政府绩效审计思考

政府绩效审计思考（精选12篇）

政府绩效审计思考 第1篇

1986年在悉尼召开的第十二届最高审计机关国际组织会议, 对绩效审计作了较明确的定义:除了合规性审计外, 还有另一种类型的审计, 它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价, 这就是绩效审计。同时还提出了绩效审计的目标:为公营部门改善一切资源的管理打好基础;使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高;促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告;确定更适当的经济责任。2000年, 在泰国清迈召开的亚审组织大会上, 亚审组织理事会在通过的绩效审计指南定稿中指出:绩效审计从本质上讲是一个依靠有效证据对被审计单位是否高效、有效利用各种资源发表审计意见的过程。我国也有很多学者对政府绩效审计定义提出了各自的观点, 如吴国萍将政府绩效审计定义为:政府绩效审计是由于不同需要, 出于不同目的而产生的审计, 根源在于公众要求对政府活动的经济性、效率性和效果性进行独立分析。总结各种有关政府绩效审计的观点, 可以将政府绩效审计定义为“由独立的审计机构和人员, 依据有关法规和标准, 运用审计程序和方法, 对政府及各隶属部门、使用公共资金的单位的经济活动的经济性、效率性和资金使用效益进行的审计及评价的活动”。是对政府部门事中、事后经济行为的监督评价, 能及时发现和反映存在的问题, 提出改进建议, 以促进政府科学管理, 提高绩效的一种独立的监督活动。

二、政府绩效审计的必要性和可行性

(一) 政府绩效审计的必要性

政府绩效审计的必要性主要体现在以下方面:一是实现政府宏观调控职能的需要。自1983年恢复国家审计至今, 社会环境在日益变化, 特别是近年随着政治体制和经济体制的不断改革, 政府职能也逐渐转变, 政府不再直接参与市场经济活动, 而只是从宏观层面进行调控。同时社会公众对政府行为也提出了公开、公平、公正的要求。因此, 审计机关不仅需要在规范财经纪律、促进廉洁建设、创建高效率的市场经济环境、健全宏观管理体制等方面发挥作用, 也要在强化对权力的有效监管, 保证公共权力的正确使用, 建立有效的激励和约束机制, 确保社会公平等方面有所作为。这就要求构建完善的监督机制, 来评价和监督政府行为, 促使其正确行使职能, 保证公共资源使用的效益性, 从而引导整个社会经济的健康、持续、稳定的发展。而开展政府绩效审计正好满足了这种要求。二是提高政府工作效率的需要。目前我国的政府部门工作人员虽然能够做到勤于工作, 但普遍存在效率不高的现象。据资料显示, 我国行政管理费增长迅速, 而经费支出的大幅度增加并没有带来工作效率的相应提高, 却使资源不能充分利用到最需要的地方, 不能真正做到取之于民, 用之于民。三是促进资源有效利用的需要。如何合理的利用自然资源, 适应可持续发展战略, 是实现西部开发, 东部振兴, 中部崛起经济发展战略所面临的重大问题。我国的经济基础现今还比较薄弱, 要解决资源的问题, 必须从提高资源的利用效率开始, 而政府决策行为在很大程度上会影响资源的分配方向及利用效果, 这就需要通过事前审计评估, 事中跟踪监督, 事后分析评价来促进政府行为的经济性、效益性和效果性。因此开展政府绩效审计, 有利于提高政府的决策水平, 提高自然资源的利用率, 实现以最小的投入换取最大的收益的经济目标, 从而解决我国自然资源不足的问题。同时, 审计机关对于保护自然资源成果的绩效审计, 有利于发现在自然资源利用时存在的问题。

(二) 政府绩效审计的可行性

自1983年我国恢复国家审计制度以来, 始终把绩效审计作为一项重要内容。特别是近年来, 政府绩效审计受到了越来越多的理论界和实践界的重视。使我国广泛开展政府绩效审计具备了可行性。首先, 基本具备实施政府绩效审计的法律环境。政府绩效审计是民主政治的产物, 由于审计对象是政府行为, 具有一定的特殊性, 审计机关在执行审计时会面临一定的困难, 因此必须有法律依据保障审计行为的实施。目前随着经济体制改革的成功开展, 市场经济体制的日益完善, 在大幅度提高社会经济水平的同时, 政治体制改革的步伐也在不断加快, 民主化和法制化的极大进步为政府绩效审计的开展提供了基本的法律环境。其次, 政府高度重视促进了政府绩效审计的开展。虽然开展政府绩效审计带来了不少的压力, 但是由于其突出的贡献, 已经在社会公众中产生了深远的影响, 由于社会公众广泛参与监督, 促使政府在提高工作效率, 实现政府机构改革等方面做出了多方努力, 公众对政府的满意度不断提高。因此, 政府绩效审计得到了政府的高度重视, 这在很大程度上推动了我国政府绩效审计的开展。最后, 有着比较完善的理论基础和实践经验。政府绩效审计发展至今, 无论是理论上还是实践上都取得巨大的成就。Harold Q.Langenderfer和Jack C.Robertson, 以及John wanna, Christine&Chew等学者, 对政府绩效审计进行了系统的阐述, 并形成了专著。19世纪60年代, 美国开始将绩效审计引入政府审计工作实践。70年代以后, 美国、英国、加拿大、瑞典等国的绩效审计迅速发展起来, 并纷纷通过立法将绩效审计列入法定范围, 从世界范围看, 绩效审计已经成为大部分国家政府审计的主流。目前美国审计总署对联邦政府财物活动的审计只占全部工作量的15%, 大部分工作是对联邦政府进行业绩审核、项目评估、编纂分析等。澳大利亚绩效审计占政府审计工作量的50%以上, 而瑞典和日本则占40%以上, 英国占35%以上。我国也有许多学者对政府绩效审计进行了比较深入的研究。

三、我国政府绩效审计中存在的问题分析

(一) 政府绩效审计认识的局限

我国目前还处于社会主义初级阶段, 整个社会的经济发展和管理水平都还不高。西方审计从20世纪40年代诞生, 经过多年的发展后已经在20世纪90年代形成了以绩效为中心的审计格局;而我国绩效审计的发展比西方资本主义国家落后了几十年。由于我国特有的文化传统和经济发展的局限性, 人们认识不到审计, 特别是绩效审计对决策和计划的重要性, 认为我国无需绩效审计。考虑问题也仅是从简单的表面和是否符合当时的需要, 而没有从长远利益考虑。受财务审计目标的影响, 很多人认为我国政府审计工作的重点是真实性审计, 开展绩效审计会妨碍真实性审计。这就使得政府行为容易忽视“经济性”、“效率性”和“效果性”目标, 这样极易造成资源的浪费。一个项目将要开始的时候, 考虑得更多的只是工程是否在立项范围之内, 而不是这个工程项目究竟能带来多大的绩效。特别是绩效审计一般是与这些政府官员的业绩工程, 政绩项目直接碰撞的, 最后被摈弃的往往是绩效审计。这种对政府绩效审计认识的局限性就导致了资源浪费。

(二) 政府绩效审计法律、法规体系不健全

我国现行的审计制度建立于1983年, 自此以后我国的政府审计在监督财政、财务收支的合理性和合法性, 促进国民经济健康发展上发挥了重要作用。我国现行的政府审计体制依然延用20世纪80年代初的行政型审计模式, 实行的是双重领导管理体制。这种体制的最大弊病在于管理权限的不确定性, 容易出现权限不清, 相互推诿的现象, 影响政府绩效审计功能的发挥。再加之我国有关于审计方面的法律法规少, 而现在我国审计方面最大的法律条文依据也仅是2006年颁布实施的新《审计法》, 在实际工作过程中再辅之以《预算法》、《会计法》和独立审计的相关准则。而真正把政府绩效审计作为专门的法律法规并不多见。在经济高速发展的今天, 市场经济正在逐步形成和完善, 政府充当的是服务型和协调者的角色, 只能从宏观上对经济进行调控, 而不是亲自加入到经济活动中去。政府要做的首先应该是在该项经济活动得到审批之前将其利弊做最客观、最全面的分析, 然后依据有关实在的法律条文实施。如果到了项目摆在眼前的时候再去考虑是否合法合规这样的问题就失去绩效审计本身的实质含义。没有明确的与开展政府绩效审计工作相适应的法律法规, 是制约当前政府开展绩效审计工作的难题之一。

(三) 审计队伍素质偏低

我国从事审计工作的人员存在的一个普遍问题就是素质偏低, 无论是知识结构, 专业素质还是工作能力以及新工作方法上都远达不到真正开展政府绩效审计的要求。由于审计人员本身对行政法规、财政财务和现代审计技术方面知识的缺乏, 就有可能对政府的绩效审计工作造成误差。再加之从事审计工作的人员对政府工作和政府管理知识的不了解, 更不可能站在政府的角度客观的去分析问题。大部分的审计工作人员缺乏审计理论基础知识, 只是从实际中吸取知识, 然后直接去指导实践工作, 所以大多数人员的现场作业经验丰富, 而综合分析问题的能力不强, 对政策的理解水平、以及非审计方面的业务技能水平较低。由于我国审计制度建立较晚, 在传统的审计制度刚刚确立且尚未充分发展完善的时, 立马又要探求和学习先进的现代审计技术, 这无疑给我国的审计工作人员提出了更高的要求。

(四) 政府绩效审计的独立性不强

我国《审计法》明确规定:国务院设立审计署, 在国务院总理领导下, 主持管理全国的审计工作。地方各级审计机关对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作。在这种双重领导管理体制下, 审计机关事实上从一开始就是政府的内部审计部门, 严重制约了我国政府绩效审计的独立性, 这主要体现在一方面审计机关要审计本级财政预算, 另一方面预算执行中存在的许多问题无不与政府息息相关, 审计监督对象主要是财政和其他预算执行部门及下级政府, 这就不能有效保障政府绩效审计的独立性。在现行审计体制下, 审计机构的“人、财、物”等受政府管理, 这样审计机构就要受政府的影响。目前我国政府的审计机关工作人员的招聘工作和工资标准都是由国家的政府人事部门负责的, 这在很大程度上影响了审计工作人员的独立性。

(五) 审计方法、方式落后

目前我国绩效审计大部分仍停留在传统的方法和较低的一级审计层次上, 即只重视财政、财务收支审计, 而忽视了结合其经济性、效率性、效果性而进行的全面绩效审计。采用的传统方法局限于统计分析法、比较法、因素分析法、图表法等方法。随着审计内容的不断发展, 单纯的定性分析已不能满足现有审计目标的需要, 定性与定量相结合的审计方式越来越重要, 并要针对不同的社会现状和社会需求, 提出实际可行的审计策略。特别是对政府绩效审计的衡量上, 直接衡量的方法无法进行准确权衡, 必须综合多个学科, 多个领域的技术和方法, 进行灵活多样的分析。而现行审计方法, 方式落后, 缺乏灵活性、多样性、不能满足政府绩效审计的要求, 有待进一步完善。

四、我国政府绩效审计完善的对策

(一) 加强审计意识的宣传, 树立政府绩效审计的观念

绩效审计工作已经成为世界政府审计工作的主流, 是客观经济发展的要求, 也是审计机关审计使命所决定的。尽管我国在开展政府绩效审计的过程中还存在着许多的挑战, 但不能让这些困难成为束缚人们思想, 羁绊社会前进的绊脚石。只有破除这些困难, 用科学的理论去解决这些问题, 才能从根本上提高人们对政府绩效审计工作的重视程度。只有得到人们最广泛的支持, 政府的绩效审计工作才能更具有成效。为此, 必须做好以下方面的工作:审计机关要加强政府绩效审计意识的宣传教育, 让绩效审计的理念深入人心, 这是解决当前政府绩效审计工作各项难题的基础工作;审计机关要运用所取得的绩效审计的成果, 积极争取各级党委、政府的重视, 得到广大人民群众的支持, 这保障了审计工作开展;通过宣传教育, 使全国的审计工作人员进一步明确自己的职责, 增强其自身的自觉性和责任感, 这是提高政府绩效审计质量的关键。

