依托社区,创新城市管理

依托社区,创新城市管理（精选6篇）

依托社区,创新城市管理 第1篇

(二)依托社区，创新城市管理

社区是现代城市的一个活细胞，也是城市功能的依托，社区管理作为经营城市切入点显得尤为重要。在社区管理诸要素中，人是第一位的，是最具活性的因素。因此要坚持“依托社区，以人为本”的理念，通过教育和引导提高人的素质，增强城市管理意识，创新城市管理，变管理为服务，便民利民。

一、城市管理以人为本，安全为先，管理为重，必须完善社区组织机制。

首先在社区建立健全以社区党、团组织为领导机构的城市管理网络。通过社区开展一系列的文体活动、教育活动，；社区建立城市管理联系点，及时处理居民关心的问题。其次，社区管理要实行“条块结合，以块为主”，成立流动党、团员、城市管理志愿者联络站，各级单位联动，倡导“城市管理为大家，管好城市我参加”的理念，在社区营造争做文明市民，建设美好家园的氛围。

二、依托社区开展工作，切实履行服务职能

健全的社区组织网络是政府与市民之间的桥梁，我们要充分利用这一桥梁把城市管理意识引向社区，确保真正的执法为民。一是要坚持教育为主的方针。二是要采取多种形式宣传“城市管理人人有责”的城管理念。通过广播、电视、报纸等新闻媒体宣传城管法规，引导大家主动与不文明行为作斗争。三是要广泛开展调研活动。工作中要学习先进的经验，依托社区居民的共同参与，在城市管理工作中攻坚克难。

三、建立并完善相关机制，推进城市管理进社区的制度化

城市管理工作应该以抓队伍建设为主线，强化管理职责。提高城市管理者进社区的工作水平，提高服务认知水平。一是要深入群众中去，倾听群众所思、所想、所求、所愿，使社区小天地的城市管理工作与服务紧密相联。二是动员协调社区各方力量，倡导社会新风，共建文明城市。三是要建立城市管理执法责任制、社区对行政执法评议制，加强社会监督。

四、整体联动优化资源，实现社区硬件设施建设的稳步发展

创新城市管理，必须使其融近代文明与现代文明与一体，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。各部门要在各级政府的指导下，整体联动，同时要整合城市资源，最大限度地实现城市经济资源、社会资源和环境资源等要素的优化配置。

依托社区加强城市管理，是有效提高党和政府威信的有效途径，坚持以人为本的原则，求真务实，开拓创新，与时俱进，建立适应现代化社会发展的新型城市管理模式，为社会发展再添新的辉煌。

（936字）

依托社区,创新城市管理 第2篇

城市经济就是以城市作依托形成的经济形式，涵盖一、二、三产业，以二、三产业为主，一产在城市经济建设中起提供资源供给、生态环境、休闲服务等作用。随着城市经济的发展，组成城市经济的重要元素——社区经济的发展必将为推动城市经济起到重要作用，所以如何加快社区经济的发展，从而带动全处经济发展，是摆在我们面前的重要工作。下面结合实际的调研，谈一谈发展我处社区经济的想法和建议。

一、我处社区经济发展现状及存在的问题

_、我处属经济相对落后地区，辖区有“三多”，即老企业多，下岗职工多，贫困人口多。办事处财政十分困难，财政刚性支出只够开_-_个月的工资，财政对社区的支付是心有余而力不足。由于现行财政体制及经济原因所致，对社区工作者的保障能力有限。目前每个社区工作者的月工资为___元，每个社区的办公经费每年仅____元。这种现状，决定了我们必须发展社区经济来扭转这一不利局面。

_、基层管理任务日益繁重，社区运行模式较为落后，社区经济发展停滞。由于近些年来城区的规模、功能和各种新问题都大大增加，城市管理的工作量、任务量在成倍增长，而原来的层层负责的行政性、直接性管理方式尚未改变，街道、社区基层组织承担的上级安排的任务太多，实际上已经无法承担和落实。据统计，直接由社区担负的工作涉及党建工作、民政工作、经济工作、计生工作、城建工作五个方面、八个大类、__多项。面对繁重的工作任务，社区居委会一是无职权。社区内的行政单位、企事业单位、个体工商户、私营企业等，“由谁管”、“怎么管”、“哪些问题归口管”，政府没有规范性文件，社区居委会想管也管不好、管不了。二是无地位，什么单位什么工作都可往社区“装”。职能部门布置工作带有很大的随意性，往往一个文件、一个会议或是上级领导的指示，其任务就交给社区了。仅今年来，社区居委会承担的各种调查摸底任务就有_次。三是无资金，有些管理工作无法开展。如离退休人员、企业置换身份的党员现交由社区管理，但社区既没有活动场地，又没有活动经费，对其管理只能是“空中楼阁”，更不要说发展社区经济的资金投入。据了解，我处__个社区居委会，有半数以上每年经费“入不敷出”。四是无精力，社区干部整天疲于应付。对社区流动人口追踪摸底、应付上级一年多次的大型普查，有社区干部深有感触地说：“我们抓经济工作都是“偷偷摸摸”，主要原因是没有时间和精力去抓。”故我处社区经济发展仍处于停滞状态，个别好的社区，也没有进一步发展的方向和目标。

