家出于社会公共利益的需要并按照一定的程序，在做出适当补偿的条件下可以将集体所有土地征为国家所有。而现有法律对公共利益的具体含义的界定尚未做出任何规定，地方政府既拥有征地决定权，又拥有补偿决定权，导致集体土地征用范围的扩大化。

（三）对地方官员的政绩考核目标错位，激励约束机制不健全

现行的政绩考核体系以GDP和财政收入为核心指标，激励约束机制不健全，地方官员需要通过做大GDP和上缴财政收入来完成经济指标，获得重点扶持和晋升机会，地方政府具有扩大投资规模、招商引资的强烈动机，也经常通过开发土地来经营城市和发展经济。

三、土地财政模式的评价及风险分析

（一）土地财政的存在具有一定的积极性

推动地方经济增长。土地财政带动地方政府的积极性，为地方建设和投资提供了资金，成为地区经济增长的重要动因。

推进城市化进程。随着我国土地承包责任制的推行，大量的农村剩余劳动力转移到城市，对城市道路交通等基础设施建设和就业、就学等事业支出提出了更高的要求。土地财政的发展，使得地方政府可以靠预算外收入、土地出让金收入来筹集城市建设基金、满足城市化需要，使其和社会经济发展相适应。

推动了房地产行业的进一步发展。政府的土地出让金推动了住房的价格的升高，刺激了住房的需求，推动房地产及其相关的发展。

（二）土地财政发展带来的负面影响和社会问题

扭曲了土地市场，影响经济的可持续发展。目前的土地征用制度中，地方政府可单方面制定补偿标准，这种垄断模式使得土地市场的价格发现机制无法发挥作用，造成土地市场扭曲，降低经济发展效率与可持续性。土地财政带来的房地产市场繁荣使得企业在利益最大化的驱动下不愿意投资实体经济，影响了经济转型升级。

致使地方财政收入不稳定、不持续，加剧地方财政风险。一方面，土地资源的有限性和稀缺性会使土地财政收入不可持续；另一方面，地价易受市场供求等因素的影响，房地产行业的波动会引发地方财政收入的不稳定。同时，地方财政易引发债务危机，并滋生腐败。

助长土地资源的粗放利用。地方政府在土地出让收益和招商引资的利益驱动下，大量出让土地，使得全国耕地保有量锐减，直逼耕地红线。有些开发区、工业园区土地大量闲置，建设用地利用效率低下，造成土地资源的浪费。

推高房价，增加居民的购房压力，衍生经济社会问题。如抑制日常消费、降低居民的生活水平、征地矛盾将难于化解、造成财富分配不公、助长房地产市场投机行为、房地产金融风险不断积累等。

四、结语

土地财政在实现GDP增长的同时，也留下了隐患，引发诸多社会和民生问题。本文试图从我国土地制度、财政体制等方面找到其产生原因，但要想彻底解决土地财政问题，还需要对许多问题进行深入研究，如土地融资风险测评、存量土地的价值评估标准、加强对地方政府预算外收入的监管等。（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

参考文献：

[1]陈志勇，陈莉莉.财政体制与地方政府财政行为探讨——基于治理“土地财政”的视角.中南财经政法大学学报，2009（2）：42-46.

[2]简玉婷.地方政府“土地财政”形成机制与治理研究.中共中央党校.2011：10-28.

[3]余丽生.“土地财政”的财政学思考.财政研究，2011（3）：17-21.

政府投资项目管理存在的问题及对策 第7篇

所谓项目管理, 是指“在项目活动中运用各种知识、技能、工具和技术, 对项目进行有效的策划、组织、监测和控制, 以实现项目目标的过程”。对于项目管理可从不同角度进行分类。根据项目管理的实施主体, 可分为:政府项目管理、社会项目管理和企业项目管理。本文主要研究政府项目管理。政府项目管理, 是指由“财政全额、控股和参股投资, 财政证券投资以及政府提供保证使用国外贷款进行转贷投资的工程”。《国务院关于投资体制改革的决定》中将政府投资项目界定为:主要用于关系到国家安全、公共产品等市场不能有效配置资源的经济和社会领域, 包括公益和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区发展、推进科技进步和高新技术产业等关系全局的关键环节的项目。

1 加强政府投资项目管理的重大意义

第一, 有利于提高政府投资项目管理的质量、效率和降低成本。一般来说, 政府投资项目的规模大、额度高、范围广, 协调环节多, 管理方式滞后。加强政府项目管理, 有利于管好、用好政府投资项目的资金, 能够形成质量与数量相统一的优秀项目成果。

第二, 有利于推动政府投资项目管理模式的创新。通过对国内外政府投资项目管理模式进行剖析, 在管理实践中找出项目管理模式存在的问题, 从而提出科学的解决方案, 能够创造一种全新的、全过程的一体化管理新模式, 进一步解决政府投资项目的焦点和难点问题。

第三, 有利于构建和谐社会。我国政府每年都要投入数千亿元资金进行公共设施建设, 各个重大项目引起了社会各界高度关注, 如果出现质量、工期、成本和腐败等一些重大问题, 会引起各方面不满, 产生不稳定因素。加强政府项目管理, 实现管理的科学化, 能够进一步解决项目管理中的一些矛盾和问题, 有利于社会和谐。

2 政府项目管理存在的主要问题

目前, 虽然政府项目管理已取得一定的经验, 但是也存在一些突出的问题。

主要参考文献

[1]曹明星, 石坚.高房价视角下的房地产税制改革[J].税务研究, 2010 (4) .

(1) 从目前政府投资项目的过程看, 其范围小、弊端多。大多数项目管理流程, 都限定在项目启动至项目结尾, 而在我国的政府项目运行中, 往往是在项目启动前和结尾后出现了大问题, 从而导致项目实施的全过程失败。所以, 研究政府投资项目管理, 不应局限在“小过程”, 而应从用户需求实际出发, 将管理范围扩展为“全过程”, 即从项目论证开始至项目结尾后进入项目成果使用阶段的实践验证期结束为止。

(2) 从目前政府项目运行中的各个阶段看, 上下游工程还不衔接, 问题突出。一方面, 政府决策与设计阶段及实施阶段脱节;另一方面, 实施阶段的各个环节存在若干矛盾。同时, 施工单位目标与政府目标差距较大, 特别是由于某些政府官员的腐败, 导致工程质量降低。因此, 必须设计一个可行的政府投资项目全过程一体化管理新模式。

(3) 从目前政府投资项目的组织行为看, 尚未形成能够实现“一体化”的组织结构模式。项目的业主方、咨询方、设计方、施工方、供货方、使用方等各个利益相关者, 没有一个统一的协调机构。加强政府投资项目管理, 必须设计一种全新的组织结构模式, 负责政府投资项目的组织、协调、咨询、培训和监控工作。

(4) 从目前政府投资项目管理的“神经”系统看, 尚未建立统一的信息管理系统和统一的监管机制。项目运行中的各方在各阶段, 均是自我收集信息、自我加工信息、自我使用信息, 现有的信息系统为各自管理目标服务, 结果形成了若干个“信息岛”。就是说, 还没有形成一个为“项目全过程一体化管理”服务的信息管理系统, 这将从基础层面上造成整个管理过程的割裂。

3 政府投资项目管理的对策措施

针对上述问题, 应该采取的对策是:构建以“组织管理一体化、监管机制一体化和信息系统一体化”为出发点的政府投资项目全过程一体化管理的新模式, 为我国各级政府部门实现政府投资项目管理的科学化、制度化和规范化, 提供可操作的制度及机制。这一模式的核心思想是:其一, 摆脱项目启动至收尾的“小过程”管理, 推广“从项目构思论证到项目成果使用验证”的“大过程”管理。其二, 实现组织管理、监控机制和信息系统的一体化管理, 既区别于计划经济时代高度集中的项目管理模式, 又要区别于市场经济时代项目管理各个环节不衔接的独自运行模式。其三, 政府投资项目的协调与控制应由市级以上项目协会组织

[2]许生.建立我国公共住房制度的财税政策研究[J].税务研究, 2011 (4) .[3]向东.房地产价格调控之困兼议税收对房地产的调控措施[J].税

务研究, 2006 (9) .