(二) 建立健全政府绩效审计法律体系

纵观政府绩效审计水平发达的国家中, 都颁布了明确的相关法律法规, 包括绩效审计的意义、目标和范围、局限性、审计对象选择和审计计算的技术、组织工作和培训技术资料的收集和分析技术、报告程序和人力资源的利用。如澳大利亚国家审计署先后编制的《澳大利亚国家审计署绩效审计手册》、《绩效审计业务指南》及《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》。英国政府议会于1983年通过的《国家审计法》也对绩效审计做了明确规定。美国审计署除了在《政府审计准则》中对绩效审计做具体描述外, 美国审计总署还制订了《政府工作绩效与结果法案》, 并衍生出《各部门绩效年度计划评估指南》等相关法律法规。而我国针对于政府绩效审计的问题在法律方面还有较大空白需要去填补。因此, 应积极开展政府绩效审计的法制建设, 首先, 需要修改《审计法》及其实施条例, 明确和强化政府绩效审计监督的法律地位, 规定政府绩效审计的种类, 提高审计机关行使政府绩效审计监督权的效率和效果。其次, 在《审计法》的基础上, 制定政府绩效审计的一般准则、现场作业准则、报告准则等。再次, 通过单独制定《政府绩效审计准则》或在《国家审计基本准则》的基础上, 制定具体的政府绩效审计职业规范, 为审计人员进行绩效审计指明方向。最后, 借鉴世界审计组织绩效审计指南、亚洲审计组织绩效审计指南以及世界发达国家政府绩效审计的经验的基础上, 结合中国社会发展和经济实际, 尽快制定出我国的绩效审计指南。

(三) 优化提高审计人员业务能力

健全的审计体制是审计工作客观上的需求, 审计工作人员的专业胜任能力是广泛开展政府绩效审计的必要保障。目前从以下方面入手:一是增加政府绩效审计人员的数量。自从建立审计制度以来, 我国审计人员在规模上有所增长, 但与开展政府绩效审计的要求相比, 政府绩效审计人员还有待增加。可以通过录用或聘用相关人员来加大审计人员的数量。二是改善政府绩效审计人员的知识结构。多元化的审计人员结构是政府绩效审计得以顺利开展的根本前提。美国GAO就录用了包括会计、法律、工程、工商管理、经济学、计算机和社会物理学等方面了很多专家。目前这类专业人才已经占到美国GAO机构人员总数的75%左右。这样多结构的人员配置, 在政府绩效审计中发挥出了高效率。我国也可以通过考核, 引进管理、统计、工程等方面的专业人才充实审计队伍。这样就适应了政府绩效审计多元化的需要。三是提高政府绩效审计人员的整体素质。要提高政府绩效审计人员的素质, 首先要求审计人员思想上要确立政府绩效审计的审计观念, 跳出传统审计模式, 创新审计思维;其次要求审计人员不仅要通晓会计、审计、税收以及相关的法律知识, 还需要具备数学、统计学、运筹学、人力资源学等其他学科的知识, 掌握不断更新的现代审计技术, 注重运用计算机等技术;最后可以通过对政府绩效审计人员的培训来提高审计人员的素质, 培训的方式可以以讲座、办班、考察和读书相结合, 有条件的还可以选派人员到发达国家和地区培训实习。逐步调整改善审计人员结构, 吸收审计、会计以外的其他相关专业人员进入审计机关。

(四) 加强政府绩效审计的独立性建设

独立性是审计的灵魂, 最高审计机关国际组织颁布的《利马宣言审计规则指南》中指出:最高审计机关必须独立于被审计单位之外, 并不受外来影响, 才能客观有效的完成其工作任务。在审计机关的独立性上, 许多国家具有成功经验。如英国、美国等国家审计机关直接隶属议会, 受议会领导, 享有很大的独立性;德国、日本等国家审计机关独立于行政、立法、和司法机关之外, 只服从于法律;法国、意大力等国家审计机关享有司法权, 具有司法独立地位。由此可见, 要加强审计机关的独立性, 就必须改革和完善我国现行的政府管理体制, 促使其由行政型管理模式向立法型管理模式转变, 让审计机关隶属于人民代表大会。因为我国的人民代表大会是我国最高权力机构, 而政府是受人民代表大会委托进行国家管理的, 是被审计对象, 应受到审计监督。这样就保证了我国审计的独立性, 使审计权力真正落到了实处。

(五) 转变审计方式, 采取多样适用的审计方法

政府绩效审计方法是决定审计项目是否成功的关键, 这是由绩效审计的多样性、复杂性决定的。从20世纪40年代开始, 世界上许多国家的审计机构已经从单纯的财务审计发展为绩效审计了。我国随着政府职能的逐步转变, 在审计方式上也应迅速适应世界发展的潮流, 做出调整改变, 扩大承担公共经济责任的范围, 同时形成经济效益与社会效益相结合, 短期效益与可持续效益互为补充的审计模式。在审计方法上, 还应结合运用战略性分析、组织行为学、国民价值增值分析等方法, 特别是加速智能化软件的开发, 全方位运用审计技巧。另外, 还应该及时关注审计工作中的热点问题, 结合我国实际不断创新, 使灵活多样的政府绩效审计方法越来越适合解决不同问题。

参考文献

[1]罗美富等:《英国绩效审计》, 中国时代经济出版社2005年版。

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[6]ATheoretical Structure for Independent Audits of Management Harold Q.Langenderfer, Jack C.Robertson The Accounting Review, 1969.

政府绩效审计思考 第2篇

摘要：政府绩效审计是政府审计的发展方向。历史发展表明，政府绩效审计的演进与政府行政发展改革密不可分。伴随着新公共管理运动的掀起，有力地推进了政府绩效审计的发展。目前，政府绩效审计方兴未艾，预计这种发展趋势将日趋增强并主导、引领整个政府的审计活动。政府绩效审计的产生和发展，是根源于公共资源有限性与政府需求无限性的矛盾，直接动因是公共受托责任，内在动力是政府财务审计失灵。尽管政府绩效审计的发展有力促进了政府绩效的提高，然而它在发展进程中，仍然还受一些瓶颈要素的制约。面对新的形势和机遇，政府审计机关应当打破旧的观念束缚，创新理念，在新的平台上构建中国特色的政府绩效审计。

关键词：政府绩效审计公共受托责任民主政治新公共管理中国特色

一、引言

实践已经证明，政府绩效审计弥补了传统财务审计仅对财务报表是否真实与公允发表意见的缺陷，为政府提高公共管理的效果、明确公共管理责任以及加强公众对社会的监督、提高政府行为的透明度提供了有效的手段和工具。绩效审计已在世界范围内广泛开展，成为西方国家政府审计的主流。西方审计学者认为，在政府审计史上，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的政府审计是否具有活力的标志之一。美国是较早将绩效审计注入政府审计的国家，早在1972 年,美国政府审计师用于绩效审计工作量就已占其总工作量的86%。但在我国，绩效审计还仅仅开始，确切地说，是沿着西方国家走过的路径亦步亦趋，与《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出的“到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”的目标还有较大差距。为此，我们必须积极应对，研究先进国家政府绩效审计的发展经验，分析制约我国政府绩效审计发展的瓶颈要素，打破旧的观念束缚，创新理念，在新的平台上构建中国特色的政府绩效审计。

二、美英等国家政府绩效审计发展考察

20世纪40年代后，美英等国家公共开支大幅度增长，公共资源与需求矛盾日益尖锐，公众对政府承担公共责任的要求日趋高涨，对政府使用公共资源的经济性、效率性和效果性关注迫切, 在蓬勃高涨的民主意识压力下, 美英等国家纷纷建立了适应各自国情的政府绩效审计模式。政府绩效审计的演进与政府行政发展改革密不可分，伴随着新公共管理运动的掀起，20 世纪70 年代后，美英等国家政府绩效审计得到长足发展。目前，这些国家的政府绩效审计方兴未艾，预计这种发展趋势将日趋增强并主导、引领整个政府的审计活动。

（一）美国政府绩效审计发展考察

美国是政府绩效审计的先驱。早在1945年美国国会就通过了《联邦公司控制法案》（the Government Corporation Control Act），要求美国审计总署（GAO）不仅直接评价公营企业的合规性，而且应对管理效率和内部控制的效率加以评价，并向国会报告。到了20世纪60年代，审计总署率先把注意力转向经济性、效率性和效果性审计。1972年，审计总署出版了《政府组织、计划项目、活动和职责的审计准则》（Standards for Audit of Governmental organizations，Programs，Activities and Functions.俗称“黄皮书”），首次将绩效审计列作政府审计的类型之一，并加以规范，从此使美国政府绩效审计步入规范化、法制化轨道。这一时期，审计总署以项目评估为中心，开展了反贫困、能源等多个重大项目的绩效审计，为绩效审计的全面开展奠定了坚实的基础。随后，审计总署又于1981、1988、1994、2003和2007年5次对“黄皮书”进行了修订，并在其再版时改称为《政府审计准则》。修订后的准则对绩效审计定义、目标、现场实施、报告等的规定更加具体、明确。随之审计范围不断扩展，日益广泛，包括能源供应、国民健康、国家防务、交通安全、军费开支、税收政策、人力资源、平等就业、劳工权益和环境保护等各个领域均被纳入绩效审计视野。此时的绩效审计已经日趋成熟, 方法多样, 成效显著（陈宋生等，2006）。2004月7月7日，审计总署将其使用了83年之久的机构名称“General Accounting Office ”改为“Government Accountability Office”。尽管更名事小，但预示着美国审计未来的发展方向，正如时任美国审计长戴维 M·沃克所说的，“新名称将会更明确地表明，审计总署的首要任务是提高联邦政府的绩效，保证联邦政府尽到对议会和美国公众的责任”。

（二）英国政府绩效审计发展考察

据考证, 英国是最早开展政府绩效审计的国家。在英国，绩效审计被称为“Value for Money Audit”, 一般翻译为货币价值审计。早在1314年，英国就在财政部内任命了第一位审计长。1861年，下议院根据财政大臣建议，建立了公共账目委员会（Public Accounts Committee）。随后，根据1866年《国库和审计部门法》设立了主计审计长。由于主计审计长必须向议会报告政府账目的审计情况，有机会思考公共资金的有效使用问题，并在审计中付诸实施，具有绩效性质的审计随之浮出水面。尽管主计审计长开展绩效审计没有得到法律授权，但得到了公共账目委员会的支持和充分肯定，绩效审计发挥的作用随之更加明显。随着审计职能的不断加强，议会和政府都意识到有必要对政府审计的法律环境进行改革。1980年3月，政府发表了《主计审计长作用》的“绿皮书”。“绿皮书”认为应通过新的审计立法，明确主计审计长开展绩效审计的权限。在这种情况下，议会于1983年通过了《国家审计法》（National Audit Act）。该法规定主计审计长为下议院官员，要求通过建立审计署（NAO）协助主计审计长开展审计工作；主计审计长可以对任何部门、机构和其他团体进行经济性、效率性和效果性检查。1997年，审计署发布了绩效审计手册，初步确立了绩效审计准则体系。随后审计署不断对该手册进行修订完善，并于2003年发布了新版绩效审计手册。依据这些法律和手册，审计署不断开拓绩效审计新领域。2000年后，审计署有50%左右的审计业务属于绩效审计，每年完成约60个绩效审计项目，涉及国防、教育、环境、卫生、养老、文化、体育、法律、议会、财政、外事、农业、交通，以及公共服务与私营合作等几乎所有主要的政府部门、行政和公共机构，并产生了良好的社会影响。政府绩效审计在英国无疑正在走向成熟。

除美英等国外，其他国家的政府绩效审计也都取得了长足发展，如澳大利亚、加拿大、德国、法国、西班牙、荷兰、日本、巴西、菲律宾、巴基斯坦、印度、马来西亚、新加坡等。政府绩效审计已成为世界政府审计的潮流和发展方向, 成为一个国家社会民主发展和公共管理科学水平的象征（王素梅，2011）。