_、整个社会对社区观念没有转变。现在，提起居委会，很多人还停留在“带着红袖章的老大妈”的印象里，许多人对居委会究竟能做什么表示怀疑。在招商引资方面，许多商家愿意将资金投在有发展前途的产业上，不愿意投资在刚起步的社区经济上。

以上是我处众多社区普遍存在的情况，这同时也更说明了发展社区经济的重要性。

二、对我处社区经济发展的建议

_、在每个社区成立专门的“社区经济发展委员会”，将重点工作转移上来。

成立“社区经济发展委员会”，以此来提高社区干部的重视程度，我认为是当前我处社区经济管理上的一种尝试。作为一项措施，它势必起到一定的督促作用，是社区工作中凸现出经济工作的重要性。在社区中我们经常会看到各项工作的宣传栏、进度表等，唯独没有经济方面的，通过建立“社区经济发展委员会”，并通过其制定切实、符合社区情况的中短期可行性计划，将社区现在力所能及的小项目先搞起来，为社区经济发展先做好基础性工作，并组织好相应的宣传工作，会有效地改变群众对社区工作传统的旧观念，从而了解社区经济的发展，进而参与到社区经济的建设上来。

_、办事处转变工作思维和方式，减轻社区繁重的事务性工作，齐抓社区经济建设。

作为办事处机关，应想方设法减轻社区的事务性工作，以便于其将精力放在社区经济发展上来。对这一点，我们经办室就做了一些尝试性工作，起到了一定的效果。从今年年初，我们便尝试了一种“三＋_”的工作机制，针对办公室有些同志浮在上面多、深入基层少，安排部署多、指导帮助少，工作抓而不实等问题，制定一周之中三天时间处理机关事务性工作，_天深入基层进行协助、督导、调研工作，并于周五办公室例会汇报上周工作情况及发现问题情况，对发现的问题，及时加以解决。在区统计局安排的两次小规模普查工作，我们就充分发挥了办公室人员业务熟练的优势，仅通过社区进行了必要的协调工作，其余普查工作均由办公室人员进行，大大减轻了社区的工作量，也提高了工作的质量。

“三+_”工作制实施以来，有效地明确了办公室人员的工作目标，加大了对工作的落实力度，既有发现问题的时间，又有解决问题的时间，在一个工作周期内对工作做到了细致安排，大大提高了工作效率。我认为这种工作机制是值得我处推广的，同时这种工作机制也从侧面减轻了社区事务性工作，支持了社区经济工作的开展。

_、推进社区服务产业化

依托社区,创新城市管理 第3篇

一、转型社会中的社区综合体制改革

近些年来, 大城市都在积极的探索城市社区改革的道路, 主要涌现出了上海模式、江汉模式、铜陵模式等城市社区综合管理模式。

(一) 上海模式

上海是我国较早探索社区建设管理体制的特大城市, 它将社区建设与1995年上海市“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制改革密切结合在一起, 将社区定义为街道, 并强调依靠行政力量, 在街居联动的过程中发展社区各项事业, 形成了以政府为指导、以社区为支点、以居民参与为核心的一体化管理体系。上海突出强化街道的作用, 扩大街道的权利, 这是由于上海自身社区规模大、人流量大、流动人口多等原因增加了对居民的管理难度, 使得上海在社区的基础上扩大对街道办事处的权利, 并且上海紧紧抓住政府部门的主导优势, 统一各方面的力量, 形成合力, 搞好协调, 减少纠纷。改进街道办管理上的条块协调, 在街道办内建立了全面对应于区政府派出机构的部门设置, 实行对派出机构的双重领导。这样就形成了“以块为主、条块结合”的机构组合, 克服了原有的“条块分割、各自为政”的弊端, 对实现政府职能转变、城市管理重心下移和提高城市管理效率有重大作用。

(二) 江汉模式

“江汉模式”简单地说, 就是在社区建设中, 转变政府职能, 突出社区自治功能, 建立新型的政府行政资源与社区资源整合、行政调控机制与社会自治机制结合、政府管理功能与社区自治功能互补的城市基层社会管理体制。政府实现社区自治以转变政府职能为核心, 在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念。完成社区调整划分, 社区组织体系得以重构;社区主体组织健全, 民间组织逐步发育;社区基础设施逐步完善, 空间配置趋于合理;社区服务范围更加拓展, 社区服务方式更加多样;政府与社区关系逐步理顺, 合作共生的机制逐渐形成。

(三) 铜陵模式

铜陵模式概括起来就是“1234”, 即“一个减少、两个实现、三个完善、四个强化”。一个减少:撤销街道, 成立大社区, 减少管理层级;三个完善:完善社区公共服务体系、社区市场化服务体系和社区义务服务体系;四个强化:强化党的核心功能、居民自治功能、社会管理功能和居委会监督功能。铜陵模式的最大特色在于他并不是单单的在原有的职能机构中进行职能的调整与优化, 而是大胆改革创新, 创造性的拆除了街道办这一层职能机构, 而由大社区直接来管理小社区, 这不仅缓解了原有社区存在的问题, 而且也大大的缓解了政府职能机构冗杂, 职能不明确这一现象。