基于岭估计的中国钢材消费超越对数模型研究

张群, 张超, 韩晓磊

(北京科技大学东凌经济管理学院, 北京100083)

要]本文利用派生需求定理建立钢材消费强度的超越对数需求模型, 并利用历史数据对模型的参数进行估计。由于模型变量间存在很强的共线性, 导致OLS方法失效。为了避免这个问题, 本文利用了岭估计方法对参数进行估计。通过对模型的分析, 发现GDP对我国钢材消费有拉动作用, 但其效果在减弱。另外, 通过模型发现我国目前用钢行业的钢材利用率还较低, 但技术进步对我国钢材消费强度的影响, 今后是逐渐降低的。

[关键词]派生需求;岭估计;钢材表观消费;消费强度

[中图分类号]F224[文献标识码]A

[文章编号]1673-0194 (2011) 24-0050-05

1引言

钢材消费预测一直是冶金经济研究的热点问题。预测是投资决策的关键, 尤其是在中国, 铁矿石极度缺乏, 而中国又是世界上最大的钢铁产量大国, 因此准确预测钢材消费情况显得尤为重要。

钢材消费预测方法有很多, 一般来说可分为两类。第一类称为价格平衡法, 这种方法的主要思想是以价格理论为基础构造计量模型, 分析价格变量与需求之间的数量关系。第二类称为消费拉动法。所谓消费拉动, 主要是通过计算分析各主要下游行业或宏观数据如GDP、固定资产投资等单位产出中能够影响和拉动钢材消费的需求因素, 通过预测这些需求因素的走势来预测钢材消费情况。1975年Malenbaum提出金属消费强度的概念[1], 将金属消费强度定义为单位GDP产出中消费的金属数量。罗伯特在1990年运用钢材消费强度方法, 将美国的钢材消费量分解成机

[收稿日期]2011-10-12

实施。其四, 政府投资项目的论证、决策、计划、执行、控制、收尾、使用和验收等各个环节, 应该有相关专家参与。

政府投资项目组织管理一体化。组织, 是一切管理活动取得成功的基本要素。“项目管理的主要目的是充分发挥项目管理的功能, 提高项目管理的整体效率, 以达到项目管理的目标”。我们可以将项目组织分为核心组织、相关组织和外围组织。核心组织, 包括政府、专业项目管理组织和项目业主, 政府与专业项目管理组织是直接委托代理关系。相关组织, 包括设计、监理、招标、咨询、施工、设备、材料等各个单位, 他们与项目业主形成契约关系。外围组织, 包括非业主的政府职能部门, 保险、金融等部门以及与项目有关的一切外围群体, 他们对项目整体绩效有着重要影响。上述3种类型组织共存于项目运行大系统之中, 这些组织各自运行是否顺畅, 相互之间是否协调, 是否形成了一体化管理模式, 直接关系到项目的成败。

政府投资项目监控机制一体化。项目监控, 是指以政府投资项目计划与实施标准为依据, 定期或不定期地对项目实施的所有环节和整体运行过程, 进行调查、分析、诊断、建议和咨询, 将发生的问题及时反馈给项目运行操作者, 并及时修正偏差, 确保项目的正常运行。项目监控, 包括进度控制、成本控制、质量控制和风险控制等一系列内容。项目监控, 应是“全过程”的监控, 也就是说, 从项目论证开始, 一直到项目成果使用验证, 都要施行监控。械、交通、基础设施建设等行业来分析预测美国的钢材消费情况[2]。其后很多学者运用这种方法对钢材消费情况进行了预测, Paul Crompton利用消费拉动方法, 建立了粗钢表观消费和GDP之间的模型, 预测东南亚5国的钢材消费量[3]。Paul Crompton利用消费拉动法, 分析了日本在1997-2005年的钢材消费量[4]。Rebiasz利用消费拉动法分析了波兰在1974-2003年的钢材表观消费量情况, 并对后续5年的消费情况进行了预测[5]。

在经济学上称厂商对生产资料的需求为引致需求, 又叫派生需求, 因为它是厂商为了生产产品满足消费者的需求而产生的对生产资料的需求, 这种需求不是为了本身自己的消费。派生需求是由阿弗里德马歇尔在其《经济学原理》一书中首次提出的经济概念, 是指对一种生产要素的需求来自 (派生自) 对另一种产品的需求。其中该生产要素对这一最终产品会做出贡献。例如:消费者为什么需要面包?因为面包能够提供直接的效用。面包商为什

每个环节都有监控机制与方法, 并使各机制相互协调, 形成监控机制一体化。

政府投资项目信息系统一体化。政府投资项目管理涉及机构多、范围广, 并且十分复杂。特别是相对于传统的项目管理, 现代项目管理在知识体系、组织体系、运行机制、应用范围等方面更加系统和复杂。“现代项目管理则包括九大知识领域:项目整体管理、项目范围管理、项目时间管理、项目费用管理、项目质量管理、项目人力资源管理、项目沟通管理、项目风险管理以及项目采购管理”。面对这些复杂的管理内容和各个环节的管理以及各种类型、各种职能的组织机构, 没有现代信息系统的一体化管理, 决不可能实现政府投资项目管理的科学化。

参考文献

[1]中国就业培训技术指导中心.项目管理基础知识[M].北京:中国劳动社会保障出版社, 2010.

[2]张涛.政府投资建设项目管理合作模式研究[M].北京:中国农业大学出版社, 2010.

[3]刘国靖.现代项目管理教程[M].第2版.北京:中国人民大学出版社, 2009.

政府风险投资的问题 第8篇

风险投资于1999年被引进黑龙江省投资领域, 近些年发展较为迅速。黑龙江省风险投资的资金来源主要是政府直接投资为主, 占比达80%以上。在政府的资金压力和管理体制问题背景下, 黑龙江省于2010年开始试行政府引导基金, 发布《黑龙江省科技创业投资政府引导基金管理办法 (试行) 》的通知。但由于政府引导基金首次试行, 且时间较短, 许多运行章程细节及管理方法亟待完善, 所以, 借鉴国内外经验对建立符合黑龙江省实际情况的政府引导基金模式至关重要。

一、黑龙江省风险投资政府引导基金运行现状

黑龙江省政府出资2亿元作为初始引导基金, 将从事风险投资、风险投资管理、有投资服务功能的小公司作为扶持对象, 委托黑龙江省科力高科技产业投资有限公司负责引导基金的日常管理, 经营中政府不参与管理。引导基金占风险投资公司所持股份不得超过30%, 引导基金的杠杆效应不小于3倍。此外, 省科技厅组织了引导资金咨询委员会对基金进行独立咨询评审。

黑龙江省政府引导基金扶持方式分为3种:阶段参股、跟进投资和融资担保。阶段参股是引导基金作为“母基金”对创业投资机构进行股权投资, 并在规定期限内撤离。跟进投资是风险投资机构选定将要投资的中小新兴科技企业, 由引导基金和风险投资机构共同投资。融资担保是对信用良好、在政府有备案的风险投资企业提供融资担保, 解决其资金问题并且增强投资能力。

引导基金的流程包括:项目受理、项目调查、专家评审、决策评审、项目公示、签订协议、拨付资金或提供融资担保保证、投资监管、投资收益、投资退出。

黑龙江省科力高科技产业投资有限公司作为政府直属的引导基金管理公司, 自2010年至今的短短4年间有着较为优秀的表现, 在引导基金方式下, 扶持了中飞科技、大庆佳昌、海格科技、雪都制药、康普生物、盛源文化等新兴科技企业;在融资担保领域, 为神农科技、国力电气、博深科技、省化工研究院有限公司等企业提供了有力的资金保障。