美英等国家政府绩效审计的发展情况表明，政府审计机关全面开展绩效审计是不可阻挡的趋势。发展绩效审计，要不断完善绩效审计法规和准则体系，探索建立科学合理的绩效评价指标体系。要注重人才资源建设，优化人才结构，培养和引进适应绩效审计工作的创新型、复合型人才。要扩大绩效审计范围，扩展绩效审计领域，涵盖政府涉足或准备涉足的各个方面。要提高绩效审计的透明度，主动公开绩效审计的过程和结果。美英等先进国家政府绩效审计的上述发展经验，值得我们在探索构建中国特色政府绩效审计时借鉴。

三、政府绩效审计产生和发展的原因

政府绩效审计的产生和发展有其深刻的历史背景和内在根源。刘家义（2004）认为，绩效审计的产生，归纳起来主要是受托责任、经济发展、政治制衡和技术方法4个因素；卓越（2007）认为，政府绩效审计的兴起动因包括政府部门支出的不断增加、公民民主意识的日益增强、新公共管理的强力推动、相关技术方法的发展铺垫、各种学科知识的理论基础、传统财务审计的失败或失灵；蔡春和刘学华等（2006）认为，绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾，公共受托责任是推动绩效审计发展的直接动因，新公共管理运动是促使绩效审计事业在世界范围兴起的最重要原因；《公共支出绩效审计研究》课题组（2007）认为，公共支出绩效审计的产生和发展受到社会、政治、法律等因素的影响，同时也取决于审计职业界自身的胜任能力。我们认为，公共资源的有限性与政府需求的无限性矛盾是绩效审计产生和发展的根源，公众民主意识增强和公共受托责任是绩效审计发展的直接动因，新公共管理运动是绩效审计兴起的最重要原因，财务审计失灵是绩效审计产生的内在动力。

(一)公共资源的有限性与政府需求的无限性矛盾是绩效审计产生和发展的根源

众所周知，国家权力的本源在于公众。公众将公共资源交给政府，由政府按照公众的意志治理国家公共事务，其目的是为了解决公众个人或市场做不了、做不好或不愿做的事情。但是，公共资源是有限的。随着社会的发展，特别是主张政府干预社会经济生活的凯恩斯主义的兴起，政府在社会经济生活中开始发挥越来越大的作用。随之而来政府机构的规模不断扩大，政府提供公共产品和公共服务的范围日益扩展，政府机构对公共资源的需求与日俱增，公共资源供给有限性与需求无限性的矛盾越来越突出。公众作为公共资源的拥有者希望获得政府使用和管理公共资源效率和效果方面的信息越来越强烈，绩效审计正好满足了公众这方面的需要。可见，绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展中，公众和立法机关要求政府加强对所使用和管理的公共资源提高“3E”，从而更好地履行对公众和立法机关所承担的公共受托经济责任的需要，而立法机关的权力及其实施是将这种需要变成现实的必须保障条件（蔡春和刘学华等，2006）。

(二)公众民主意识增强和公共受托责任是绩效审计发展的直接动因 历史唯物主义认为，一国公共资源应属于该国公众所有，政府只是受公众委托管理和使用这些公共资源，所以政府必须就其行动、失职行为、决策、政策与支出对公众负责，如实报告公共资源的使用及其后果。如果政府不如实提供公共资源管理和使用的信息，将极大损害公众的利益，而且导致政府的权力失去监督，容易滋生政府腐败。为了保证信息的真实完整，政府要向公众报告，而且该报告还需经过政府审计。在民主发展初期，公众只要求“一切取之于民的，必须用之于民”，不按照公众意志管理和使用公共资源，政府就应负责任，应接受审计。此时的审计属于财务审计。“随着公共意识的增强，对管理公共资源的个人或实体应负公共责任的要求日益明显，因此，需要确立责任程序并使其行之有效”。即“一切取之于民的，必须经济有效地用之于民”。用于民而不经济，用于民而没有达到公众预期的效果，政府仍要负责，仍要接受审计。此时的审计属于绩效审计。这说明，随着公众民主意识的增强，公共受托责任的内容和要求随之拓展，从而促使政府审计重心从财务审计转移至绩效审计。

(三)新公共管理运动是绩效审计兴起的最重要原因

新公共管理运动（New Public Management）兴起于20世纪70年代末至80年代初，是一场声势浩大且旷日持久的政府改革和再造运动。新公共管理运动借鉴企业管理的理念、方法和技术，引入市场竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率，明确政府责任，增强政府的服务意识。其核心特征是对政府绩效和责任的高度关注。建设一个优质、高效、经济和负责任的政府成为理论研究者、政治改革家及公众的共识。公众对提高公共资源的使用效果和明确政府履行责任的要求越来越严格，使政府承担社会和经济的义务日趋扩大。新公共管理运动又主要体现为以“ 3E”为标准的、市场化的绩效评价, 从而将绩效审计与其紧密的联系在了一起, 极大地推动了绩效审计的发展。正如李璐（2009）所说的，新公共管理运动为政府绩效审计的发展提供了重要的社会环境、技术支持与战略方向。

(四)财务审计失灵是绩效审计产生的内在动力

爱德华·科尔尼等（2009）在《联邦政府审计——法律、规则、准则、实务与萨奥法案》一书中指出，在2005年，联邦政府审计不仅仅集中审查单位的财务状况，还包括对被审计单位绩效、管理、合法会规性、财务控制的有效性进行相关的评估与取证。对财务状况的审计当然非常重要，并且其重要性未来也不会改变，这是一切审计工作的前提。然而对财务数据的审计，由于针对特定时点，所能够提供的被审计单位的信息——包括被单位是否具有足够效率的信息，以及被审计单位的运行是否达到了授权立法设定的目标的信息——是十分有限的。美国时任审计长戴维 M·沃克曾经说过，“对公共资源的责任是国家治理过程的关键，也是健全的民主制度的重要因素”。因此公众需要了解政府提供服务是否讲究了效率性、效果性和经济性，但财务审计无法满足公众的这个要求。财务审计的“失灵”，促使政府审计不得不谋求创新和发展，开辟新的审计领域。政府审计谋求自身的革命便内化为政府绩效审计发展的内在要求和动力（卓越，2007）。

四、制约我国政府绩效审计发展的瓶颈要素

绩效审计是政府审计的发展趋势。自1983年我国建立政府审计制度以来，审计界一直在探索绩效审计的理论与实务，但到了2002年，全国审计机关涉及绩效审计的工作量仅占到全部审计工作量的四分之一左右。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》颁布实施后，各地掀起了一股探索和实践绩效审计的热潮。江苏、浙江、山东、深圳等省市的一些地方，通过边实践、边总结、边推广，初步形成了适合当地审计环境的一些有益的做法和经验。与此同时，审计界对绩效审计的理论与实务研究也在不断深入，相应的论文不断见诸各种报刊杂志。据刘美霞（2011）检索，中国期刊网上有关绩效审计的论文数从2002年的3篇，增加至2006年的80篇。但总的看来，我国绩效审计起步较晚，发展步履蹒跚，地区发展不平衡，成效不够明显。分析制约我国政府绩效审计发展的瓶颈要素，我们认为，至少有以下四个方面，值得研究解决。

（一）缺乏绩效审计理念，观念落后

由于绩效审计刚刚起步，真正意义上的绩效审计实践经验不多，典型案例很少，因此在公众的脑海里还很难有绩效审计这个概念。受传统观念影响，不少人认为，效益、效果只对物质资料生产部门而言，对于非物质资料生产领域的政府机构和非营利组织则不存在。因此，谈不上对政府机构和非营利组织实施绩效审计。还有人认为，审计不就是查违反法律法规的问题吗？至于政府行动、失职行为、决策、政策与支出等那是改革、发展中的事，审计不要管得太多，否则可能还会阻碍改革的顺利进行。我国是发展中国家，解决公众尽早实现小康目标是政府一项长期任务，因此只要措施得力，采取什么方式、方法，哪怕牺牲环境、浪费些公共资源也是在所难免的，审计不必大惊小怪。在粗放型经济发展模式下，人们绩效意识淡薄，以绩效为核心的经济运行与社会发展机制还没有建立起来，如果此时奢谈什么绩效审计，简直是天方夜谭。更要命的是，有些审计机关的专业人士竟然认为，目前审计工作的重点应该是真实性审计，将着重点转至开展绩效审计势必会影响和妨碍真实性审计，得不偿失。有的认为绩效审计神秘莫测、高不可攀，理论上讲不清，实践中道不明，没有一套科学合理的绩效评价指标体系，没有操作性强的绩效审计指南，审计人员是心有余而力不足。认识上不到位，观念落后，是制约我国政府绩效审计发展的重要因素。

（二）绩效审计法规和准则体系不健全

美英等先进国家都对绩效审计提供了强有力的法律保证。但从我国现已颁布实施的审计法及其实施条例、国家审计准则等法律法规和规章中，仅涉及到与绩效审计有关的效益目标及效益的概念。如2010 年新修订的《中华人民共和国审计法实施条例》第二条，审计法所称审计，“是监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”，第五条增加了审计评价依据包括“国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定”。2011 年1月1日开始实施的《中华人民共和国国家审计准则》第六条规定了审计机关“监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性”，“效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。”第五十二条规定了审计机关“应当定期检查审计项目计划执行情况，评估执行效果”。从上述法律法规和准则的有关条款中，没有涉及到审计机关开展绩效审计的法律授权，没有对绩效审计的现场实施和报告作出规定，甚至还没有“绩效审计”这个概念。看来，财务审计依然是审计制度建设的主要内容，在审计制度的完善过程中，与绩效审计相关的制度建设依然没有得到应有的重视。此外，现有的审计法律法规和准则中均未涉及政府绩效评价指标体系。从操作层面看，政府绩效审计评价指标体系建设的滞后，同样是制约我国绩效审计顺利开展的一大重要障碍（管怀鎏，2005）。

（三）绩效审计信息公开制度不健全，审计结果公告进展缓慢

随着民主政治的发展，公众对公共资源的经济性、效率性和效果性知情权的呼声越来越高。要提高公共资源管理和使用的透明度，就必须及时公开绩效审计过程和结果的信息。但是，目前有关绩效审计信息公开方面的法律法规不够健全，规定不够具体，不利于操作。如审计法第三十六条规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”。“可以”是选择性用语，缺乏强制性，约束力不强。审计法实施条例第三十三条增加一款“审计机关拟向社会公布对上市公司的审计、专项审计调查结果的，应当在5日前将拟公布的内容告知上市公司”，进一步约束了审计机关公布审计结果的权限。2011年1月1日开始实施的《中华人民共和国国家审计准则》仅在第五章第四节中用6个条款对审计结果依法公告、审计结果公告信息内容、约束情形、承办单位、批准程序等做了原则性规定。由于强制性不强，缺乏操作性，审计结果公告进展缓慢。加上公告后的责任追究跟进不力，审计出的问题往往“大事化小, 小事化了”, 有的甚至不了了之, 绩效审计的权威性和威慑力大大降低。据盛巧玲（2011）研究，自2003 年起至2010年，审计署仅对外发布51 项审计结果公告。其中2006至2007 年发布审计结果公告6 项，2008 年发布审计结果公告8 项，2009 年发布审计结果公告15 项，2010 年发布审计结果公告22 项。从公告内容上看，2006至2008 年每年的审计结果公告以绩效审计为主或涉及相关内容的有3 项，2009 年的审计结果公告以绩效审计为主或涉及相关内容的有6 项，2010 年审计结果公告以绩效审计为主或涉及到相关内容的仅有3 项。由此不难看出，政府审计信息披露内容依然侧重于财务审计，而对公众关心的绩效审计结果重视程度远远不足，绩效审计披露信息并没有随着每年审计结果公告的增多同比例增长，且披露内容单一，披露相关内容多为公共投资绩效审计和环境绩效审计。在审计结果公告披露已结案的移送案件和事项中几乎未涉及到有关绩效审计责任追究的内容。