二、铜陵“区直管社区”的可行性分析

铜陵市“区政府街道办社区”三级管理体制在社区活动中的弊端越来越明显, 这不仅仅是铜陵市这一个城市存在的问题, 在我国的大多数城市社区管理体制中都存在同样问题。最终导致街道办事处和社区工作站在社会管理领域职能、功能雷同, 机构重叠, 提高了成本, 降低了效率。同时行政管理体制转轨和社会转型中的突出矛盾, 主要体现在城市管理职能错位、单一的行政管理体制同多元化需求之间的矛盾, 传统行政化的管理体制已不能适应社会发展的需要。另一方面, 弱化社区组织的行政色彩, 增强社区居民自治的广度和深度的愿望也越来越迫切。

(一) 区域面积小、人口少, 改革较易推行

铜陵市下辖三区一县, 总面积仅1113平方公里, 总人口74万, 是安徽省面积最小、人口最少的地级市。船小好调头, 在这座小城推行改革, 政府的投入不会太大, 风险也相对容易控制。其次, 铜陵是有着良好的改革传统的城市, 在改革中取得过很多成绩, 先后被评为安徽省“社区服务示范城区”、社区建设示范城区”、社区党建示范城区”, 它的经验和成就为社区改革的创举提供了广阔的思路。另外, 铜陵是个移民城市, 既包容又开放, 良好的政治生态环境和经济发展环境, 造就了铜陵肥沃的改革创新土壤。在这一背景和因素的共同影响下, 2010年铜官山区成为试点单位撤销街道办, 变4级为3级, 将原有的49个社区整合调整为18个新社区。铜陵市在2011年全面撤销街道办事处, 成立大社区。自此, 运行了55年的街道办事处彻底退出了铜陵市的历史舞台, 铜陵市成为我国第一个全面撤销街道办事处的地级市。

(二) “一个核心三个体系”的社区组织架构

铜陵在社区综合体制改革中重塑了社区管理体制, 采取简单概括为“一个核心三个体系”的组织架构 (如图11) , 即建立以社区党工委为核心, 以社区居委会、社区公共服务中心、社会组织三个体系为支撑, 建立健全党领导下的充满活力的基层群众自治新机制, 实现社区党工委、社区居委会和社区公共服务中心职责权利的有机统一, 实现居民自治、中心服务、社会协同、公众参与的社区自治。

(三) 社区运行的扁平化趋势

社区体制改革的最终落脚点在于服务于民, 促进社会的和谐。铜陵社区综合体制改革的探索中, 基层组织的运作中更加贴近群众, 逐步由工作人员“一杯茶、一分报”坐等居民上门, 向提高服务质量、主动发现和解决问题转变, 具体的方式如代办代理制度、社区网格化管理等便民服务。减少管理层级, 权利下放到基层是目前社会管理改革普遍的着力点。中国城市管理层级太多, 从中央到社区共有6级, 由于职能的重叠, 垂直结构的复杂性, 在社会管理中间层消耗大量的资源、时间, 阻碍了基层向上级利益诉求的畅通表达。随着制度建设越来越合理, 减少层级, 强化自治, 通过与公民间的良性互动, 积极调动公民广泛参与来促进社区发展是趋势。在此情况下, 组织结构扁平化有其必然趋势, 街道这一行政层级的减少, 使社会资源更多的下沉到社区, 缩短指挥链条改善服务质量。在运行中, 社区和自治组织承担公共服务、民间调解、维护治安等功能, 为密切政府与居民的联系, 促进社会和谐提供了可能。

三、“铜陵模式”的推广之路

继铜陵之后, 安徽省各市也借鉴铜陵的改革在社会管理体制机制创新上进行了探索, 相继选择1-2个区作为社区综合体制改革试点, 积累经验后逐步推广。同时, 其他省市如贵州、湖北等也在试点撤销街道办的工作。具体的城市社区综合管理体制的改革可以结合城市自身的情况因地制宜的探索。

在中小城市, 完全可以借鉴铜陵的改革模式和结构, 只需根据当地特色, 在细节上作稍微的修改便能成为一种适合当地的综合体制。例如安徽省大部分城市都是和铜陵类似的中小城市, 因此“铜陵模式”在安徽全省的推广会取得较大的成效, 也必将推动安徽省的社区建设和自治。目前合肥市滨湖新区已经在部分社区开展了大社区改革, 新成立社区设“一委一会一中心”, 实行“一社多居、居政分离”的运行机制, 合肥首个大社区滨湖世纪社区的成立更是标志着合肥市在社区管理工作上将掀开新篇章。

在大城市, 直接照搬铜陵的做法不太可行, 街道办也暂时无法撤销, 但是改革势在必行, 也可以借鉴一些铜陵的做法和启发。改革有两种思路, 一是转变街道办职能, 将街道办建设成类似铜陵大社区的机构, 直接负责管理和服务职能。二是强化社区的建设, 社区直接对接区县级政府, 而街道办作为区县级政府管理大量社区事物的助手而不是直接管理者, 负责统计、汇总和反馈等工作。无论是哪一种思路, 目标和方向都是减少层级, 提高效率, 弱化管理, 强化自治。

在逐步城市化的农村以及城乡结合部, 铜陵的现在就是其未来, 有着非常重要的借鉴作用。但是必须注意城市化过程中身份和观念转变的问题, 而社区自治基础的建设也是区直管社区模式在这些地区推广的最核心内容, 以期真正实现城市化。