二、黑龙江省风险投资引导基金运行情况评价

(一) 从运营角度分析

从运营角度可将引导基金分为两个模式, 分别为政府主导型风险投资和非政府主导型风险投资。非政府主导型又可以分为政府引导型和合作型。

政府主导模式是由政府提供投资基金, 一般是由政府直属的国有独资公司运营管理, 政府不直接参与管理, 以参股而非控股的形式为主。黑龙江省政府引导基金委派的科力投资公司属于政府直属风险投资公司, 因此, 黑龙江省模式是政府主导模式。我国其他省份中, 上海创业投资有限公司是国内比较有代表性的政府主导风险投资公司模式。非政府主导型的代表是北京市海淀区创业投资引导基金, 它是以参股的形式和社会资金共同创建投资公司。政府合作型的代表是国家开发银行与中新创投共同组建的“苏州工业园区创业投资引导基金”。此外, 国家开发银行和天津市及山西省政府均有合作, 该模式是由政府和银行共同出资, 以“母基金”的方式运营, 与创业投资公司合作设立商业性投资“子基金”。

黑龙江省与上海市的模式相似, 由于上海市引进政府引导基金时间较久, 可以从上海市模式的运行状况得到启示。虽然上海市模式中政府在运行过程的定位较好, 并且其间共投资300多家企业, 但没有一个所投资项目出现在中小企业板和创业板上市的科技企业, 这可能是由自身创新不足, 或者风险投资链条的后期处理不得当所致。此外, 苏州模式由于与银行合作, 有着很强的资金吸纳能力, 但由于完全实行市场化, 引导基金并不让利, 损失掉了实力较强的投资机构参与。

值得提到的是在引导基金方面, 日本与现阶段是以政府担保形式支持风险投资。特殊的是, 日本的资金来源主要由银行机构提供, 由银行机构直接提供的资金占日本风险投资资金总额的一半左右, 与银行合作的模式是值得借鉴的。以色列是除了美国外与各国相比, 风险投资对GDP贡献最大的国家, 以色列在风险投资引导基金上也是国际榜样。他的模式能在短短十几年时间内发展迅速的优势是:吸引海外资金、资金来源多元化, 将政府, 民间资本和外资相融合的多元化股权投资基金模式。

(二) 从管理的角度分析

中关村创业引导基金和北京市海淀区引导基金, 对基金运作流程有着较为详细全面的规定。中关村引导基金要求项目选定后, 要求引导基金控制在10%30%的比例范围内, 合作的风险投资公司需要以对等条件联合投资, 并且对后期的跟进投资做出了要求。北京市引导基金对投资时期做出了要求, 主要投资于种子期和成长期的新兴科技企业, 并要求引导基金投资比例不超过被参股企业的35%, 对同一企业最高参股额不得超过2 500万元, 企业的承诺资本最低位7 000万元。而黑龙江省在管理上的的要求除了参股比例, 最低实收资本, 还包括有至少两个对科技型企业投资的成功案例 (投资所形成的股权年平均收益率不低于10%或股权转让收入高于原始投资20%以上等要求) 。在横向比较上, 黑龙江省的引导基金投资要求较属于较为谨慎和完备的。

(三) 从投资领域分析

国内多数省份都集中在新能源、新材料、电子信息、生物技术、集成电路等方面。江苏省还拓展到环保工程、金融服务及现代服务业等领域。而浦东加入了科技农业板块。黑龙江省的投资领域属于国内相对常规的, 随着引导基金发展的更为成熟, 可以考虑拓展到环保和农业科技领域。

三、黑龙江省风险投资政府引导基金政策建议

(一) 丰富政府引导基金的资金来源

1. 引进海外资本。

黑龙江省的风险投资基金模式构成主要是政府以及民间资本;参照以色列的政府引导基金模式, 将外资吸纳到基金中具有很强的优势, 政府、海外资本、民间资本相结合的模式改善了资金实力的同时, 也可以产生优势互补。

2. 与银行及社会保障基金合作。

黑龙江现阶段的风险投资基金管理模式是将基金交给政府直属风险投资管理公司管理, 属于政府主导型。近年来, 黑龙江省发展迅速, 快速增长的个人收入加快了储蓄存款总额的增长, 而现阶段银行的资金方向主要是国库券。在日本模式中, 银行为风险投资基金提供了近一半的资金, 可见银行资金是风险投资基金的一个颇具潜力的资金源头。黑龙江省的风险投资政府引导基金处于相对稚嫩的阶段, 并没有稳健的法律环境和系统的操作监管章程, 直接引入银行资金的风险系数过大, 可以考虑苏州模式, 首先与国家政策性银行合作, 在合作中积累足够经验后, 可以尝试引入商业银行资金, 使资金来源多样化, 并且在这种合作中可以防止政府单一控制出现寻租行为。

(二) 设置清晰的约束机制

1. 政府引导基金的退出。

黑龙江省政府引导基金在管理章程中并没有明确的引导基金存续时间限制, 仅仅提到参与一段时间后退出。需要制定明确的存续期限制, 保护引导基金的利益, 防止基金资金被管理人持续的占用, 增大资金风险。

2. 资金管理机制。

首先, 在资金的托管银行中应该建立资金调拨和回收两个账户, 保证所有的资金运作都在账户中体现, 确保资金安全。其次, 指定闲置资金的使用用途, 闲置资金只能被使用到风险系数小的短期银行存款、短期国库券等。

3. 对投资对象及投资对象的发展时期的限制。

黑龙江省风险投资引导基金管理要求中仅出现对投资新兴科技的要求, 但没有具体资金比例以及投资时期的要求。一方面, 要求风险投资基金中要有足够比例 (如60%) 的资金投入到中小新兴科技公司中;另一方面, 资金要有一定的比例投资于发展的种子期。但种子期的投资比例是值得思考的。国内存在非理性投资情况的案例, 政府引导基金定位有问题, 这方面深圳模式值得借鉴。深圳创新投资集团共投资70余个项目, 其中种子期30%, 成长期56%, 成熟期14%, 这种建立在风险投资组合理论上的投资构成可以引进黑龙江。

(三) 建立适当的激励机制

在激励机制方面, 黑龙江省风险投资引导基金的要求是引导基金按照投资收益的50%向共同投资的创业投资机构支付管理费和效益奖励, 剩余的投资收益由引导基金收回。在国际最早引进引导基金的美国SBCI计划在激励制度中要求政府资金收益的90%分享给私人投资者以调动其投资的积极性。从这个角度看, 黑龙江省引导基金激励方式一方面应该借鉴美国, 逐渐增大激励程度, 另外, 应该注重激励方式的多样化, 可以考虑根据风险投资所处阶段适当降低投资收益率、设立专项奖金及风险补偿基金等其他方式。

(四) 培育自主创新的金融支持体系

风险投资政府引导基金的意义不全在于投资于新兴科技企业, 还在于通过新兴科技项目的创新实现其正外部性, 带动整体经济发展。引导基金在管理中实现资金的放大并不是唯一的目的, 在这个过程也应该实现金融支持体系的创新和发展, 在投资的过程中实现新兴科技和创新的金融支持体系, 两者共同带动区域经济发展。

(五) 保证引导基金投资链条的完整性

对引导基金的关注的范畴不应局限在对投资项目的筛选以及整体运营的流程等前期和中期的金融支持, 后期投资的联动链条不能忽视。上海模式的问题就是忽视了后期投资链条处理不得当导致。要建立“投资+服务”一体化的金融服务体系, 保证投资链条的完整性。

摘要：风险投资在黑龙江省起步晚, 近期黑龙江省政府正处于由直接干预向间接干预转型阶段, 风险投资政府引导基金处于试行阶段, 黑龙江省政府引导基金存在资金来源单一、操作流程不完善等问题。因此, 借鉴国内外经验, 从引导基金资金来源、约束机制、激励机制等方面, 对黑龙江省的政府引导基金的管理执行的改进和完善提出建议。

关键词：黑龙江省政府,风险投资,引导基金

参考文献

[1]夏荣静.推进我国创业投资引导基金发展的探讨综述[J].经济研究参考, 2011, (36) :35-40.