（四）人才资源建设滞后，人才结构不合理 “政治路线确定之后，干部就是决定因素”。具有中国特色的政府绩效审计之路能不能越走越宽广，要看能不能不断培养造就大批优秀审计人才，更要看能不能让各方面优秀审计人才脱颖而出、施展才华。但是，由于我国政府审计起步晚，对审计人才建设不够重视，缺乏相应的审计人才队伍建设机制，审计领导人才、审计专业人才、审计管理人才这三支队伍还没有成建制，与建设一支“政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律、文明和谐”的审计人才队伍的距离较远。当前，审计人员习惯于就账查账、就事论事，就问题查问题，系统地看问题、从全局和更高层次分析研究问题不够，宏观意识不强，还没有真正做到“围绕经济搞审计，跳出审计谈经济”；审计人员知识结构、技能素养差距较大，技术经济、信息化、法律等方面的人员严重不足（刘家义，2004）。由于绩效审计范围广，涉及政府管理和使用公共资源的各个方面，要对其经济性、效率性和效果性进行审计评价，客观上要求审计人员掌握各方面的知识和技能。显然，从这一角度看，目前我们的审计队伍还很难称职地承担起真正意义上的绩效审计任务（管怀鎏，2005）。

五、构建中国特色政府绩效审计的战略思考 绩效审计尽管姗姗来迟，但绩效审计的理念已在政府审计工作中初见端倪，通过最近几年的不断探索和实践，也已具备了实施绩效审计的相应条件。但是，我们不能就此沾沾自喜，更不能裹步不前。面对新的形势和机遇，我们应当打破旧的观念束缚，创新理念，在新的平台上构建中国特色的政府绩效审计。

（一）切实转变思想观念，提高对绩效审计的认识

思路决定出路，观念决定方向。因此，切实转变观念，提高对绩效审计的认识，对构建中国特色政府绩效审计非常重要。何谓绩效审计？第十二届最高审计机关国际组织会议《关于绩效审计、国有企业审计和审计质量的总声明》指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对国有部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”。有人说政府不从事物质资料生产，不存在经济、效率和效果的问题。殊不知，政府是管理和使用公共资源的受托者，其任何一项决策的失误或工作上的失职都会导致某一行业或部门乃至整个国民经济运行的不协调，从而造成难以估量的经济损失。再说政府管理和使用公共资源，理应尽职尽责，为公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，为公众谋福祉。如果不讲效益、效率和效果，势必会造成公共资源的损失浪费，对经济社会又好又快发展造成直接或间接影响，最终损害的是公众的切身利益。因此，认为无须对政府实施绩效审计，是没有根据的。所以，我们应该大力提倡关于政府绩效审计的理论研究，使绩效审计在权力部门、立法机构、责任单位各方面都得到普遍接受。要通过立法和宣传，使社会各界增强绩效意识，支持、理解审计机关开展绩效审计。

广大审计人员要更新绩效理念，要“从审计就是查账，就是收缴违纪款项的误区中彻底转变过来”，要认识到开展绩效审计是政府审计发展的方向，是政府转变经济发展方式、建立有限政府、责任政府、效能政府的客观要求，是公众赋予审计人员的一项光荣而神圣的使命。尽管当前开展绩效审计还有不少困难，但我们不能让这些困难束缚了手脚，羁绊住前进的步伐。在当前及今后一段时间里，各级审计机关要整合好审计资源，正确处理好绩效审计和财务审计的关系，坚持以财务审计为基础全面推进绩效审计。要紧紧围绕转变经济发展方式的各项任务，科学选择绩效审计项目，明确审计重点，努力促进提高公共资源管理和使用的经济性、效率性和效果性，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平。

（二）建立健全绩效审计法规和准则体系 依法审计是政府审计的基本原则之一，绩效审计也不能例外。但我国审计法及审计法实施条例还没有就“授权审计机关开展绩效审计”作出规定，也没有制定绩效审计准则，这与国际惯例不符。在许多国家，宪法或其他法律明确赋予最高审计机关开展某种形式绩效审计的权力，如英国《国家审计法》（1983）规定，主计审计长可以对任何部门、机构和其他团体进行经济性、效率性和效果性检查；澳大利亚《审计长法》（Auditor-General Act,1997）对绩效审计的定义、审计长的主要职责和权力、绩效审计内容、绩效审计报告等作出了详细规定。至于绩效审计准则的重要性不言而喻。从某种程度上说，绩效审计准则和指南的完善程序，反映了一个国家对于绩效审计的基本认识和基本理念，同时也反映了一个国家绩效审计实践发展的水平（《公共支出绩效审计研究》课题组，2007）。从美英等国家绩效审计发展看，也证明了这一点。美国作为世界上最早制定绩效审计准则的国家，1972 年出版了《政府组织、计划项目、活动和职责的审计准则》，随后于1981、1988、1994、2003和2007 年共进行了5次修订。该准则对美国及其他国家的绩效审计都产生了很大影响。英国、澳大利亚、瑞典、加拿大、丹麦、荷兰、挪威、菲律宾、泰国、津巴布韦等国家也都颁布了绩效审计准则。我国绩效审计刚刚起步，需要积极借鉴国外政府绩效审计法规和准则建设经验，探索适合我国国情的政府绩效审计法规和准则体系。

基于以上认识，我们认为，除了进一步修订完善审计法及其实施条例，从立法上明确绩效审计概念、目标、政府审计职责、权利和义务外，要探索制定绩效审计准则或对现行国家审计准则（2010）进行修订，增加绩效审计的内容，具体包括绩效审计的概念、目标、审计机关和审计人员、现场审计、审计报告、后续审计等。同时，在准则的基础上，参照最高审计机关国际组织绩效审计实施指南（2004），制定我国政府绩效审计指南，为审计人员贯彻实施绩效审计准则提供具体详细的指导。此外，建立一套科学可行的指标体系是开展绩效审计刻不容缓的措施之一（卓越，2007）。由于绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。加上在不同的地区，对于不同的绩效审计项目，在审计权限、范围、组织和方法上都存在较大区别。因此要制定所有绩效审计都适用的评价指标体系更难以实现。这就要求审计人员勇于探索，加大对绩效审计评价指标体系和绩效审计技术方法的研究和开发力度，认真总结和不断修订绩效审计评价指标体系，从而使绩效审计结果有更好的利用价值。

（三）提高绩效审计的透明度，建立和完善绩效审计公开制度

在民主社会中，知情权是一项基本权利。公众将公共资源委托政府管理，就有获取政府管理和使用公共资源信息的权利，同样也有获取政府绩效审计信息的权利。审计机关将绩效审计过程和结果向社会公开，一方面可以解除政府管理和使用公共资源的受托责任，另一方面也可以解除政府审计机关的受托审计责任。实际上，将绩效审计过程和结果公诸于众，既有利于增加审计工作的透明度，树立审计公正形象，强化公众对审计执法行为的监督，赢得广泛的社会支持，也有利于我国审计工作尽快与国际接轨（卓越，2007）。因此，公开绩效审计过程和结果，是政府审计的必然选择，也是审计走向现代化的重要标志。

当前，美英等国家绩效审计的过程和结果已经基本公开，并有专门的法律来保证实施。反观我国，公开制度还不完善，公开进程比较缓慢。随着公众民主意识的日益增强，要求全面、全过程公开绩效审计结果的呼声日益高涨。面对新的形势，我们认为，首先要增加或修改绩效审计公开的法律规定，明确公开的法定要求，使绩效审计公开成为绩效审计程序的法定环节，而不是“可有”、“可无”。其次要完善绩效审计公开的审计准则，对公开的形式、内容和程序等作出详细规定，尽可能减少审计人员对绩效审计公开的自由裁量权，为绩效审计公开的具体操作提供有效指导。最后还要建立绩效审计公开信息反馈制度和绩效审计结果跟踪问责制度，加强对绩效审计公开信息质量的后评估和绩效审计结果的跟踪问责，真正发挥绩效审计公开的效用。

（四）注重人才资源建设，培养和引进适应绩效审计工作的创新型、复合型人才 审计资源中最重要的应该是人力资源，政府审计的职能定位要求审计人员必须具有很高的职业素质才能实现对政府管理和利用公共资源的效益的监督与评价，才能实现对国有资产的利用和管理的效益的监督与评价（邢风云，2007）。而我国目前审计人员的现状与绩效审计发展明显不同步，专业化程度较低，整体素质不高，知识结构单一。在我国现有的审计人员中，以会计和审计专业的人员为主, 而法律、经济、管理、工程技术、计算机、环保等专业人员缺乏，尤其复合型的人才更是凤毛麟角（邢风云，2007）。但美英等国家情况不同，美英等国家已形成多元化的审计人员结构。如美国审计总署有工作人员5 200 左右，其中除约2 500 人的会计师外，还有约1 500 人的经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家等。多元化的审计人员结构为美英等国家政府绩效审计的顺利开展奠定了基础。我国社会主义市场经济的特点决定了我国也有广泛的绩效审计领域，也需要有多元化的审计人员结构。为此，必须加强审计人才资源建设，培养和引进更多的适应绩效审计工作的创新型、复合型人才。加强审计人才资源建设，要立足绩效审计工作实际，健全审计队伍专业化建设机制，着力引进人才，优化知识结构，不断提高具备与绩效审计工作相关的审计、会计、财政、金融、法律、计算机、建筑工程、环境工程、企业管理等核心专业背景的人才比例。要加大专业化人才的培养力度，努力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手，尽快形成一支专业齐全、梯次合理、素质优良、新老衔接、能够满足工作需要的绩效审计队伍。要借鉴国内外经验，以审计职业准入制度为重点，以审计岗位职责为基础，以审计人才职业资格为依据，实施选拔、使用、考评、激励等全方位的职业化管理，健全审计职业教育体系，分职级、分层次培养人才。

六、结语 构建中国特色绩效审计是一个系统工程。驶向绩效审计王国的汽笛已经拉响，接下来如何掌舵，航向怎么确定，主动权掌握在全体审计同仁。绩效审计是政府审计的未来，是政府再造、重塑政府形象、加强政府绩效管理，进而提升公众生活质量的战略性工具。美英等国家绩效审计已占主导地位，国人岂能只是望其项背？洞悉绩效审计产生和发展的原因，分析制约我国绩效审计发展的瓶颈要素，认清前进道路上的障碍，逐一破解，绩效审计的未来一定十分光明。

参考文献：

深化绩效审计的思考 第3篇

一、目前开展绩效审计的现状

绩效审计从2003年起，一些审计机关已在试点，有的实施的是独立的绩效审计，有的实施的是与财务审计相结合的绩效审计。实际上绩效审计还处在起步阶段。多数还没有开展，部分审计机关或审计机关的部分审计项目只是在财政财务收支审计基础上对绩效审计予以关注，有的开展了绩效审计，仍带有试审的性质，审计的范围、方法、内容与绩效审计的要求还有明显差距。

分析其原因，客观上：一是绩效审计的环境有待改善。经济发展慢的地方，被审计单位经济活动中，不真实、不合法等违纪违规行为时有发生。会计信息的失真，绩效审计缺乏基础。二是审计任务重与审计力量不足的矛盾困扰，尤其是县级审计机关，主要精力疲于完成上级审计机关布置的审计任务以及地方党委政府交办的审计事项，无力开展绩效审计。这是制约绩效审计开展的主要原因。三是绩效审计的指标体系还未健全，上级审计机关的指导也不够，绩效审计难以推进。四是现有审计人员，复合型人才缺乏，人员素质还达不到绩效审计的要求。

主观原因：经济发展慢的地方，审计机关都不同程度存在审计经费不足，而通过财政财务收支审计处理处罚的资金上缴财政部门后能返还一些资金用于弥补机关经费不足。传统观念的束缚，对开展绩效审计有畏难情绪。重视真实性、合法性审计，忽视绩效审计。