“铜陵模式”的推广, 并不是生搬硬套, 更多的是一种借鉴和启发式的因地制宜的推广, 是有限经验的推广。此次改革的核心是减少层级、强化自治, 而作为“二传手”的街道办取消和社区自治是必然趋势, 从这个层面上来讲, 铜陵的改革将会在全国得到推广。

参考文献

依托“数字平台”创新社区侨务 第4篇

姑苏区沧浪街道位于苏州古城区，于2012年三区合并后，由原来的南门街道改名而来。街道辖区面积3.25平方公里，下辖13个社区，常住人口近10万人。街道辖区内有侨界人士556人，其中海外华侨华人174人，港澳同胞19人，归侨15人，侨眷348人。近年来，街道牢固树立“社区为侨服务好，侨为社区贡献多”的双向服务理念，以“数字沧浪”为载体，以“信息化服务”为手段，不断创新社区侨务工作新模式，较好的促进了社区经济发展和侨界和谐。街道先后荣获全国社区侨务工作先进单位、全国侨法宣传角、江苏省社区侨务工作先进集体、苏州市社区侨务工作先进集体等荣誉称号。

依托数字平台，建立“数字侨务”

2008年，街道投资700多万元，建立了“数字化综合管理服务信息系统”（简称“数字沧浪”），通过搭建数字化平台，整合社会化资源，实现精细化服务。街道在建设“数字沧浪”的基础上，将侨务工作纳入数字化管理工作：建立侨情数据库，将辖区内每一位侨界人士的家庭情况、个人情况都录入“数字侨务”平台，甚至连侨界人士的个人爱好，都一一记录在册，使侨务工作人员可以有针对性地提供分类服务；街道建立“好管家”平台、社区服务中心、志愿者三级服务网络，全时空、全方位为侨提供服务。如依托“好管家”监控平台，实行实时监控、警城联动管理模式，为侨界人士打造了一个平安宜居环境；还为侨界人士提供家政便民、物业维修、医疗保健、应急救助等“十分钟生活圈”的综合服务。

利用“数字侨务”，开展周密服务

侨眷需求第一时间知道并开展服务。养蚕里第一社区80岁的侨眷梅阿姨的家门被敲响，社区工作人员从街道“数字侨务”平台上获悉，梅阿姨家的米快吃完了，便提前给她送来了大米。梅阿姨老伴已经去世，子女都在美国，由于年纪大，做饭做家务等力不从心。社区通过“数字侨务”平台，为她找到了合适的家政员。梅阿姨住在2楼，买米又成了她的一件心事。社区特意在“数字侨务”平台上加以注明，每隔一段时间，平台自动向工作人员发送短信，提醒工作人员打电话询问梅阿姨是否需要帮助，并将大米送上门。

为侨服务政策第一时间送达。每逢节假日，沧浪街道辖区内的侨界人士还可以接到一个特殊的短信，那是街道“数字侨务”平台发送的祝福。同时，每季度，“数字侨务”平台还逐一向侨界人士发送“工作型”短信，向广大归侨侨眷、海外华侨华人通报街道的最新发展建设情况，让他们更好地了解家乡，支持家乡建设。

社区服务举措第一时间分享。街道对社区特殊群体开展的如五色分级养老服务、“幸福小推车”等，也通过“数字侨务”平台延伸到侨界人群中。根据侨界空巢老人年龄、健康等状况，社区将服务对象按红、橙、紫、蓝、绿五色进行区分，并提供不同的服务。吉庆社区的侨眷贝阿姨，被列入紫色老人级别。青年志愿者们坚持每月上门看望一次。“数字侨务”平台在服务侨界人士的同时，也将侨界人士吸引到社区建设中。道前、西美社区的“大院管家”、竹辉社区的“楼嫂”都有侨界人士积极参与。

完善“数字侨务”，社区侨务出新

“数字侨务”已经成为基层开展侨务工作的的重要平台，成为侨务干部运用信息化手段开展工作的有力抓手，成为新时期社区侨务工作的一种新模式。它促进了社区侨务服务功能的集约式发挥，提高了服务效率；推进了社区侨务工作的动态化管理，具备了较高的机动性和智能化水平；打造了低碳侨务工作，促使侨务工作文件信息发布由传统纸质向无纸化转变。在利用“数字侨务”开展社区侨务工作中，街道、社区创新了许多服务新模式。

同时，侨界人士可以通过“数字侨务”平台及时与社区进行同步交流，在侨界人员之间搭建起一座沟通的“心”桥，从而不断提高侨务工作的开放度、透明度和广大侨务人士对社区工作的关注度、参与度。5年来，道前社区侨眷王阿姨坚持举办“国学讲座”，义务为居民上课；侨眷潘老师组织老科协科普讲师团10多年，共举办科普讲座300多场；西大街社区侨眷屠阿姨、梁先生等以“爱之援常青藤”为品牌，发动居民为7位贫困学子筹募3万多元。

城市社区管理体制创新探索 第5篇

20世纪90年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。

一、研究背景与缘起

“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。

80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。

当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。1.政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。

2.传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。

3.当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位；但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源被政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。

4.政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。

当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。

二、城市社区管理体制改革的理论探讨

从社区的形成方式来看，有自然社区和法定社区。自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从20世纪80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。