[2]江薇薇.我国政府引导基金发展模式研究[J].西部论坛, 2012, (1) :29-36.

[3]李朝晖.政府风险投资引导基金管理模式的选择[J].改革与战略, 2010, (10) :65-67.

[4]赵勇.政府创投引导基金需要向海外“取经”[J].中国高新区, 2012, (2) :5.

[5]谭中明, 朱忠伟.我国政府创业投资引导基金实践模式比较与改进策略[J].地方财政研究, 2013, (11) :25-28.

政府风险投资的问题 第9篇

(一) 政府在前期评估的工作没有做到位

在项目进行决策阶段, 部门利益并没有成为决策方面的依据, 因此导致投资效益就会放在第二位, 但是由于项目可行性的问题, 由于论证并不充分, 导致前期工作并不是很到位, 甚至还有出现走过场的现象, 政府的投资机制存在着缺陷, 导致施工设计过程中存在着很多安全的隐患。有些领导为了个人利益变着花样逃避监管, 导致项目到手千方百计扩大投资规模, 有时甚至增加附属工程, 造成极大浪费。

(二) 由于投资活动不规范, 存在着陪标和串标的现象

投标招标环节是我国政府投资项目最重要的环节, 同时也是出现问题最多的环节, 问题主要表现在要自行进行招标。如果招标人对应招标的项目, 不进行招标, 那么就应该公开招标, 不能擅自进行招标。如果招标的时候泄露了标底, 或者是出现改招标文化载明的标准和方法, 违规操作让一些机构可以中标, 那么这些现象也是不合法的。同时政府也存在着陪标和串标的现象。由于不少施工单位相互利用, 导致轮流坐庄的现象出现。一些施工单位互借资质, 蒙混过关, 挂靠资质高的企业, 以他人的名义进行投标, 甚至采用串通投标和围标等, 等中标后就会将项目非法地进行肢解。

(三) 规避招标

一些部门工作缺少计划性、预见性, 不早作准备, 甚至故意拖时间, 以领导要求高、工程工期紧、资金压力大等名义, 违法改变招标方式, 降低招标等级, 变应公开招标项目为邀请招标, 把应邀请招标项目直接发包。

(四) 合同签订不规范、不完整

(1) 项目招商或工程项目合同不规范。有的条款不完整、不明确, 有的用词不严谨, 前后矛盾或模棱两可, 有的与招标文件不一致, 有的违反有关法规的规定等, 导致审计时很难界定。 (2) 合同条款签订有明显将风险转嫁给建设单位的现象, 如:工程实行清单计价招标的, 但在合同条款签订时, 又表明材料价差按照同期价结算, 同时合同又注明工程变更、设计变更、经济签证、政策性调整等按实结算, 违反了工程量清单计价规则。

(五) 项目组织管理薄弱

建设单位项目管理水平不高, 临时组建基建领导班子, 专业性不强、经验不足。有的不按批准计划和程序实施、未建立相应的工程管理制度, 施工签证把关不严, 部分签证随意性较大, 造成原始计量失真, 难以控制工程造价, 导致虚报结算或超计划投资。

(六) 会计核算不规范

现在很多建筑单位并没有建立财务管理体系。现在很多行政事业单位的会计制度, 但是由于正常经费收费一般是一起核算, 没有针对项目进行单独地建账核算, 那么就导致财务核算存在着很大的漏洞。有的行政事业单位虽然按照《国有建设单位的会计制度》, 但是制度与制度之间, 在会计科目的决策衔接紧密度不够, 机关单位批准使用的资金, 在转存基建专户的时候, 并没有按照“结转自筹基建”的科目, 而是通过其他科目进行相应的核算。

二、工程项目建设存在问题的原因及对策

(一) 工程项目建设存在问题的原因

(1) 思想认识模糊, 制度执行不严。部分机关单位的有关人员法制观念淡薄, 受利益驱动, 为了谋取个人私利, 并没的按照基本的建设程序进行规范化操作, 对于一些已有的规间制度并没有认真执行, 导致项目建设的监管出现失控的现象; (2) 施工单位的专业水平低, 管理模式存在着严重的滞后性。工程建设管理具有非常强的技术性和专业。政府投资工程由于大多数是关系到国计民生, 对于工程质量、造价和工期都需要有非常严重的要求。因此, 政府投资工程在一般情况下需要临时组建相应的管理层。由于现有的人员配置人才匮乏, 大多数管理并不了解国家的相关政府和工程建设的标准, 导致在工程建设过程项目的程序混乱。一些工程项目建设管理者只注重数量, 并没有追求高标, 只是追求大而全, 没有考虑到资金的使用效率。管理对于质量、进度和成本之间的关系不了解, 致使项目出现抢工期, 但是存在着超规模和超标准, 造成巨大的资金浪费, 直接降低了政府的效益。 (3) 管理体制不全。政储在投资项目的工作中出现不够协调。由于政府投资机制并不成熟, 导致投资、建设和管理存在着很多薄弱的环节很多工作并没有真正落实到位, 在招标环节, 有充

当前的政府投资体制改革还不彻底, 投资、建设、运营管理“三分离”的投资体制还存在薄弱环节, 落实还不到位。有既当“裁判员”又当“运动员”之嫌;在招投标服务体制上, 存在监管和服务不相协调的问题;在政府投资工程监管体制上, 受职能限制, 监督的作用不能有效发挥。四是监管力量薄弱, 惩戒力度不大。目前, 随着国家经济的快速发展, 政府的投资项目资金面越来越广, 而且投资金额越来越大。政府的相关部门却没有跟上时代发展的步伐, 导致彼此之间存在着严重的沟通混乱, 监督标准不一样的情况出现。由于企业监管力度的不同, 很多部门的检查只是形式主义。对项目建设各方违法违规行为行政处罚不够, 缺少震慑力。

(二) 对策

鉴于以上原因, 建议对政府投资项目的管理模式在进行改革, 同时还需要加强投资的监管, 对于投资的资金运作进行控制办法进行改革, 标本兼治, 严格监管, 从源头上预防和控制, 切实解决政府投资项目建设中存在的问题。

1. 创新政府建设项目投资管理模式

政府投资的市政工程、房屋建筑工程、公益性工程等一些非经营的项目限制临时组建工程机构进入招标环境, 而是委托一些专业的工程项目管理项目投资管理, 严格按照项目的工期和质量, 项目建成之后要交付到相应的使用单位进行验收, 代建期间, 其代建单位需要按照合同约定承担项目建设的主体职责, 这样才能真正解决一次性建设存在的机构设置多的问题、建设的质量无法保证和专业不精通的情况, 真正做到政府投资项目出现使用、监管和建设、投资方面分离的情况。

2. 健全政府建设项目投资管理制度

(1) 建立合理的招标制度, 一定要科学界定和控制招标的范围

由于严格选择招标的环节, 就需要公开招标的条件, 不能采用邀请招标的方式, 同时规范招标的程序, 按照《招标投标法》的相关规定, 实施“阳光工程”避免出现暗箱操作的情况出现, 对于招标环境能尽可能地做到公平、公正和公开, 积极加强招标活动的监督力度, 对于一些非法转包和违法分包的现象, 则需要进行严格地查处。

(2) 加强对资金预算的控制

由于没有进行项目预算, 导致需要建立资金定额和实物资产定额结合相关标准。真正提高政府投资项目预算当中的规范性。建立相对严格的省、市、县联网进行投资预算, 同时要加强资金到位情况和信息跟踪系统, 对于施工预算进行审核, 按照政府的要求, 进行管理审批, 超出预算的, 要按照程序进行报批。

(3) 建立工程监理制度

政府投资的建设项目需要建立相应的监管机构, 然后通过招标的方式进行确定, 建设管理部门需要对工程监理机构加强监督并检查, 这样则应该严格对于监理进行把关, 实行相应的监理持证上岗制度, 保证监理的机构可以有效地实施相关的职责, 对于一些不履行监理工作的, 就需要追究其法律的责任。