二、开展绩效审计的思考

(一)总体工作上把握好绩效审计的方向和途径

1、提高开展绩效审计重要性认识。积极试点，由易到难，循序渐进推进绩效审计开展。

2、加大绩效审计宣传，争取社会各界，尤其是地方党委、政府的理解支持，创造良好的绩效审计环境。

3、注重人员培训，加强绩效审计人才建设。可以“请进来”，邀请一些有经验的专家指导，可以“走出去”，派人到起步早、有成熟经验的省、市审计局观摹学习，也可以干代训。

4、财务审计与绩效审计结合。一是独立开展绩效审计时，重视对违纪违法问题的检查和处理；二是开展常规审计时，在真实合法的基础上关注资金的使用，按照绩效审计的内容和要求制定审计方案，把绩效审计融入财务审计之中。结合财务收支审计的绩效审计，既维护了经济秩序，促进以法理财，以法行政，又促进被审计单位提高资金使用效果，这也是落实科学发展观的要求。在财务审计的基础上开展绩效审计，也容易被审计人员接受。

(二)具体实施中把握住几个方面

1、选好项目。绩效审计的主要任务是揭露资金管理和使用过程中存在的问题，提出改进措施，提高资金管理水平。在选择和确定绩效审计项目时，应考虑以下因素：(1)审计工作的重点。应紧紧围绕当前工作的主要目标；(2)被审计事项的重要程度。应从所涉及项目资金的性质和金额两方面确定被审计事项的重要程度；(3)被审计事项的受重视程度。应选择人大、政府和社会普遍关注的事项或与当前中心工作相关的热点问题，审计工作才能受到重视与支持，审计结果产生影响大；(4)被审计项目的风险程度。要对被审计事项充分估计，不应选择那些数据和信息不易获得的项目。(5)被审计单位的接受和配合程度，审计技术手段、审计人员能力水平等。

2、搞好审前调查。绩效审计项目涉及内容多，不做充分的审前调查，就难以确定审计目标和重点内容。在审前调查中，一是对被审计单位的会计资料进行调查了解，二是对被审计单位有关证明性资料、审计依据等资料进行调查了解和收集。“磨刀不误砍柴功”，审前调查做的越充分越详细，制定的审计实施方案才切实可行。

3、做好审计方案。制定好审计方案是保障审计工作有的放矢、有序进行的关键。制定时要有明确的总体目标，还要有实现总体目标的具体方法步骤。还要考虑到实施中可能遇到的实际情况，制定相应的替代措施。

4、探索评价标准。目前缺乏统一的绩效审计评价标准，对开展这项工作是一个制约。但现有条件下，绩效审计也有一些评价依据可以参考。如政府投资项目审计，可依概算、预算、技术标准等为评价依据。

5、重视非财务资料的审查。在审计实施中，审计人员的目光不能只停留在财务资料上就帐查帐，还要站在宏观的角度，重视非财务资料的审查，放下帐本走出去。

6、综合运用审计方法。将常用的审计方法与专业技术方法相结合。除了运用传统的审阅法、核对法、查询法、观察法、盘点法等，在绩效审计中要更多地运用内部测评、计算机软件审计、问卷调查、访谈等方法。

7、注重沟通交流。一方面与被审计单位领导、财会人员沟通，听取他们的意见，达成共识，落实审计建议。另一方面，与单位的业务、技术人员沟通，进一步掌握单位行业特点、业务流程等关键环节，挖掘审计资源。

8、灵活选择审计方式。应采用就地审计或就地审计与报送审计相结合的方式。绩效审计涉及内容多、范围广，采用就地审计方式，审计人员能对被审计单位的财务、内控制度、内部业务运转等情况有较深的感性认识，能向被审计单位的人员及时了解情况，收集到更多帐外信息，提出的审计建议针对性强。

政府绩效审计的实践与思考 第4篇

一、政府绩效审计的内涵和必要性

政府绩效审计, 就是对政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能时所取得的成绩和效益进行过程监控与结果评估, 以促进转变经济发展方式, 提高财政资金和公共资源配置、利用的经济性、效率性和效果性。近年来, 随着我国社会经济的发展、公共财政体制的建立和政府职能的转变, 对政府绩效的评估越来越受到社会各界的重视, 政府资金使用的安全性和有效性日益成为公众关注的焦点。作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”, 审计机关仅仅检查政府的财政、财务收支是否在预算范围内规范进行是不够的, 还需要对财政资金的使用效果进行综合评估, 进而对政府绩效做出评价, 政府绩效审计也由此应运而生。

用科学发展观去把握审计工作的规律, 用“免疫系统”理论去认识审计工作的本质, 我们不难看出, 全面推进政府绩效审计, 不仅是我国政治、经济、社会发展的客观要求, 也是提升审计监督质量、实现审计事业自身发展的必然选择。一是政治体制改革的深化, 民主法制进程的加快, 要求审计机关必须关注政府责任和绩效, 以促进政府的管理水平不断提高;二是转变经济发展方式, 促进国民经济又好又快发展, 要求审计机关必须关注国家宏观调控政策的落实情况和经济发展质量, 为科学决策提供可靠信息;三是建设资源节约型和环境友好型社会, 增强可持续发展能力, 要求审计机关必须关注资源利用和环境保护的效率效果;四是加快推进社会主义新农村建设和以改善民生为重点的社会建设, 要求审计机关必须关注国家有关政策的落实情况以及专项资金的管理和使用的效益情况。总之, 有效地开展绩效审计, 能够使审计工作更好地融入国家经济社会发展的大局, 更好地为实现政府工作目标、全面建设小康社会服务。同时, 通过开展政府绩效审计, 揭示和反映影响、制约经济社会发展的体制性障碍、制度性缺陷、重大管理漏洞, 能够有效地规范政府行政行为, 对全面落实科学发展观, 深化政府行政管理体制改革, 推动政府转变职能、科学管理、提高绩效, 实现经济、社会全面协调可持续发展, 具有非常重要的意义。

二、政府绩效审计的内容和重点

当前, 政府绩效审计已经进入到一个新的阶段, 其内涵不断深化, 外延不断扩展, 内容和范围非常广泛, 而审计机关的资源和条件相对有限, 在开展政府绩效审计的实践中, 也应当坚持全面审计、突出重点的原则。从辽宁省近年来的情况看, 我们结合各项审计工作任务, 注重从效益和效率的视角揭示问题, 提出建设性的改进建议。很多与政府资金和政府项目相关的效率性、效果性问题及建议的提出, 引起了省政府和省人大的高度重视。总结几年来的实践与探索, 我认为目前的政府绩效审计应注重以下几个方面。

(一) 注重从提高行政效能层面推进财政绩效审计

1. 积极开展财政管理审计。

重点是围绕国库集中支付、政府采购制度、收支两条线和零余额账户制度等改革情况进行绩效审计。近两年我们先后开展了30个省直部门结余资金管理使用情况、沿海经济带产业项目贷款财政贴息使用情况的审计调查, 都取得了较好的成效。

2. 突出抓好部门预算执行绩效审计, 注意扩大一级预算执

行部门和单位的审计覆盖面, 加强对二、三级单位的延伸审计, 对财政资金的使用情况进行全面评价, 保证资金效益。

3. 加强转移支付资金绩效审计。

现行的财政转移支付制度具有明显的过渡性特征, 种类较多, 形式多样, 加之分配的透明度不高, 随意性较大。近些年, 我们每年都安排转移支付资金绩效审计, 逐步加大力度, 保证相关财政政策的落实和国家宏观目标的实现。

(二) 注重从维护民生的角度开展社会保障绩效审计

针对社会保障方面存在的社保基金没有做到应收尽收、社保基金征收体制不顺、公共财政投向向民生倾斜不明显、农村社会养老保险发展缓慢、住房公积金管理制度上存在不公平等问题, 我们把社会保障审计的目标确定为三个方面:一是基本掌握各地社会保障改革进展情况和存在的主要问题;二是推动社保、财政、税务、民政等有关主管部门理顺关系, 建立起涵盖社保资金全过程的内控制度, 最大限度地做到应收尽收, 应保尽保;三是逐步推动社会保障预算和监督体系框架的建立健全和完善, 促进政府惠民政策的落实。同时, 在加强资金筹集、资金管理和资金支出的常规审计基础上, 重点加强资金效益审计, 一是通过对社会保障参保及扩面征缴分析, 判断已筹集资金是否能满足社会保障的需要;二是综合分析社会保障制度不能执行到位的原因, 揭示制度缺陷, 为各级党委、政府决策提供参考;三是及时向相关部门提出修订有关法律、法规、制度的建议, 促进社保法律制度的完善。

(三) 注重从保障资金安全和效益角度开展政府投资项目绩效审计

为抵御国际金融危机的影响, 辽宁省安排了1.3万亿元“保增长、扩内需”投资项目。为有效监督资金的投入、管理和使用, 我们在审计的过程中, 重点抓住投资决策、投资管理、资金的使用、投资效果四个环节, 抓住财政直接投资、财政担保及信誉投资、国有企业投资这些重点, 检查政府投资项目资金来源、立项决策和落实国家宏观政策情况, 执行建设程序和管理制度情况, 以及投资决策和建设项目管理情况, 分析建设项目预期目标实现程度, 综合评价项目建成后的经济、社会和环境效益, 以及可持续发展能力, 并有针对性地提出意见和建议, 促进政府投资项目科学决策、规范管理、提高效益。

(四) 注重从推动绩效管理的角度深化领导干部经济责任审计

在经济责任审计工作中, 我们坚持把有资金分配权的部门、资金流量大的部门、重大项目建设的主管部门作为领导干部经济责任审计的重点, 前移监督关口, 加大任中审计比例, 积极推动领导干部经济责任交接办法、领导干部经济责任问责制等制度的出台。特别是在对市、县长的经济责任审计中, 积极探索从审计视角评价政府绩效。如, 我厅在对某市市长任期经济责任审计中, 将省政府与该市政府签订的《环境保护工作目标责任状》作为对市长任期内工作业绩考核的主要内容之一, 依据政府的目标考核体系, 对政府环境保护工作目标完成情况进行审计分析和评价, 界定市长在环境保护方面的经济责任, 将经济责任审计融入了政府绩效管理过程。

(五) 注重从提高管理效益角度开展企业绩效审计

围绕企业管理中的突出问题和绩效状况, 我们积极关注影响企业投入产出的主要因素, 检查企业落实国家宏观政策、节能减排降耗、履行社会责任情况, 综合分析评价企业经营绩效和经营目标的实现程度, 并从体制机制和制度上揭示了管理不善、决策造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题, 促进了企业改善经营管理, 提高了企业的竞争力。

三、开展政府绩效审计需要研究和解决的几个问题

由于现行财政预算管理体制的局限性, 政府问责的实施还不到位, 绩效评价体系有待建立和完善, 以及审计人员开展绩效审计的能力尚有待提高等原因, 使政府绩效审计工作的开展受到一定程度的制约。全面推进政府绩效审计, 需要进一步研究和解决好以下几个问题。

(一) 积极推动政府预算管理制度的完善

近年来, 我国的预算管理改革包括部门预算、国库集中收付、收支“两条线”等取得了明显效果, 为审计机关开展绩效审计创造了良好的条件。目前, 我国也正在探索建立绩效预算制度。审计机关应通过开展绩效审计, 促进政府绩效预算管理制度的建立, 为在全部政府性资金项目和政府部门中开展绩效审计创造更加良好的环境, 并逐步实现审计信息与绩效预算挂钩, 使审计结果成为预算决策的重要参考。

(二) 逐步实现绩效审计规范化

由于目前绩效审计没有统一规范的执行标准和指标评价体系, 导致各级审计机关在具体操作上存在很大差异。因此, 应借鉴财务收支审计准则, 考虑对绩效审计的目标、审计内容、审计程序、审计报告的形式、审计结果的运用等作出具体规定。特别是要探索建立一套科学可行的绩效审计指标评价体系, 包括对经济效益、社会效益和环境效益的评价, 避免对同类审计项目由于不同的审计人员而得出差异较大的审计结论。

(三) 逐步扩大绩效审计的范围

目前的政府绩效审计, 更多的是围绕重点投资项目、重点专项资金进行, 而对于政府部门的经费、项目支出的绩效审计尚不够深入。考虑到审计难度、审计成本和审计资源等因素, 目前还不能对全部政府性资金项目和政府部门进行绩效审计。但是, 我们可以在所有对政府性资金项目和政府部门的审计中加入绩效审计的内容。特别是要注重在真实性、合法性、效益性审计的基础上, 突出绩效审计的建设性、预防性作用, 从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映问题, 提出改进和完善的建议, 促进提高政府绩效管理水平。