社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理?管理什么?管理性质如何?学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。[1]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。[2]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[3]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。

社区管理体制改革背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制，转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家－社会－公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家－弱社会”或“弱国家－强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑，最终目标是实现国家与社会的共同发展。

社区管理体制改革也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”[4]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[5]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。

三、“行政、统筹、自治之三元复合体制”的结构与内涵

在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，我们应结合中国国情，汲取已有理论，思考中国特色的城市社区治理。中西方政治体制不同，国家－社会关系的形态存在差异，社区管理作为国家管理的末梢，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分，因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。在我国当前“强国家－弱社会”结构中，转型时期的社区治理应体现为：行政力量与社会力量的弹性互动，专业行政与统筹协调的结合，从而形成“行政、统筹、自治之三元复合体制”（见下图）。该体制具有弹性，三种力量随着国家—社会关系的变化而相应发生变化。

（一）社区自治与双重动力

从国家－社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。[6] “社区管理”与传统管理模式不同，强调“共同管理、共同服务”，“自治”与“服务”是“社区管理”的核心内容。社区自治既是世界经验，也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家－社会关系结构中，社区作为居民自己的家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，社区居民既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。

我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。

从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家－社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权与社会，还权与民的过程。政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权与社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意识逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。从总体上来看，目前，“社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”。[7]社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，将使社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。

（二）职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制

社区管理体制不是割裂的，而是置于区政府－街道－社区联动的系统中，形成有机联系的整体。社区管理体制的核心问题在于结构（机构）－职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置。作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化，但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效?这是研究的出发点与核心。政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。1.社区自治与基层行政功能的实现途径

社区自治的前提在于专业性行政功能的剥离。在深圳盐田模式中，改革方案将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。

在社区管理体制改革中，一个重要的问题是：政府在离开了社区的“腿”之后，如何解决城市管理的有效性?建议如下：（1）政府职能部门可直接向社区派出机构或人员，受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门。（2）政府职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅。（3）在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。（4）把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，创建与社区居委会平行的政府派出组织——社区工作站。这样，在区、街道、社区三个层面，都可建立起政府职能部门独立承担行政职能的新机制，使社区从“行政的腿”中摆脱出来，这是社区自治的前提。

2.街道办的统筹职能定位与关系重构

1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的法律依据。而当前街道办事处的职能远超出《条例》规定的三项，包括街道经济、城市管理、民政、福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等。街道办事处在操作层面上已经成为一级准政府，使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”，演变成实际操作中的“三级政府、四级管理”的复杂局面。随着社区自治组织的完善和自治能力的增强，街道组织体系和管理体制改革提上日程。“街道办”的改革主要有三种设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是恢复“街道办”派出机关的性质；三是撤销“街道办”的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区等。[8]我们认为，街道不应再作为一级准政府组织，但也不宜取消，否则，区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，必然制约管理效率。基本思路是保留街道这一级组织，改革街道管理体制和组织体系；剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。街道办的改革思路：保留、精简，剥离专业管理职能，塑造沟通平台。

保留街道办，改革街道管理体制和组织体系。街道不再作为一级准政府组织，而定位成区政府与社区之间沟通联系的平台，区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而政府职能部门由于人员有限，不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理的空白地带，这需要街道作为一个层级，加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法的作用。

剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。街道办事处要坚持区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作。一是清理街道办事处目前承担的行政管理事项，按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类。二是进行街道层面的政府管理机构整合。一方面要根据基层管理的需要，区政府专业管理部门建立必要的工作机构或工作机制，将原来设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任；另一方面街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。街道不再设立政府职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员即可。

专业行政与街道办是何关系?在“行政归行政，自治归自治”原则下，街道办根据区政府的授权，统筹辖区发展，成为区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台，成为区政府与社区之间沟通联系的渠道。街道办与社区之间是何关系?街道办与社区之间关系应按法律要求，回归于指导与被指导的关系。《城市居民委员会组织法》第2条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。由此可见，城市基层政权及其派出机关（街道办事处）与居委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系，也不是上级与下级的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性意见，把握方向；所谓支持，就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助。

3.社区自治与政府管理的动态均衡

浅析我国城市社区管理体制创新 第6篇

摘要：在我国，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后做了规模调整后的居民委员会辖区。社区作为社会发展的基本单位，是满足居民日益增长的物质生活和精神生活需求的载体，必须具备满足社区居民物质生活和精神生活需求的多种功能和与此相应的组织机构，形成一个完整的社区管理体制。社区管理体制是社区管理的组织体系和运行机制，一定社区的管理体制是特定历史环境和时代条件下的产物，并在历史发展的进程中不断根据需求进行改革完善。在现阶段，只有通过不断创新，建立并完善规范、科学、高效的社区管理体制，才能充分激发城市社区发展的内在动力，有效解决各种现实问题和矛盾，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。本文在回溯城市社区管理体制历史沿革的基础上，反思社区管理体制创新中存在的问题点并据此探析创新城市社区管理体制的可行性路径。