3. 严厉打击违法违纪行为

必须加大查案力度, 严厉打击违法违规行为, 以查案促预防。要整合纪检监察、检察、公安、财政、审计等部门资源优势, 充分履行好各自职能, 形成查处工程建设领域腐败问题的强大合力, 营造强大的反腐声势, 发挥查案的震慑力。

总之, 政府投资项目对于我国经济活动有着十分重要的作用, 而且受到社会各界的密切关注, 而对于政府投资项目的监管, 是工程保质、保量、按时完工的重要保障。因此, 不断完善政府投资项目监管具有非常重要的现实意义。

摘要：随着国家经济的快速发展, 各级政府对于公益性和基础性的一些项目要求也越来越高, 尤其是大量资金的进入, 也带来了一些财务安全问题。由于政府在投资项目的决策以及管理上存在着经验方面的不足, 直接导致项目建设存在着一些不足。因此一定要加强政府在项目的监管, 保证政府投资项目上的经济效益和社会效益, 真正推动党风廉洁的建设。文章针对政府投资项目存在的问题进行分析, 找出相应的对策。

关键词：免疫系统,政府项目,跟踪审计

参考文献

浅谈政府投资项目的科学决策问题 第10篇

政府投资项目,在全社会固定资产投资活动中极具影响意义,在经济社会发展中占有重要地位。近年来,我国每年政府投资项目所需资金约4 000亿元,占全社会固定资产投资的比例为4%~5%。由此可见,在政府投资项目上的决策失误,会导致巨大的投资浪费和机会成本损失;也会因其导向性错误,带来较大的引资投资浪费和损失。

1 政府投资项目决策失误率偏高

据世界银行估计,我国“七·五”到“九·五”期间,投资决策失误率在30%左右,资金浪费及经济损失大约在400~500亿元左右。可见,当前政府投资项目决策失误率偏高,决策失误损失严重;政府投资项目科学决策问题,应当引起各决策层的高度关注和重视。政府投资决策失误及后果,有多种表现形式:

首先,投资的项目效益差,甚至投资负效益,反映出了项目决策的严重失误。例如,《羊城晚报》载,一度被称为广州“特一号”的广州乙烯工程投资80亿元,仅试产3个月就停产了,停产后每天要负担200万元的贷款利息。

其次,运营及维护成本偏高也是投资决策失误的重要表现。据统计,我国有一定规模的展馆超过230个,但平均出租率只有展览业发达国家的三分之一。投资一亿多兴建的海口会展中心,因使用率低、维护成本高而对外拍卖,却无人问津。更有耗资11.4亿元建成的上海东方艺术中心和斥资7亿元落成的重庆奥林匹克体育场,虽设备先进,但其维护成本之高,利用率之低已成为政府的负担。

再次,投资效率低下导致项目效益难以实现。例如,2002年有关部门在对多个省(区、市)国债资金管理使用情况检查时发现:由于前期准备不充分、配套资金不到位以及运行费用不足,导致37个污水处理项目中有21个没有按计划开工或完工,在16个已完工项目中有9个达不到设计要求;同时,还存在普遍的配套设施落后于主体工程建设的问题,造成设备闲置、项目整体效益难以发挥的局面。再如,2000年进入长江的国际航行船舶达1万艘次,但是99%的船舶停泊在南京以下的港口,这使得自20世纪80年代以来,国家先后投资数十亿元在芜湖、安庆、九江、黄石、武汉、城陵矶和重庆等港口建成的数十座500吨级外贸码头和集装箱码头,却少见有大型外轮停泊,造成大量的资源闲置和浪费。

2 政府投资项目决策失误成因分析

从对于政府投资项目决策失误的案例进行分析和研讨中,我们可以较为清晰地看到,项目决策失误多属价值导向性的错误,是一种价值观的偏离,是采取了主观的、经验的或教条的错误方法论。因此要从价值观、方法论和工作思路的层面来寻找产生问题的根源,探求问题的实质,挖掘决策判断问题中的价值。通过进一步分析和综合,本文将政府投资项目决策失误的成因归结为以下的三个方面,并进行阐述和说明。

(1)首先,对所要决策项目的价值研究不充分是导致运营及维护成本高的主要原因之一。

价值研究不充分的具体表现,可以分为以下三种情况:核心功能价值未明晰、形象重于功能和LCC(Life Circle Cost全寿命周期成本)[1]评价机制应用不深入。

(1)核心功能价值未明晰。即决策者在信息尚不充足的情况下,就依据现实情况进行功能定义和分析,进而对项目的有无和适当规模等问题做出判断。在我国不少地方场馆利用率低下的案例中,决策者在论证方案时显然缺少相对可靠的价值研究过程,主观臆断、刚愎自用,造成了大量的资源浪费和投资沉没成本激增。

(2)形象重于功能。对于这种情况产生机制及原因,一般认为,可以从地方政府行为的非完全理性假设[2]的角度来加以阐述。然而,应当着重指出的是———“解释”并不能作为地方政府非理性行为的借口,更不能作为可靠的经验依据辅助决策。

(3)LCC评价机制的应用不深入。LCC即全寿命周期成本,作为计量和衡量项目生存及获利能力的重要方法,其思想已经被广泛接受;然而,在实际工作中却往往被忽略或淡化了———只经过了简单的财务处理便将得到的数据以LCC的“身份”成为决策的重要依据。投入后处于停产或亏损状态的多数项目,除管理因素外,均是LCC评价机制的应用未达到足够的技术深度,未能真正地参与到项目损益的估算和核算中,从而使项目决策偏离了客观、理性的出发点和一贯、连续的评价标准。

(2)政府在决策工作的思路上缺乏一致性、持续性和系统性,是导致部分政府投资项目效益低下的重要原因。

我国的部分地方政府对于市场经济环境下公共项目的决策方式,还处于不断完善和调整的阶段,对于区域性规划尚未形成一致性、持续性和系统性的决策树(或称为决策流),由此导致了部分政府项目难以长期地、正常地、稳定地运行。地方政府在做区域性项目决策时,往往容易犯三个方面的错误:

(1)短期政绩高于长期绩效。这一现象较为普遍,其显在的原因便是政绩考评机制仍存在需要修缮之处,短期政绩如何与长期绩效相紧密联系仍是机制制定者需要侧重考虑的问题。

(2)项目内部效益重于外部效果[3]。鉴于可量化的经济信息多是来自项目的内部效益,政府在评价项目时自然倾向于关注项目内部效益指标,致使评价报告中内部效益所占比重要远高于实际水平。此类情况对项目评价的完整性、科学性提出了极大挑战,也为某些项目负外部性过大的项目在试运行后发现问题,被迫停产、关闭埋下了隐患。

(3)缺乏长期相对稳定的规划。目前的状况是,长期缺乏整体规划,导致了拟建项目与既有项目间的关系错综复杂,相互之间的负外部效应十分显著。由于思维惯性和效率化要求在市场经济体制下有更强的导向性,这使得项目之间的借重的作用(或称为正外部效果)被弱化,从而使项目为弥补负外部效果带来的损失而增加了大量的投入成本和运营费用,政府也为此增加了附属投资项目来服务于新建项目和协调新建项目和既有项目的关系,其效率低下便可窥一斑了。

(3)问责制度尚不能有效运行,致使建成项目不能按预计生产规模提供产品或服务,导致项目所属企业的效益较差。

通过对这一类现象的分析和研究,我们能够了解到问责制度在实际应用中至少存在着以下两个方面的不足:

(1)问责关系确立方面的问题。政府项目策划的问责关系涉及到两个层次的问责———决策监督者与决策者之间的问责关系、决策者与项目管理者间的问责关系。其一,决策监督者与决策管理者间的问责关系,是问责关系链的上游,也是关系确立的基础。这一关系的确立,旨在督促决策者进行理性决策,并监察决策的进程及完成决策的后评价工作。然而,在制度中设立的决策监督者的实际工作内容并没有充分满足功能需求,而且在监察和后评价工作上还显得薄弱。这使得对于决策失误的责任分担变得比较混乱,失误因素的寻找也比较困难;因此,对于决策的优化无疑是有消极影响的,决策失误率偏高也便自然而然的了。从篇首提及的政府投资项目决策失误偏高的比率来看,以上观点基本可以得到印证。其二,决策者与项目管理者之间的问责关系,则是由于项目自身需要而衍生出来的。由于项目价值链所固有的连续性,投资项目在决策制定后必然要求对下一阶段有明确的约束机制及责任连带,决策者与项目管理者之间必然要存在问责关系。通过对政府投资项目失误案例事后处理的分析,我们不难发现,这一类问责关系在实践中很少得到重视,且执行的效果也与预期水平相去甚远。这种情况也正是政府投资项目决策阶段工作虽完成得较为充分,但开始运行后效益却并不理想的原因之一。

(2)问责条款制定方面的缺陷。问责条款是用于确定权、责、利的分配方式,设定项目决策评价标准所预先确定的文件。问责条款并非仅是用于衡量项目的经济效益的指标体系,它也是规定被问责方工作范围、工作内容及工作效果评价方法的制度体系。而在实际工作中,采用问责条款或类似的正式文件对项目决策加以监督的情形并不十分广泛,使用的效果也并不是十分理想。之所以产生这样的情况,可以认为是计划经济体制向市场经济体制转变过程中,工作思维方式尚存在需要部分调整的缘故。

3 提高政府投资项目科学决策水平的几点建议

在分析过政府投资项目决策失误的几个重要原因之后,我们可以依据分析的结果,结合实际提出一些可行的相关对策,以逐步降低项目决策失误发生的可能性,进而减少项目决策失误而引致的损失。

3.1 在工作程序上,明确并落实独立的价值研究阶段工作

实施独立的价值研究阶段,进行价值管理,有助于进一步充实可行性研究和项目评估工作的理论深度和可信度。价值研究阶段主要包括两方面工作:功能定义和功能分析。功能定义主要完成对于功能公共需求的分析、可行替代方案的形成、可替代性研究等工作,并以此来确定某一政府投资项目建设的必要性。功能分析主要进行数据调研、数据分析和数据模拟等工作,进而测试项目的实际需求规模,以核算拟建项目申报规模的可行性。

那么,价值管理理论又是如果解决投资失误这一具体问题的呢?在价值研究阶段的两方面工作,为问题的解决找到了途径,由此可以从这两个方面进行挖掘和讨论:

首先,在了解到“功能定义”的工作内容后,决策者可据此把握价值需求,彻底、全面地理解拟投资项目构思形成的真实动因,从而明确投资的本质,为做出投资与否的决策性判断奠定坚实基础,也为替代方案的生成和比较提供了基本平台和设计出发点。“功能定义”能够从理论上有效地明确投资目的,避免投资偏差,甚至能够降低重复投资发生的可能性。

其后,进行“功能分析”,从定量因素出发,使决策者尽可能多地掌握与需求量相关的信息。在此基础上,确定最适的投资规模,进而防止投资不足或投资浪费。功能分析能够减少投资偏差、降低投资浪费,投资失误率也便可以得到有效的控制了。

3.2 在工作思路上,广泛推行决策链方法

决策链是决策者在制定一系列相关决策时所构建的逻辑关系[4]。决策链是构成决策系统的有机的一条“红线”,它强调各决策间的一致性、系统性,在统一的原则和规划下制定个决策,将稀缺资源合理地、高效地分配到各投资项目中。在经济学范畴,每在链条上,向前制定深一层次的决策,就完成了一次帕累托改进,就不断向帕累托最优迈进一步。

在项目规划初期,应用决策链的方法将该项目与地区发展规划相联系,不但能够满足地区发展的相关政策与要求,还能够有效地利用地区统一规划的成果,借重于该地区的既有基础设施以及项目运营期建成的其他具有外部性的设施,也成为后续项目的开展、实施奠定了空间和设施上的基础。这种工作思路强调系统性与灵活性相结合,一致性与持续性相结合,内在价值与外部效果相结合,具有可持续发展、科学发展的典型特征。

3.3 在工作约束上,强化“二次问责制”

所谓的“二次问责制”,即是前文讨论中提到的决策监督者同决策者之间、决策者同项目管理者之间的两个层次、两个方面的问责制度。实施这种问责制度,可以保证政府投资项目的可追踪性和价值传递的连续性、准确性[5]。

首先,必须使责任明确,这是工作划分的基础,是权力分配的依据,也是在落实约束机制的条件下建立激励机制的必要条件。而工作内容的明确划分,工作程序的详细确立,工作方法的深入贯彻执行,都依赖于问责制度的认真确立和广泛的采纳。

第二,强化决策监督者与决策者之间的问责关系,可以督促决策者明确项目实施与否的评判标准,并激励决策者展开围绕投资项目的价值研究、方法论证和经济分析等工作。

第三,强化决策者与项目管理者间的问责关系,则更多地体现在项目后评价工作的功能和价值方面。而项目管理者对策划者的反馈信息,有助于决策者了解项目是否达到项目决策标准的要求,有助于完成可持续发展的科学决策链,有助于进一步提高决策者的科学决策能力。

此外,优化政府部门政绩考量体系,完善项目效益、外部效益的科学衡量方法,强化项目后评价制度的推广和实行,建立项目不可行性研究制度等,对提高政府投资项目科学决策能力同样是十分必要的,需要我们加以关注和重视。

摘要：近年来,我国政府投资规模逐渐加大,投资项目逐渐增多,对经济社会发展的影响也愈发显著。投资决策失误作为影响投资效果的主要因素,严重制约了我国政府投资能力的提升和科学化投资的进程。因此,科学化投资决策成为理论界关心的重点和探讨的热点。文中就这一问题,从政府投资决策现状出发,分析了其在价值管理和工作思路方面的原因,并就此提出了相应的对策,为解决这类问题,增强政府投资决策能力,提供了一定的理论支持。

关键词：政府投资项目,科学决策,价值研究,决策链,问责制度

参考文献

[1]武献华、宋维佳、屈哲编著:《工程经济学》(第二版)[M];东北财经大学出版社,2002:168-182。

[2]王立国:《政府投资项目科学决策研究》[J];《财经问题研究》,2008(12)。

[3]P贝利、J安德森等著,建设部标准定额所译:《投资运营的经济分析——分析方法与实际应用》[M];中国计划出版社,2002:1-11。

[4]Denny McGeoge,Angela Palmer:“Construction Management New Directions”Blackwell Science Ltd,2002:1-51.

政府风险投资的问题 第11篇

【关键词】招投标；问题；建议

一、工程招投标中存在的问题

1.投标人方面

（1）投标单位采用不正当手段竞争，串标、围标现象时有发生

投标人为了避免相互间的恶性竞争， 或为了在类似项目中轮流中标， 相互恶意串通投标， 实施共同行为， 抬高或者压低标价， 最终“中标人”付给其他围标人一定酬金。此类行为具有较强的隐蔽性， 即表面上各个投标主体是不同的施工企业， 各份投标书的内容和形式也不尽相同，但真正的投标者为同一人。

（2）借牌投标挂靠施工、大型企业中标后以包代管较为普遍

目前个体企业（包工头）常以借牌挂靠形式参加工程投标，被借牌的企业越来越多，资质也越来越高，表面看是获得各种奖项的大型建筑施工企业承建，实则为低资质的企业施工。被挂靠企业收取一定管理费后，有的会派出管理技术人员参与项目施工，而大部分是不闻不问。大型企业中标后以包代管的现象也越来越多，把许多技术要求较高的工作转包给不能满足要求的小企业，在工程质量、安全管理、进度等方面埋下了隐患。