(四) 建立政府绩效审计的资源整合机制

随着经济发展、民主法制进程的加快和行政体制改革不断深入, 政府绩效审计服务的对象将是多层面的。人大、政府、组织、纪检等部门及公众分别从不同的角度关注审计评价结果。为满足不同社会主体对政府绩效审计的要求, 绩效审计必须实施开放型和互动型的资源整合。要从注重政府效能建设、提高公共资金效益, 落实惠民政策、解决民生问题, 制约权力运行、源头预防治理腐败等绩效审计总体目标出发, 充分利用经济责任审计联席会议制度、党风廉政建设责任体系制度、政府绩效目标考核制度, 整合组织、纪检、监察、司法等部门的监督资源, 同时在审计机关与上述部门之间, 建立信息共享通道。在审计机关内部, 要将绩效审计的内容融入各类审计项目之中, 实行绩效审计与预算执行审计、经济责任审计、重点投资项目审计、涉及国计民生的财政专项资金审计等有机结合。

(五) 制定政府绩效审计战略规划

鉴于绩效审计是一项长期的、重要的任务, 加之政府部门管理工作日趋复杂和审计机关的资源尤其是人力资源相对不足等因素, 制订绩效审计战略计划对审计机关来说就显得尤其重要。政府绩效审计发展战略计划需要建立在一个良好的项目选择机制上面, 而这个机制的核心是对被选项目的风险分析, 并以此为核心做出可行性论证。选择审计项目的第一标准是改变被审计单位或项目现状的可能性。政府绩效审计应当出现在有可能实现某种改变的项目领域。战略计划中还要体现出对人力资源的安排。

(六) 建立绩效审计结果公告制度

关于我国政府审计成本的全息思考 第5篇

强调战略性。运用动态和发展眼光，不把成本视为一成不变的模型，而根据不同时期、不同阶段、不同动因的具体情况采用动态成本策略。不片面讲求节约，而从最终效益入手进行成本控制。三是强调层级性。运用链条和细节的思维，将成本管理控制与审计整个价值链联系起来，与审计机关人流、物流、信息流结合起来，明确成本管理环节之间的联系，关注成本管理的每个细节，提高创造价值、降低成本的可能性。

一、充分运用当代经济学原理，多维度研究分析政府审计成本，为政府审计成本战略抉择提供科学依据和理论佐证。

理论是实践的先导。恰当理解和认知关于政府审计成本的基础性原理，对于更好地结合我国国情研究分析审计成本是不可或缺的环节。

成本效益分析方法。按照美国经济学家加里?贝克尔的理解，人类一切行为其实都蕴含着效用最大化的经济性动机，都拥有尽量小的成本换取尽量大的收益要求。审计在提供公共物品、满足不同偏好，实现行政目标的行为过程中，无论是行政组织构筑、人力资源重组、物力资源占有，还是审计法定职能的履行等方面都有一个成本耗费问题。为此，审计应以成本效益观念作为支配思想，从“投入”与“产出”的对比分析来看待“投入（成本）”的必要性、合理性，真实准确计量人力成本、物力成本、管理成本和决策成本，以尽可能少的成本付出，创造尽可能多的使用价值。

多动因理论。成本作为价值创造过程中的一种代价，是多重动因共同作用的结果。成本动因或多或少能够置于控制之下，控制成本不是控制成本本身，而是控制引起成本发生和变化的原因。识别和分析成本动因有助于认识成本形成和变化的原因，为强化成本管理提供了有效途径。库珀和卡普兰于1987年第一次提出了“成本动因”（cost driver，成本驱动因子）的理论，认为成本在本质上是一种函数，是各种独立或交互作用着的因素（自变量）合力驱动的结果。从这一观点出发，应从审计所处的社会环境和审计自身等方面认真分析审计成本动因，综合分析和协调处理影响审计成本的各类因素，寻找成本控制途径。

bpr的基本思想。bpr即business process reengineering，业务过程重构之意，是生产运作系统设计的新思想和新方法。其基本思想是过程导向，主张对业务流程进行根本再思考和激烈再设计，打破传统的思维方式，突破部门间的界限，将分散的在各功能部门的任务整合成过程流。强调组织应以业务流程而不再是以职能部门为中心，以实现绩效的巨大提高。审计部门运用bpr的基本思想，改良审计体制带来的诟病和破解工作实践中的难题不失为一种上策。

泰罗科学管理原理。科学管理之父——泰罗认为科学管理的根本目的是谋求最高劳动生产率，最高的工作效率是雇主和雇员达到共同富裕的基础，要达到最高的工作效率的重要手段是用科学化的、标准化的管理方法代替经验管理。泰罗认为最佳的管理方法是任务管理法，也被称为“积极性加刺激性”的管理。并提出了实施科学管理的核心问题——精神革命，即对于雇主而言追求事业的发展，对于雇员而言充分发挥个人潜质，满足自我实现的需要。泰罗的科学管理理论，适用于人类的各种活动，从最简单的个人行为到企业和行政管理。当前，对于相对比较清廉的审计部门而言，大力推行科学管理，充分激活干部潜力对于控制审计成本具有重要的现实意义。

二、基于经济社会发展态势而言，我国政府审计与其作为政府序列的监督身份相比较总成本偏低，但个体成本虚高的现象也不无存在。

1、在我国经济社会处于战略转型期，政府审计成本总量不相匹配，审计能力和工作效率难以有效提升。改革开放三十年，我国经济跃至世界第四，平均增速9.7%，经济社会取得了巨大的成就。但是，在快速增长的同时，我国经济生活中还存在尚未解决的深层次矛盾和问题，特别是去年以来，受国际金融危机的影响，我国经济社会发展面临严峻的形势，目前处于战略转型期。为了扩大内需、提振经济，中央密集出台了“国十条”、“金融九条”等一系列宏调政策措施。审计作为经济社会的免疫系统，维护国家经济安全、促进政策措施落实是法定义务。政府审计成本投入总量必须与审计在整个社会经济权责结构中的地位相匹配，否则，过低的审计成本总量必定是以牺牲审计能力和工作效率为代价。

2、从我国政府体系构造上来分析，政府审计成本尚不能完全保障法律法规赋

予审计监督职能的发挥，审计职能被虚置。国内外专家认为，政府体系构造应包括决策、执行、监督三个系统。从审计对象来看，政府机构五级设置，规模大，部门多，全国审计机关仅有8万多人，而面对的审计对象却有百万个之多。据资料载，中央一级预算单位有100多个，每年审计覆盖面为50%左右，二三级单位和中央垂直管理单位审计覆盖面则更小，甚至有的从未

审计。从审计总量看，2007年财政总收入为51304.03亿元，增幅达32.4%，且近几年财政支出年均增长16.7％。此外，还要开展企业、政府投资、经济责任和绩效审计等。而现有的政府审计成本投入难以保障审计法定职能的发挥，审计真空必然存在，审计职能在一定范围和时段被虚置。

3、社会对审计需求旺盛与政府审计供给不足的矛盾日益突出，明显有悖于市场供需规律。供需理论认为，审计发展的关键是审计供给与社会需求关系的协调平衡。审计是一种提供特殊公共服务的活动，其最终“产品”是广义上的审计信息。政府、人大、社会公众以及投资者、债权人等审计信息使用者，从各自对审计信息的价值取向提出审计需求。随着经济体制改革的深化，党委、政府和人大，以及社会公众对审计的需求和期望也越来越高，期待审计在政府绩效、行政问责、国家安全、环境保护等新领域发挥作用。而目前我国80%地市县区审计机关经费不足，人员编制过少，审计手段落后，供需矛盾十分突出，审计有效供给能力偏低，明显有悖于市场经济规律。

4、政府审计有效产出不足反衬了审计成本虚高，同时个体成本偏高的现象也不容忽视。衡量审计成本的高低不单是以审计成本的总体发生额为标准，还要与其相应的有效产出相比较。目前，审计有效产出不足，造成了审计成本虚高的假象。一方面，审计产品数量不多，质量不高，很多单位部门没有审计，很多深层次问题没有发现，审计整改乏力，审计的广度、深度、力度不够；另一方面，产品深加工不够，附加值不高，缺乏对现有的产品进行综合利用。同时，审计产品没有迎合市场需求，服务对象单一，服务层次较低，很多价值没有体现。此外，少数审计机关行政成本和个别项目成本偏高的现象也大量存在。

三、无论是理论预期还是时代背景都一再表明，我国政府审计应全面开展审计成本筹划，持续有序提升审计能力，积极谋求有效控制成本和审计功效最大化的动态平衡。

（一）以社会需求为目标，扩编增效，保障供给。

需求促生供给，供给必须保障。我国立法机构、党政机构及社会公众等对审计的需求，是政府审计产生和发展的原动力。特别是目前改革步入“深水区”，灵活审慎的宏观调控政策付诸实施，和谐社会的构建，审计需求表现出了一种不可遏制的势头。政府审计必须遵循市场供需定律，全面提高审计供给能力，确保有效地提供产品服务。一是确立以满足社会需求为导向的审计供给工作思路。要以满足社会需求作为唯一的和最高的目标，充分认识社会需求是审计生存的基础，以积极的姿态最大限度地、及时地提供高质量的服务，否则，继续生存面临困境，将被经济社会淘汰出局。二是开放审计产品供给市场。制定审计项目计划要充分征求党委、政府和有关单位的意见和建议，根据需求组织生产，有效供给，否则产品就没有市场，没有价值。三是适度扩编。随着经济总量扩张、社会发展，审计力量不足的矛盾将更加尖锐，因此要适度扩编。2008年，国务院出台各部门“三定”方案时，唯一没有减少编制反而给审计署增加编制300个。各级政府都应适度增加审计编制。同时，审计机关要以继续教育和培训为平台，加速审计干部队伍知识更新、结构优化、素质提升，全面提高审计能力。四是加强审计经费保障。审计经费要全额纳入规范部门预算，积极改善审计工作环境。并且，条件好的地方，还要制定经费奖励政策，充分调动积极性，最大限度地提高审计供给能力。

（二）以流程重组为核心，科学管理，全面控制。

审计产品服务是通过具体的审计业务流程完成的，所以高效率、低成本的审计必须要一个高效的审计业务流程的配合。受审计资源的限制，审计机关要有效控制成本，必须科学整合资源，设计最恰当的业务流程，并对整个流程的各个环节实施有效控制。一是要再造业务流程。打破传统思想，重构整合审计管理流程、业务流程、价值流程、人事流程、信息流程，建立起运转有序、信息通畅、灵活高效、反应迅速的工作体系，为成本最小化提供组织载体。具体讲，可以进行四个层次的改造：根据被审计单位的业务循环改造审计业务流程；实现审计人员分工专业化；合理设置内部机构，合并简化附属机构；整合与利用外部审计资源。二是要科学管理。标准化的概念来源于生产领域，逐渐渗透到执法领域。推行审计标准化管理，从成本定额、成本计量、审计作业、审计成果都制定科学、合理、可行的标准并制度化，逐步建立科学的审计成本核算数字化模型，促使审计各项管理工作达到合理化、规范化、高效化。三是要全程监控。实行事前控制，科学合理确定审计计划和编制项目成本预算；以预算成本执行为依托，加强审计实施实时监控，高效地完成各项审计任务，提高审计质量；强化反馈控制，开展对比分析，与成本预算、控制标准相比较，发现问题，分析原因，采取措施，以防止问题的再度发生。同时，要大力推行干部自主管理，有效发挥干部道德品格在成本控制中的积极作用。

（三）以成本否决为导向，扩大成果，附加价值。

政府绩效审计思考 第6篇

关键词：我国财政预算；绩效审计；平台构建

中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）06-0071-01

引言

我国财政预算执行绩效审计的范围主要是针对政府的机关部门和单位、党组织部门以及企事业单位，采取不同的财政预算执行的绩效审计的形式展开财政和资金的调查。对财政预算执行绩效审计平台的构建，能够更好的落实和确保国家财政和资金的流向和合理性。