关键词：社区；管理体制；历史沿革；创新

一、我国城市社区管理体制的历史沿革

我国的城市社区治理的兴起和发展是一个历史的过程。伴随着经济社会的发展，我国城市社区管理体制也在不断地发生变化。计划经济时期，我国的城市管理体制是“两级政府、一级管理”，其特点是完全由政府主导城市发展和居民生活； 当发轫于农村的经济改革进入了城市后，我国开始实行“ 两级政府、两级管理”，原有的部分政府权力开始下放到街道办；经济体制解体之后，计划经济体制的解体对城市管理体制产生了重大冲击，随着计划经济向市场经济的转变，城市传统单位制管理模式面临严重挑战。在新的城市社会环境下，相应地，单位制社区向社会化社区转化的趋势已不可逆转，单位制的变迁给城市社区建设带来严重挑战，在城市社区建设中探索适宜社会发展要求的城市社区治理便成为现实性的问题。基于此，20世纪90年代初，为了解决体制转轨所产生的问题与矛盾，民政部提出进行“社区建设”，其基本内涵就是“在政府倡导和指导下，依靠社区力量，利用社区资源、解决社会问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济和社会的协调发展。”我国城市社区治理从此拉开序幕，其中探索推动社区发展的社区治理的组织框架及运行体系，在城市社区治理中具有核心价值。

在全国城市社区治理实践发展中，自20世纪90年代中后期，民政部先后选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等26个城市推行“全国社区建设实验区”，从而标志着我国城市社区治理探索的正式开始。在这十几年的努力中，我国社区建设取得了很大的进步，其中也形成了比较有特色的集中社区建设模式：实行“两级政府、三级管理、四级网络”的上海社区治理模式；积极进行“社区组织建构”的沈阳模式；以“社区服务”为中心的青岛模式；以“转变政府职能”为特征的江汉模式。这些地区从社区管理体制创新上与政府职能转变上进行创新探索，尝试理顺管理体制、转变政府职能，划分政府管理与社区管理的范围，取得了明显成效，其经验值得借鉴。当然，从全国社区建设的整体情况看，在取得显著成效的同时，也暴露出一些尚未解决的现实矛盾与问题，只有解决好这些问题，才能不断完善城市社区管理体制，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。

二、我国城市社区管理体制凸显的问题

（一）区政府、街道、社区管理职责不清

1.区街关系不清，街道有责无权。现实中，由于法律规定不明确，街道办事处在社区管理中处于尴尬地位，作为一个派出机构，随时得接受上级各部门下派的各种职能，在社区事务管理上要依赖条线职能部门,因此“会签制”、“评议制”的制度设计形同虚设。在实际操作中,街道办事处往往要“凭面子”、“凭票子”去协调条线职能部门开展社区工作。并且，从实际情

况来看，在社区治理中街道领导在协调社区内部邻里纠纷等较小的社区事务时凭借个人关系还能做到游刃有余，然而在协调诸如社区与企业等社会较大实体时权威性不足，很难开展工作。上级任务层层下压到街道，却不授予相应的权力，特别像城市社区环卫工作等，导致街道承担义务，却没权力，区街关系不清，在相当程度上影响了社区的日常建设和发展。

2.街区关系不明，社区行政化色彩严重。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，背离了社区自治的本质，社区居委会成为行政化组织。

3.在治理内容上，社区事务划分不明确。城市社区治理的内容比较复杂，它既涉及包括政府行政管理范围内的事务，又涵盖社区自治范围内的事务。然而，在实际运行中，社区治理管内容划分不明确，社区居委会承担了大部分治理事务。在一项调查中显示，在对吉林省延吉市新兴街道所辖社区的调研中发现，社区居委会目前共承担了党员管理、妇女儿童、文化体育、计划生育、综合治理、残联、低保、优抚、双拥、红十字、环境卫生、健康教育、科学普及、违章整治、民事调节、信访接待、劳动保障、退休管理、老年协会、关心下一代、兵役登记、工会建会、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等10多类60多项工作任务，而有些工作是需要入户调查的，如：计划生育、残联、低保、劳动保障、退休管理、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等，按每个社区平均2500户计算，一个项目的入户调查就要动员所有社区干部历时一个月左右的时间才能完成。从中可以看处，社区实际上成了承接上级各项任务的“一只筐”，社区不得不承担所有事务的管理职责，这显然违背了城市社区居委会相关法律的规定。社区治理边界混乱不清，给城市社区治理带来困难。

（二）社区主体的自治能力不足

1.社区自组织发育缓慢。社区民间组织作为社区自治主体之一，它的发育程度对社区治理水平具有重要的作用，多元参与的社区治理机制是社区发展的重要标志。从某种程度上来说，广大社区居民自由结社程度直接决定着社区治理的高低。依据居民参与和自治的不同领域，社区自治应该是多样化的，社区自治组织也应是多类型、多层次的。从现实状况来看，作为社区治理主体之一的社区民间组织发育还相对缓慢。另外，很多社区民间组织都具有某种程度的官办特色，不受到重视，没有专职人员任职，没有规范的章程和健全的组织机构，致使社区民间组织处于无序、涣散状态，发育缓慢。

2.社区工作者素质不高。社区工作者队伍素质水平，特别是业务素质及实践经验直接影响着社区治理各项活动的开展，特别是随着经济体制改革的深化、社会分层严重，各种利益因素导致社区治理中各项矛盾异常突出。但是,目前在缺乏专职社区工作者的情况下，居委会成员老龄化、文化程度偏低、开拓能力差,无法适应社区工作由义务性、闲杂性向有偿性、专职性发展。另外，部分社区工作者缺乏社区工作必备的理论知识，工作中出现个人能力与工作需要的矛盾，还有一些社区干部观念陈旧，缺乏主动性和创新意识。