（3）投标单位不重视投标文件的编制

投标单位投标文件编制普遍不够认真，照搬照抄技术文件，针对性差，技术内容空洞，无法反映投标单位在管理、技术等方面的真实实力。笔者在参与评标监督时有发现投标文件的一些低级错误，如单位的法人代表授权签名不符合招标文件要求形成废标，外地公司未能提供在当地设立服务机构有效证明材料，未提供最近一个季度依法缴纳税收等证明文件等导致未通过资格符合性审查，导致招标失败。这些问题延误了正常的工程建设计划，增加了建设单位招标成本。

2.招标代理人方面

（1）招标行为不规范

招标代理机构作为服务性的社会中介组织，受招标人委托，通过一系列工作择优选择中标人，是招标人与投标人之间的联系桥梁。但是，一些机构在招标代理活动中无原则地迁就招标人的不正当要求，围绕招标人的主观要求制定相应的招标文件。更有甚者主动为招标人规避招标、肢解发包工程等违法、违规行为出谋划策，与招标人或投标人互相串通，搞虚假招投标，在场外进行不法操作，给招标人倾向的意中人中标披上合法的外衣。

（2）招标文件编制不规范

一是招标文件编制存在不公平、有倾向性或歧视性的情况。倾向性有时表现明显，如在招标文件中细节注明到工程设备型号和品牌等，有时比较隐蔽，如在技术指标方面具有倾向性。如在某项目监控系统招标中，要求监控设备为某种规格型号，但该规格型号只有某一品牌才有。二是招标文件编制不严谨。如某项目太阳能系统设备采购及安装评标时，发现招标文件中要求投标人有系统设计资质要求，但又不允许联合体投标，审查所有的投标单位都是设备生产及安装企业，均无设计资质，导致最后流标。

（3）评标办法制定不尽科学

目前一种评标方法是“最低价评标法”，体现了报价越低越能中标的评标原则。由于该方法在最后评审投标时只考虑报价因素，所以具有很高的客观性和可操作性，这对促进公平竞争、防止腐败、提高投资效益具有积极作用，但也可能导致低价中标高价索赔、低价低质等问题。另一种方法是综合评标法，评标委员会根据评标标准将投标报价、技术因素和企业业绩等因素综合在一起进行量化评分的方法，通常是将所有有效报价的平均值作为标底或评标基准价，能避免最低投标价法所产生的低价抢标问题。但是，这种评标法排除了价格竞争，因为最可能中标人不是报价最低者，而是接近平均值的报价人，由此也容易诱发投标人串通抬高“基准价”的合谋行为。招标代理人在选择该方法时，有时会把价格分压得很低，这样投标价再低也不会有明显优势。

3.招标人方面

（1）擅自改变招标方式或组织方式

项目本应该进行公开招标的，却擅自调整为邀请招标，通过控制投标人范围以达到排斥潜在投标人，或者将应该进行邀请招标的改为直接委托以规避招标。

（2）模拟工程量招标和费率招标存在问题

正常的招标是在完成施工图设计后，计算全部工程量，投标单位根据招标文件提供的工程量清单填报单价，然后计算工程总报价。模拟工程量清单招标是在没有实际施工图的情况之下根据经验或者类似项目进行参考，编制本项目的工程量清单。由于单价是固定的，工程量是虚拟的，因此施工图完成后所形成的最终工程量与招标时不符是必然的，造价超出预控价也是难以避免，最终造成投资失控。

4.评标人方面

评标是招标的一个重要环节，它关系着能否以合适的价格选择一个足以胜任且履约能力良好的承包商，以保证工程的圆满完成，这就对评标专家提出了较高的要求，要求他们必须具备全面优良的素质。但目前存在评标专家库不完善，部分“专家”不专、素质不高、缺乏责任心的现象。有些专家所从事的专业与评标专业不符，只具有专家管理办法要求的相关证书，如职称，注册师等，却不从事与证书相一致的职业，造成实际工作与评审专业不符，名不副实。更有部分专家退休多年，专业信息落后，对本行业的发展变化缺乏必要的了解。

二、改进建议

1.加大招投标法律法规的宣传，严格监督，查处不法行为

建设主管部门要多途径加大对招投标法律法规的宣传力度，增强招投标双方、代理机构、评标专家等人员的法律意识，使其学法守法。各有关部门要切实履行监督职责，加强对招投标过程的监督。执法部门加大执法力度，依法规范交易行为，查处和惩治一批工程招投标领域有违法乱纪的行为，以具体案例警示相关部门和人员，使其建立思想防线。对于发现投标企业的围标行为，除了中标无效、罚款等制裁外，还要采取降低资质、限制参与招投标等措施，让其预期风险大于预期效益，从而产生敬畏心理。

2.加强项目日常监管

要加强项目实施过程中的监督管理，进一步建立完善项目经理信用登记备案制度，建设主管部门不定期组织专人对项目经理及工程从业人员到岗情况进行抽查，对人员长期不到岗、工程履约差的项目，将项目经理列入项目建设黑名单，限制其在今后的工程建设中担任项目经理职务。

3.加强对招标代理机构的管理

招标代理行业主管部门应加强对招标代理机构的日常管理，提高招标代理业务人员的素质，增强招标文件编制的科学性，实现招标代理机构工作的规范性。严格规范招标代理机构的行为，将招投标过程中暗箱操作进行串标行为的及时逐出市场。

4.以规范化的招标方式进行招标，减少费率招标等不精确的招标模式

目前模拟工程量招标和费率招标都容易造成工程造价不可控，签证变更多，无法控制项目成本等问题，在非特殊情况下，应尽量在完成施工图设计有明确的工程量清单后再进行后续招标工作。

5.加强对评标专家的管理

评委队伍的整体素质直接影响到招标效果，要建立一个知识结构合理、政治素养过硬、专业涵盖面广的专家队伍，保证参加评标的专家具备评标要求的特定的专业知识，而不是只有头衔缺乏特定专业工作经验的所谓专家。建立评审专家责任追究机制，对专家队伍要实行动态管理，对违反评标纪律和职业道德的评标专家要清理出评标专家队伍。建立评标专家激励机制，对评标专家发现串标围标予以奖励，鼓励专家大胆发现围标、打击围标，从而有效净化招投标环境。

6.优化评标方法，减少评标专家主观因素干扰

对不同工程项目采用不同的评标方法，鼓励支持最低价中标法，投标报价低在一定程度上表明企业管理水平和综合施工能力较强，可以采取收取较高履约保证金、加强工程监理监管等措施来避免因低价中标后而产生工期拖延偷工减料等现象。采取综合评分法也建议以报价最低者为标底，或者加大投标报价分的权重值来体现低价优先的原则。采用适合项目实际的有针对性的评标方法，减少评标专家主观因素干扰，从而实现评价工作的科学性。

三、结束语

工程招投标领域存在的上述问题，加大了工程建设成本，浪费了财政资金，只有深入研究招投标工作的特点规律，进一步健全招投标机制，优化评标过程，调整监管方式，才能够提高建筑工程招投标工作的质量水平，保证财政投资的效益和质量，营造一个公平、公正、阳光的工程建设环境。

参考文献：

[1]张慧.浅谈国有企业建设工程招投标中存在的问题及建议[J].中国管理信息化 2015（23）.