一、财政预算执行绩效审计概念界定

我国财政预算执行绩效审计主要是对财政的收入和支出进行合理的法律审计，通过审计的机关单位对预算执行绩效审计的范围采取不同的审计形式对财政和资金进行法律上合理的审计工作。财政预算执行绩效审计的宗旨是对财政和资金的收入与支出进行合理的使用的审计，财政预算执行绩效审计的工作一般下设和开展至地方区域。对审计的对象或者项目最终以审计报告的形式体现，财政预算执行绩效审计一直是我国的财政工作的重点和中心。由于财政预算执行绩效审计的平台构建不够完善和统一，致使执行绩效审计的工作开展难度系数比较大。

二、我国财政预算执行的绩效审计运行现状

（一）预算执行绩效审计范围

目前我国财政预算执行绩效的审计范围主要包括：政府的机关部门和单位、党组织部门以及企事业单位。一般对财政预算执行绩效审计涉及的对象包括：一般普通的预算支出和国家政府基金的支出。例如：和行政事业部门相关的单位、中国共产党共青团、中国科学院的事业单位、国家税务局等等一系列的政府机关部门和单位、党组织部门以及企事业单位都是我国财政预算执行绩效审计的范围和行列。

（二）预算执行绩效审计形式

我国财政预算执行绩效审计的主要形式有：对审计项目和对象进行单独的立项专门的绩效审计方式，对一个单位或机构采取财务的收支结合的形式进行绩效的审计，对审计项目活对象进行专项的审计做出调查的形式，对有关于建设的项目进行和采取审计跟踪的形式。这些财政预算执行绩效审计的形式主要是针对国家相关部门进行财政方面展开调查，严重的披露和揭示我国在财政资金上的外流现象并且做出法律方面的审计。

三、地方财政预算执行绩效审计开展情况

我国财政预算执行绩效审计的工作落实的比较晚，在地方的财政预算执行的绩效审计工作开展的也比较晚。但是财政预算执行绩效审计的工作受到了社会群众的广泛关注和重视，为了对地方财政预算执行绩效审计工作更好的展开，需要对财政预算绩效审计的工作机关单位和工作人员给予高度的重视。影响地方财政预算执行绩效审计工作的开展的主要因素是工作的负责人的思想态度和在职的时间，地方财政预算执行绩效审计的工作重点放在了项目和财政的资金上，得到了很好的开展对工作积极的提出宝贵的意见，地方财政预算不断的促进和推动对绩效审计工作的展开。

（一）财政预算执行绩效的审计平台构建

（二）法律平台的构建

针对于目前的法律平台的构建它在内容上还不够具体和完善，需要增强我国财政预算执行绩效的审计平台法律的专业标准。由于法律平台构建的不够完善和具体，造成和导致了我国财政预算执行绩效的审计严重的落后。为了我国财政预算执行绩效的审计平台的工作正常的发展和展开，在法律平台的构建上加强依照我国的《宪法》与《审计法》两大法律作为重要的依照和根据， 使我国的财政预算执行绩效的审计平台的构建在法律平台方面更具有法律性。针对要审计的对象以及程序要明确法律承担的责任和风险，对我国财政预算执行绩效审计的平台构建完善和统一相应的法律法规。例如：在完善和统一《审计法》的同时，加强对财政预算执行绩效审计的职责与义务并对其做出明确的规则与准则来提高法律性。

（三）审计流程平台的构建

在财政预算执行绩效的审计平台构建中，审计流程平台的构建是对审计流程的重新设计加以完善审计流程的平台。对于我国财政预算执行绩效审计平台对审计流程的平台的构建，需要对绩效审计方面作出严格的把关工作和设计对绩效审计在内容上的管理以及需要改进的措施和意见，对审计流程加以计划和落实以及报告的重新设计与改善来构建审计流程平台。对于审计的计划对审计的对象和项目进行审计前的调查并给出标准的评价和具体的计划与安排工作便于落实设计的工作，对审计的对象和项目进行告知召开会议并对审计做出调整和改进，编排好审计的步骤环节最终依照审计的问题和改善措施制定出具有法律性的审计报告从而实现对审计流程平台的构建。

（四）评价标准与指标平台的构建

在财政预算执行绩效审计的平台构建中评价标准与指标是执行绩效审计工作人员的重要标准和依据。绩效审计评价标准与指标应该具有一定的客观和权威性，能够更好的对审计对象和项目做出合理规范的审计结果，做到对财政预算执行绩效审计工作的落实。构建绩效审计评价标准与指标包括：对法律法规、计划预算、过往的历史、行业以及专家意见的标准与指标，便于对绩效审计做出更专业的分析与判断。例如：《审计法》就可以作为财政预算执行绩效审计评价标准与指标的重要依照和根据。

结束语

针对于我国财政预算执行绩效审计的运行现状，通过对法律平台、审计流程平台和评价标准与指标的平台构建加强对财政预算执行绩效审计平台的构建。依照法律进行审计平台的建设提高它的法律性，使其构建完善的审计流程平台，利用评价标准与指标展开和实现对财政预算执行绩效审计的工作，提高和保证我国财政对资金的使用和运行的质量。

参考文献：

[1]胡子昂.地方财政收入的状况、制约因素及增长对策探讨[J].区域经济，2011，5（12）：43—44.

[2]徐福德.浅议财政预算执行绩效审计[J].财经论坛，2013，8（8）：110—111.

[3]王虹.我国财政预算执行绩效审计平台构建研究[J].兰州理工大学，2013，6（9）：1—62.

政府绩效审计思考 第7篇

环境绩效审计评价体系是审计人员在开展环境绩效审计时所依据的审计标准, 它是指导审计人员开展环境绩效审计的指南。构建适合我国国情的环境绩效审计评价体系, 有理论必要性和现实紧迫性。

(一) 丰富绩效审计和环境审计理论发展的需要

我国目前关于绩效审计和环境审计理论研究还很不成熟, 对于评价体系的研究则更是寥若晨星。如果能构建起二者相结合的评价体系, 则不仅符合环境审计未来的发展趋势, 更能完善我国环境绩效审计的理论体系, 使其更加有效地指导实践。

(二) 提高审计人员环境审计效率和审计质量的关键

环境绩效审计重在对绩效的考核, 若能够建立一套切实可操作的评价标准, 使得审计人员在环境审计实务中可以得心应手运用, 通过这些评价标准出具科学合理的审计建议或报告, 则会大大降低审计人员的工作量, 提高审计效率, 同时也令审计建议可信度更加增强。

(三) 降低环境审计人员审计风险的现实需要

由于环境审计涉及的范围广泛, 审计内容多种多样, 评价起来较困难和复杂, 如果缺少一套科学的评价体系, 则无疑会大大增加审计人员的审计风险及盲目性, 使其难以保持独立客观的立场。

二、建立环境绩效审计评价体系的原则

建立适合我国国情的环境绩效审计评价体系是一个科学系统的工程, 牵扯事项广、需要考虑的问题众多, 一些问题处理不当可能会引发不必要的矛盾。因此, 笔者认为, 在具体构建过程中, 应当坚持以下原则:

(一) 可行性原则

这是评价体系构建过程中最重要的一条规则, 即评价体系必须切实可行, 具有可操作性。在体系的构建过程中, 应当本着实事求是的态度, 结合某一地区、某一项目的实际情况, 因地因时制宜, 避免好高骛远。

(二) 分领域、分项目原则

环境审计涉及的领域众多, 形式也是多种多样。固此无法设计具有普遍适用性的评价体系。所以, 应当按照环境审计所涉及的领域为标准, 设计每个领域的相应的评价体系, 才能保证评价标准的切实可行。越是扩展到宏观层面, 指标设计越要概括和灵活, 越是微观, 指标设计应当具体而准确。

(三) 成本效益原则

开展审计工作的一个重要的原则就是成本效益原则, 它对任何审计工作都有约束作用。审计人员在构建评价体系时, 应当充分考虑各个指标获取的经济成本和环境收益, 这既是节约有限的环境审计资源需要, 也是提高环境审计效率的现实需求。

(四) 全面性原则

环境绩效审计评价体系的设计应当全面客观, 确保从整体上对审计项目提出科学的建议和意见。全面指的是评价体系的设计应尽量考虑到审计项目的方方面面, 从经济性、效率性、效果性、环保性和适当性等方面综合考虑。

三、环境绩效审计评价体系的构建

对于环境绩效审计评价体系的构建, 一般都应从经济性、效率性、效果性、环保性和适当性等方面加以考虑, 在具体制定时, 根据审计项目的不同来设计各个大指标的具体子评价指标。笔者以某省退耕还林工程为例, 分析该项目环境绩效审计评级体系的设计。

(一) 项目实施背景介绍

某省从2000年开始退耕还林工程, 经过几年的建设, 该省的生态环境有了一定的改善, 为了进一步加强对退耕还林工程资金效益、项目绩效的考核, 某省决定于2004年对该省前几年退耕还林工程进行环境绩效审计。

该项目的审计主要是以退耕还林工程资金使用绩效的审计为主线进行的, 通过绩效审计来验证资金使用的效益性, 继而根据项目结果来评价审计项目的经济性、效率性、效果性、环保性和适当性。这里的资金的绩效审计同传统的财务收支审计目标定位有所不同, 财务收支审计侧重资金使用的合法性和真实性, 绩效审计侧重资金使用的绩效。项目审计的对象是涉及退耕还林工程的相关部门。在确定审计范围和重点方面, 该省决定将退耕还林工程的资金使用情况 (主要包括工程项目计划管理、种苗发放和供应管理情况、工程项目相关政策落实情况等) 、工程项目资金使用效果及效益的审计作为审计的重点。

(二) 环境绩效评价体系构建与应用

表1是对退耕还林绩效审计评价体系评价指标的设计, 分为一级指标、二级指标和相关权重三部分组成。二级指标是一级指标的相关子项目, 一级指标按照传统绩效审计的“3E”加环保性和适当性共五个指标项目。

相关权重指标是审计人员根据对审计项目实际分析评价, 运用一定的方法 (如数理统计法、调查问卷法、模糊数学法等实证分析方法) , 经过计算得出相应的权重, 权重的计量应尽量避免审计人员的主观臆断。在评价指标的使用上, 项目的总体得分等于每个二级指标得分值乘以其对应的权重并汇总。

(三) 审计结果与建议

审计人员依据环境绩效审计评价标准, 执行适当的审计程序和方法, 最后形成了审计结果和建议。审计调查结果发现: (1) 在经济性方面, 财政、林业、粮食等部门滞留、截留和挤占资金, 金融机构违规多收利息, 项目实施中存在承包协议不合法等现象; (2) 在效率性方面, 由于案例中所给材料数据的限制, 未能对其进行计算; (3) 在效果性方面, 实际还林面积、实际还林成活率、实际还林保存率均高于预期, 退耕还林工程完成情况较为出色; (4) 环保性方面, 调查地区的植被覆盖率有了显著提升, 水土流失得到有效的控制, 各地自然灾害明显减少; (5) 适当性方面, 退耕还林解放了农村劳动力, 外出务工人员增加, 促进了第三产业的发展和农民收入的增加, 但是依然存在少数损害农民利益的情况。

鉴于以上发现的审计问题, 审计人员提出了以下建议: (1) 进一步规范实施相关工作; (2) 延长退耕还林工程的现金补助年限, 巩固退耕还林成果; (3) 加强对退耕还林资金的统一调度和使用的监管, 提高资金使用效率; (4) 建立和完善农村经营体制, 解除退耕农民后顾之忧。

通过对退耕还林工程环境绩效审计评价体系的设计举例, 对其设计过程及应用进行了展示。但相关理论体系和实际指标设计仍不完善, 设计中的主观性依然比较大, 且完整评价体系应当对各个领域分别设计评价指标体系的集合, 所以在后续研究中环境绩效审计评价体系的设计任重而道远。