3.社区居民参与热情不高。民主有助于维护人们自身的根本利益，社区居民政治参与是推动社区民主治理的重要基础，也是推动社区不断向前发展的重要动力，更是维护和实现自身利益的重要保障。然而，社会政治、经济及文化环境及人自身等各种因素都直接决定着居民的参与水平与参与热情，特别是随着经济体制深化的进一步影响，物质经济利益成为人们行动的重要驱动力，经济体制转轨及社会转型也不断影响着人们的心理，社区居民已经成为比较现实的理性经济人，社区居民参与社区治理追求自身利益最大化，而由于社区能够给居民提供的各种经费相对不足，居民自身的参与意识不高等问题，致使社区居民的参与热情不高。

（三）相关法律法规滞后于实践导致社区管理行为的失范

目前涉及城市基层社区的法律有1954年第一届全国人大四次会议上制定并通过的《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》以及1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》。由于制定时间较早,这些法律已明显不适应社区管理的需要。《城市居民委员会组织法》规定社区居民委员会是城市社区居民自治组织，街道办事处与社区的关系是指导与被指导的关系，街道办事处指导支持社区居委会工作，加强社区建设，提高社区居委会自我教育、自我管理、自我服务、自我监督能力，充分发挥社区居委会作用，开展便民利民的社区服务，兴办社会福利事业，做好有关社区保障工作。然而社会环境是不断发生变化的，《城市居民委员会组织法》已经滞后于社区治理的需求。在实际运行中，社区居委会作为城市社区自治组织却成了街道办事处的“一支脚”，具有“半自治半行政化”的性质，成为了名副其实的一级小政府。在开展活动中，街道办事处转移压力，将上级摊派下来的各项任务强制转嫁给社区居委会来完成，最终导致 “上面千条线，下面一根针”，社区居委会事实上成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐”。虽然法律规定街道与居委会之间不存在行政上的隶属关系，只存在指导与被指导关系，作为社区内的各种社会组织，街道和居委会与之也没有明确的上下级隶属关系。并且，由于规定过于宽泛，且没有明确界定街道办事处、社区自治组织对自治范围之内事务的各种权限，致使街道、社区在协调各种关系时权威性不足，因此，一旦当各方发生矛盾及利益纠纷时，导致协调困难。

（四）资源获取渠道有限，管理经费不足

“ 街道办”调配的社区服务资源主要依赖财政拨款，一方面，日益增多的社区管理和社区服务内容使得街道办及其派出机构无暇考虑拓展资金的来源渠道； 另一方面，现有的管理体制下街道办的模糊角色使其难以培育社区社会资本固有的行政工作惯性，这也导致街道办一味重视上级政府的关注，忽视社区固有资源的积累。因此，尽管社区管理体制改革探索出的模式林林总总，但我国目前的城市社区建设均普遍存在资金短缺现象。城市社区处在城市管理的最底层，面临复杂的社会环境，涉及的事务比较多，而各项治理活动的开展都离不开财政的大力支持。城市社区各项公共活动的开展及社区内部的优抚、救助等都需要经费的投入，社区基础设施建设及各项公共物品的提供都需要强大的财力后盾，更为重要的是，社区工作者也是“理性经济人”，在正常情况下也追求自身利益最大化，而目前城市社区工作者队伍的经济待遇及社区公共经费偏低。同时，社区工作者的工资待遇不能与其工作量成正比，社区干部养老及医保等福利也得不到落实，办公经费短缺，无力开展社区基本公共服务活动和基础设施建设。又由于上级政府对社区财政投入不足，而自筹资金能力有限，而社区各项活动及事务的办理都需要财政的大力投入，财政吃紧状况进一步制约了社区治理的进程。

三、创新城市社区管理体制的可行性路径

（一）明确职能定位，确立区政府、街道、社区三者之间的良性互动关系

1.明确街道与区政府之间的以“条”为主的行政管理关系。街道办事处是区政府的派出机关，按照法律规定，必须行使区政府分配的各项任务与职责，区政府对其具有法定的行政管理权。而区政府的各部门机构与街道办事处不具有上下级的行政管理关系，因此，区部门机关对街道不具有严格意义上的行政管理权。除区政府以外，区部门机构无权将自身任务下派到街道。为了保证街道办事处的合法地位与正当权利，必须从法律上理顺街道管理体制，保护街道办事处在社区治理中的合法权利。同时，区政府在下派任务时，必须将相应法定权力下放到街道，确保街道行使开展工作的权威性。

2.明确街道办事处与社区之间的关系。以往的管理体制是区政府向街道下派工作，而街道则将许多工作再落到社区，形成了街道对社区的领导关系。法律法规要突出街道办事处的社会管理职能，新的体制要求市、区政府主要实施宏观调控职能，而让社区居民和社会组织担任主角。街道办事处在辖区事务中的作用，是为政府职能部门、社会单位和社区居民做好服务工作；接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能；对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。法律要确保街道与社区应是指导与被指导的关系，街道对社区换届及日常工作进行指导和监督，让社区组织和居民担任主角，充分发挥社区组织的自治功能，实现社区的自我管理和自我发展。