政府风险投资的问题 第12篇

一、财政投资项目评审中存在的问题

1、财政投资评审管理体制不统一, 职能界定不清。

我国目前还未对财政投资评审机构设置、管理职能、运作模式做出统一规定, 存在“参照公务员管理”、全额事业、自收自支的事业单位, 只有少数为行政管理类, 还有个别地方将财政评审机构内置或从属于财政监督检查机构。总体而言, 我国财政投资评审机构管理体制不统一, 存在诸多问题:一是扰乱了财政投资评审的职能界定;二是弱化了财政投资评审的组织管理, 名不正, 言不顺, 理不直, 气不壮;三是影响和制约了评审机构队伍的可持续发展;四是把财政投资评审与政府审计、财政监督、社会中介等混为一谈, 淡化和混淆了财政评审机构的“角色”定位。

2、财政投资评审业务范围还不统一、不规范。

当前各地财政投资评审范围大部门局限于财政预算内建设项目, 有相当一部分政府投资项目游离于财政投资评审范围之外;从评审深度上看, 财政评审工作仍停留在工程概、预、结算造价的审查上, 而对影响项目投资关键的可行性研究论证、初步设计、设计阶段还没有发挥作用, 这就严重制约了财政投资评审对财政监督管理的作用发挥。

3、财政评审工作缺乏计划性和主动性。

现在, 各地评审业务的开展, 还主要是依建设单位送审和领导签批审核方式, 评审工作难以计划安排, 造成工作负荷在时间上不均衡, 评审时间与评审质量的矛盾很难协调。

4、财政评审工作社会认知度仍有待进一步提高。

目前, 部分单位和部门仍不是很清楚了解财政的投资评审意义及其作用, 对需要评审的内容、评审工作程序和要求不了解, 送审项目材料质量不高, 对审定结论存在抵触, 甚至将评审工作等同于中介机构, 认为财政评审是以收费赚钱为主要目的, 存在对投资评审不配合的现象。

5、财政投资评审队伍建设相对薄弱。

财政投资评审工作涉及信息量大, 时间跨度长, 评审工作中面对的问题也错综复杂。当前财政评审机构队伍建设相对薄弱, 评审人员大多是临时聘请, 人手少, 专业不全面, 影响了财政投资评审机构的职能发挥。

6、评审的成果本身具有的法律效力不足。

目前评审工作得出的结论, 仅仅被应用于行政管理的相关部门作为一项参考, 这与评审的职能是不相适应的。评审工作作为财政职能的一个重要的组成部分, 所得出的评审结论是具有一定的法定性的, 也就是说, 经评审机构评审之后得出的审批项目的预算, 核实财政拨款的现金, 批准竣工的决算这些, 不应该突破。评审机构与各个职能部门之间应该形成相互制约和配合的关系, 将评审工作纳入到法律的规范范围之内, 这样才能有效推动促进我国财政支出管理方面改革的法制化进程。

7、财政评审中的创新发展和参与度不够。

随着科技的发展和人们生活水平的不断提高, 这要求我们能够建立一个公共的财政基本的框架, 进行财政的大力度改革。但是从我们当前的财政评审方面来看, 存在着进行研究创新的力度不够, 对财政评审的参与度不够。作为基本的建设预算没有收编到部门预算中, 基本的建设项目的工程采购和招标投标工作, 在政府的财政采购方面尚属一片空白, 财政评审在这个领域也是有发展潜力的。因此加强和政府的采购部门之间相互沟通、联系、协作, 优势进行互补, 这对于加强政府间的建设支出方面的管理是很有益处的。

二、对策分析

1、出台制定一部全面的规范评审工作的法律条文。

明确规定评审的职能, 规范评审的有效实施, 保证评审的法律性, 真正的将评审工作作为财政工作中的重要的组成部分。只要做到这些才能有效保证评审工作的实施有效。

2、建立一整套完善科学的财政投资评审制度。

评审程序的科学合理可以保证部门预算的项目支出这一编制过程准确可靠。要建立从项目的评审立项和评审检查到项目评审的结论反馈、评价、档案的管理这一整套的管理程序, 保证我们的评审的每个环节都进行有效的复核, 做到有效的实现事前审核、事中进行控制、事后进行检查的整个过程监管。同时, 要建立有效的财政评审内控管理, 有效提高评审的效率。第一, 针对评审的任务建立完整计划体系;第二, 进行跟踪检查控制;第三, 对工程项目的结算审查进行建立完善;第四, 建立评审项目的数据库。

3、完善协调机制, 合力提高评审水平。

通过加强与相关项目立项部门, 建设部门、审计部门、造价管理部门沟通, 共同制订加强财政投资项目的监管机制, 形成部门合力, 避免项目重复审计矛盾, 缩短评审周期, 提高工作效率。

4、加大评审工作宣传, 拓展评审领域。

财政投资项目评审是财政进行管理的重要组成部分。为了让评审工作被支持理解不仅要在制度上进行规定, 同时也应该注重宣传, 加深单位和部门对财政评审工作的认识。财政工作涉及到政府和社会的方方面面, 这也就意味着, 它不仅需要法律法规的保证, 还需要社会各界、项目的主管部门和建设的单位的支持。在我们的评审工作中, 应该加强评审队伍的建设, 形成多方面、多学科的综合性的评审群体, 这样才能有效适应评审工作的专业化和评审工作的复杂性。

5、加强对评审工作的专业人才队伍的建设。

财政的投资评审工作涉及方方面面, 专业性较强, 这就要求我们的工作人员拥有高素质, 可以高效率工作, 完成的工作高质量。一方面应该通过内部挖掘潜力, 走内涵路线, 提高自身专业技能;另一方面, 应拓宽人才引进机制, 通过引进、交流、培训、聘请等多种形式不断发展壮大评审队伍。

6、建立财政投资评审资源共享信息平台。

共享平台包括工程政策法规库、项目库、材料价格信息库以及专家库的建设, 它是做好财政投资评审工作的依据和依托, 也是将财政评审工作纳入规范化、标准化轨道的重要前提, 各地评审机构应形成联动机制, 形成合力, 有利于化解评审工作中的难题, 提高评审工作的准确性、高效性。

7、评审和财政支出预算编制相结合。

1) 先评审然后编制。针对财政投资的基础建设项目, 应该先进行评审, 然后编制。基础建设工程预算编制工作量相当大, 专业性和技术性较强, 而且投资较大, 时间周期较长, 将评审和编制进行结合, 这样可以保证基础建设工程项目的预算编制更科学规范, 有效提高基础建设项目的编制的准确性, 从源头上对预算编制进行资金的科学管理规划。

2) 先进行评审然后拨款。通过财政工作的评审, 财政统一进行划拨资金, 这可以让财政部门对项目实施更有效的管理, 对项目进程实施有效监管, 合理有效控制资金的流量和流向, 保证财政资金的安全。

3) 先评审然后进行采购。通过财政的评审合理确定工程造价, 然后进行合理的采购, 这可以有效控制财政部门进行项目建设的支出和采购情况, 可以大大节约建设的资金, 提高资金的使用效益。

4) 先评审然后进行评价。通过评审工作, 得出财政基础建设支出的具体情况, 可以对财政投资项目进行规范化管理, 实现财政支出的透明化。通过评审工作, 可以对工程项目中的支出、使用、以及利用率进行准确的判断, 得出客观的评价, 建立一套完善的财政基本投资建设效益评价。

5) 先评审然后审批。通过评审, 合理确定投资项目的成本和各项费用支出, 对工程进行全过程的监督。财政部门通过整个评审可以得出整个工程施工的效益如何, 然后决定是否审批, 可以避免出现工程资金浪费, 投资无回报的现象发生。

6) 先进行评审然后移交。结合类似工作, 建立先评审再移交的制度, 根据评审情况, 做出批复, 然后将工作程序进行移交, 可以有效保证工程在每个阶段都得到有效监管。

三、结语

财政投资评审工作不是可有可无、可做可不做的事情, 它是建立和完善社会主义市场经济体制的需要, 是公共财政的职能所在。不仅为各级政府节约了大量的“真金白银”, 增加了政府的可用财力, 提升了财政管理的科学化、精细化水平, 而且通过开展这项工作, 各级评审部门针对工作中发现的问题, 提出了大量完善财政管理、深化财政改革的政策建议, 为严格预算分配、保障政策执行、加强增收节支、维护财经秩序做出了积极贡献, 因此重视评审工作中存在的问题, 积极需求对策, 将财政评审这项事业做大做强是我们共同的课题。

参考文献

[1]肖时辉.财政投资工程项目评审面临的问题及对策分析.[A].山西建筑.2007 (12) .

[2]侯静霞.如何搞好建筑安装工程造价审计.[J].山西建筑.2004 (9) .