3.划分社区治理的事务范围。传统城市社区管理模式是“社区好比一只筐，大事小事往里装”，因此各种各样的社区公共事务实际上都是由社区组织来承担完成，而管的越多、越杂却导致社区协调、监督能力不足。这就需要实行社区分类管理。社区分类管理，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制，社区事务分类管理有利于明确各管理主体对社区事务的权责关系，为了实现社区组织“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神，实现政府行政管理与社区自我管理有效衔接的机制。实现社区分类管理，明确了政府、社区的权力与责任，实现了社区治理中政府行政管理与社区自我管理的有效衔接，将社区权力组织真正从各项事务中脱离出来，真正从事与社区自身发展有关的各项事务。

（二）提高社区主体的自治能力

1.重视培育社区社会组织。社区社会组织包括非营利性组织（NPO)、非政府组织（NGO)等，管理大师彼得· 杜拉克认为：“让政府来推动一切社区问题只会愈帮愈忙，社区问题的解决之道就在社区里面„„非营利机构就是社区，我们正是通过它来塑造一个公民社会，它是未来社会行动中的中坚力量。”非营利组织是社会资本“流通”和“运用”的重要通路，非政府组织、民间组织是居民参与社区事务的重要途径，志愿服务团体则是整合社会资源、构建人际关系平台的重要力量。因此，出台相应的政策引导和支持社区社会组织的发展是实现社区管理体制创新的有效路径之一。

2.提高社区工作者的自身素质。政府应该重视提高社区工作者的自身素质，加强培训，提高社区工作者的职业素质和专业水平。同时，社区也可以通过招募年轻、热情、文化程度高、有专业技术知识的志愿者，来改变社区资金不丰裕、人手不足、文化程度不高和专业知识不强的现实情况。同时在政策和法律允许的范围内，切实改善社区工作者的工资收入、福利待遇和工作条件，提高奖励力度，使社区工作者的薪酬不低于当地收入的平均水平，这也能为社区工作引进高素质的人才。

3.提高社区居民的参与热情。要建立健全有利于居民表达自身利益的渠道，推动社区居民参与热情。社区居民的参与热情往往与社区居民的自身利益密切相关，要推动社区居民参与社区治理的热情，必须建立健全有利于居民表达自身利益的渠道。首先，实现党组织内部民主表达机制，使党员群众能够及时向党组织表达广大社区群众对社区发展及重大方针政策的看法；其次，拓展社区普通居民表达自身利益的信息渠道，鼓励广大居民群众通过合法化的利益表达机制来表达自己的观点和想法；最后，社区工作者应及时主动了解社区困难群众的思想动向，这部分人往往对社区的意见比较大，必须积极引导他们走出低估，勇于表达自身观点。

（三）完善相关的法律、法规、政策

完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于正确处理居委会与基层政府的关系。居委会是居民的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治性组织，基层政府不得干涉群众自治事项，要尊重居委会的法定权利，居委会要接受政府依法进行的相关业务指导，二者是指导与被指导的关系。完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于居委会的自身建设，要建立相应的法律、法规、政策健全居委会的工作组织，指导建立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会；要健全包括居民公约在内的各项管理制度，并确保管理制度不与宪法、法

律、行政法规、国家政策相违背；要建立相应的法律、法规指导居委会开展工作，履行法制宣传、调解民间纠纷等法定任务。

（四）拓展体制运行的资源渠道，为实现社区管理提供充足的财力保障

1.政府按社区规模拨给的费用，应当列入政府的财政预算。各级政府建立社区建设专项资金，列入当年财政预算，并根据经济增长比例逐步增加。省级社区建设专项资金，可用“以奖代补”的方法，加大对社区基础设施建设的支持，市、区两级社区建设专项资金主要用于社区工作者的生活补贴、办公经费和基础设施建设经费。办公经费按小区居民户数制定统一标准，由市、区两级拨付，并且每年有适当增加。

2.权随责走，费随事转。区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；区街政府部门做不好、也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

3.通过社会渠道为城市社区治理提供资金支持。在城市社区治理中，积极进行社会筹资，在具体运行中，由具有辖区社会管理职能的街道办事处负责，依法成立各种基金会，向社会各组织、各团体、各阶层（尤其是富裕阶层）募集社区工作基金，在经费使用方式上，要建立严格的基金使用办法，对微利或福利性社会团体、组织进行资助，促进其发展壮大。居民委员会兴办公益事业所需费用，经居民会议决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以经受益单位同意，向本居住地区的受益单位筹集。居民委员会也可以接受募捐和馈赠。

4.鼓励发展社区经济，为社区治理提供资金来源。社区经济状况对社区治理具有重要的作用。充分利用社区优势资源发展社区经济，有利于提高社区自筹资金的收入，扩大社区治理的财政基础，可以为社区各项治理活动的开展解决资金问题，同时也有利于各项公共活动的开展，提高社区福利水平，增强社区的凝聚力，通过有效社区治理推动社区的发展。

5.实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位，以目前提供的税收为基数，按每年新增税收的一定比例由市、区财政返还给街道办事处专项用于社区建设。同时完善税收协管制度。对税收协管实行奖励，提高街居护税的积极性。

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