参考文献

[1]审计署环境审计协调领导小组办公室:《环境审计案例》, 中国时代经济出版社2008年版。

[2]蔡春等:《环境审计论》, 中国时代经济出版社2006年版。

政府绩效审计思考 第8篇

我国的地方审计机关是在本级行政首长及上一级审计机关领导下, 开展审计监督。因此, 进行绩效审计首先应获得行政首长的支持。选择绩效审计项目时, 大家都知道应该考虑哪些方面:项目是否是政府新的政策;有多大的经济影响;是否是对几年前的审计进行跟进;是否是公众和媒体关注热点、政府或人大要求、上级审计机关安排等这些方面。绩效审计的范围很广, 几乎任何项目都可以成为绩效审计。但选择合适的绩效审计项目时, 有两个标准是非常重要的:一是项目会产生多大的影响, 能否通过审计带来很好的转变, 即通过绩效审计必须带来新的东西, 能提供增值服务;通过选择项目对其审计, 必须带来不同, 带来正面影响, 如果内容都是大家知道的, 则没有必要开展绩效审计。二是审计行为的可行性多大, 审计部门是否可以获得足够的资源去完成这项审计。

确定审计项目之前, 审计人员应多渠道收集和分析信息, 确定绩效审计的选题, 这类似于我们的审前调查或日常监控。只有对被审计单位充分了解才能决定是否进行绩效审计。因此审计应当在行政首长支持下, 建立有绩效审计信息库, 明确被审计单位的目标, 提供什么样的服务, 被审单位平常的工作是如何评估的, 目标完成情况如何评估, 过去几年是否有新的政策。

二、地方审计机关应以问题分析法入手, 科学地确定绩效审计目标, 务实地确立绩效审计内容

随着新公共管理运动的深入发展, 英国推行用企业精神和模式改造地方政府。目前, 地方政府管理和运作更类似于公司和企业, 地方政府将财政预算管理引入企业化运作模式, 以结果为导向, 注重绩效。英国开展绩效审计的宗旨是“通过对政府及相关公共部门使用公共资源的行为表现进行检查和评估, 确认好的做法, 并找出表现不好的原因, 针对原因提供可行的良好建议, 以改善公共服务”, 帮助政府更聪明的花钱。英国所有的绩效审计的重心都在服务上, 要确保纳税人获得更好的服务。

我国政府尚未完全树立绩效和服务的理念, 这也直接影响了审计目标的确定。我国的绩效审计往往是审查项目的经济性、效率性、效果性, 促进和完善相关部门的管理, 并注重从体制上机制上提出建设性建议。我们习惯站在政府的角度, 注重提出被审计单位改善管理的建议, 而忽视从纳税人的角度出发, 提出公共部门改善其公共服务方面的建议。这直接导致了我们的绩效审计找不准立足点, 开展起来不好入手。因此, 应以问题分析法入手 (问题分析法以问题金字塔的形式出现, 集成了逻辑性原理和实际操作规则, 来明确项目总审计目标和分目标, 同时明确如何收集适量、充分的审计证据) , 科学的树立绩效审计目标, 区分好站在政府的角度提出被审计单位改善管理的建议。

三、与专家顾问、被审计单位等第三方合作, 营造良好的外部环境

(一) 与专家顾问

英国绩效审计员通常具有专家背景, 具备较强的研究和评估方面的经验, 善于收集、整理和分析数据。但在实际执行过程中也会邀请各相关专业的专家、专业调查公司及外聘事务所审计人员等协助完成审计工作, 还会聘请外部机构复核已公布的报告。

我国也非常重视审计干部队伍建设, 新的形势要求审计业务人员不仅需要具备财务管理知识、法律知识、计算机辅助审计能力、外语能力等, 更需广泛涉猎基本建设、财政预算管理、环境、社会保障等领域, 还应具备良好的综合分析能力、管理创新能力等, 要求审计人员成为通才。但我们也不应忽略邀请行业专家、专业调查公司等对绩效审计工作的帮助。通过专家帮助, 我们可以更好的了解审计项目, 可以选择更好的审计方法, 可以带来更有用的信息。

(二) 与被审计单位

在整个项目审计过程中, 英国审计非常注重和被审计单位的沟通:首先计划阶段会和被审计单位讨论审计计划内容, 使被审计单位了解审计要做的工作;其次在实施阶段也会与被审计单位充分沟通所有事实和证据;最后在报告阶段会与被审计单位充分交换事实。

(三) 与外部审计

英国国家审计署有效利用外部审计, 相互间有更广泛的合作关系。每年有一部分的财务审计委托外部审计公司进行, 并在人员上有相互交流、借调。这对我们的人员培养也比较具有借鉴意义, 对于积累不同的知识背景、相互交流经验具有很好的帮助作用。

四、抓好质量控制的同时, 充分发挥审计公开化作用, 提升审计成果质量

英国各级国家审计机关对于质量控制十分重视, 他们的质量控制涉及审计项目的各个环节。质量控制通常会以准备阶段召开内部问答会, 实施阶段召开第二次问答会, 及外部审核绩效审计报告的方式进行。英国审计机关在进行绩效审计质量控制中的一些做法和我们的审计复核有些相似, 但不同点是我们的复核工作往往关注引用的法规是否得当, 定性是否合适。

英国国家审计署所有审计报告均会在国家审计署网站上发布, 通过报刊、网络、议会听证会等多种形式, 使政府的行为处于公众的监督之下, 也使审计机关本身处于公众的监督之下。相比较而言, 我国的审计报告相对严肃, 履行一系列的公文制度和程序。目前我国也在逐步开始扩大审计公开化, 但在审计报告公开环节还存在较多问题, 以至于很多审计报告不为外界所知, 既不利于公众参与到审计监督中来, 也不利于审计成果在审计部门之间、被审计部门之间相互交流和借鉴。因此, 我们应在抓好质量控制的同时, 充分发挥审计公开化的作用, 提升审计成果质量。

摘要：地方审计机关迫切需要提升工作能力。文章介绍了英国绩效审计的经验, 并对我国地方审计机关如何借鉴英国绩效审计的经验进行了探讨。

我国政府审计独立性的思考 第9篇

关键词：政府审计,独立性,制度设计

审计是一种独立的经济监督行为,通过接受委托,按照事先给定的标准,以特定程序收集审计证据,并将其与给定标准进行比较,最后就证据与标准的符合程度发表意见且把结果传递给委托方。审计的最原始目标是通过提高可信度增加财务信息的价值,这就需要审计人员做到公正客观,不偏不倚 ( 公允) ,且具有专业胜任能力。而独立性是影响审计人员公正性、客观性的最重要因素。如果失去了独立性,审计将毫无价值,无法增强信息的公信力,外部人的疑虑也无法得到改善。所以,增强审计独立性一直是提高审计质量的重要手段之一,国家审计也不例外。

我国的政府审计隶属于最高行政机构国务院,更像是内部审计,独立性不强,为了使其更加具有公信力和执行力, 审计署的独立性应该得到加强,从而能够更好地适应对国家经济运行的监督工作和反馈工作,增强政府财务数据的可信度。

1各国政府审计体制介绍

政府审计区别于民间审计 ( 注册会计师审计) ,又称国家审计,是指公立的审计机关对政府及其他国营单位的会计账目、监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进行独立检查,其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督与审核。在西方发达国家,政府审计的内容除一般真实性和合法性审计外,正朝着绩效审计 ( 又称 “三E”审计,即经济性Economy、效率性Efficiency和效果性Effect) 发展。在我国,政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。 政府审计的目的,一是出于监督国家财政的需求,保证公共预算得到合法、合理、正确的使用; 二是通过审计部门的公允性增加政府信用,提高财政透明度,对财务信息做出合理保证; 三是揭露违法行为,并为财政管理提供改进措施,充当财经智囊的角色。

政府的公立审计机构的独立性由权力体制决定。根据政府审计机关在 “国家机器”的位置,按其独立性从大到小排列,主要有独立型、立法型、司法型和行政型四种政府审计管理体制,这四种体制各有优缺点。

1.1独立型政府审计

独立型政府审计是指政府审计机关与任何部门都没有隶属关系,它的独立性是四种体制中最高的。在独立性政府审计模式下,审计机关独立于国家立法、司法、行政这 “三权”,能够独立地履行经济监督的职责。证据取得过程和分析过程不受任何国家机关干涉,得出的审计结果也最公允, 监督和制衡力度最高。但是在这种体制下,审计部门在审计过程中与其他部门的沟通成本太高,证据取得过程烦琐,运行费用很高,对国家治理环境也有较高要求。这一体制的典型例子有日本和德国。

1.2立法型政府审计

该体制下,政府审计部门归国家立法机关 ( 如国会、 人民代表大会、议会等) 节制,由专门的法律规范其运行, 因此它受法律保护,拥有很高的权威性和独立性。审计机关可以独立地开展执业活动并将审计结果直接向国家立法机关反映,从而保证对行政部门及其他公立单位实施有效的监督。放眼世界,立法型政府审计是发达国家普遍采用的一种管理体制,这种体制要求国家有健全、独立的立法机关和立法程序。典型代表如北美洲的加拿大、美国。

1.3司法型政府审计

司法型政府审计是指政府审计机关由国家司法机关 ( 如法院、检察院、警察部门等) 管辖,从而具有司法权, 能对审计中发现的违法违规事件采取相应措施,属于真正的 “实权部门”,独立性较强,目前被南美和非洲一些拉丁语系国家广泛采用。司法型政府审计像是 “侦探”,对财务上的 “查错揭弊”很在行,但司法型政府审计不太适合绩效审计,无法满足效率至上的现代经济社会需要,逐渐被更优秀的立法型政府审计取代。

1.4行政型政府审计

这种体制下,审计机关只是政府行政部门的一个下属单位,审计机关的工作更多体现的是政府的态度而不是独立的经济监督。独立性在这四种体系中最弱,与其说是政府审计,不如说是政府的内部审计,体现了 “大政府”。在政府指挥一切的情况下,适用该体系,典型代表是中国。

2我国政府审计独立性的缺陷

我国的审计署根据1982年12月4日第五届全国人民代表大会第四次会议通过的宪法第91条的规定,于1983年9月15日正式成立,在国务院领导下,主管全国的审计工作, 各省设立有审计厅,这是典型的行政型政府审计。随着经济社会的发展,这一体制存在的诸多缺陷开始显现。

2.1领导体制不独立

地方审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主,行政上受同级政府的领导,这就是所谓的 “双重领导制”。该体制在我国政府审计建立之初,有其有利之处,即推行阻力小。但是,随着经济和治理结构的迅速发展,从中央到地方,政府的财权都越来越大,它们不希望受到监督和制约,且试图通过干预审计机构来做到这一点。这样,政府近乎是自己监督自己,影响了国家审计监督职能的充分发挥,制约了政府审计的进一步发展,并使行政模式下的政府审计的独立性缺失明显。

2.2职权受限

目前,我国的审计机关有检查权、调查权、建议权和报告权,还有部分处理权。但由于审计部门没有司法权,所以其威慑力不足,在强制执行方面需要 “多部门联合”,也就是说会受制于其他实权部门,审计部门往往就是个 “药引子”,不能利用自身权力遏制其所发现的问题继续发展,而要逐级上报,进行多部门协调联动,这会耽误不少时间,也会承受很大的压力,政府审计机构的独立性遭受了巨大挑战。从这里也可以看出,司法型政府审计相比行政型政府审计,在执行力上拥有巨大的优势,可以加强其独立性。

2.3经费不独立

经济不独立则一切免谈。在我国,审计法要求各级人民政府要将审计机关的经费列入财政预算,作为固定的组成部分。审计机构的总经费主要由以下三个部分构成: 第一部分是各级政府的固定预算; 第二部分是同级财政部门的少量补助; 第三部分是同级或上级财政部门划入的专项经费和其他经费,这是最大的资金来源。从这里可以看出,审计部门的经费并不独立于当地的同级政府,也不独立于同级财政部门,这造成了无论是形式上还是实质上的不独立。

2.4人事不独立

在我国,审计署的最高领导人是审计长,由国务院总理提名,人大决定任免,国家主席任命,全国人民代表大会闭幕期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免,任期不超过两届,有且只有全国人大有权罢免审计长,副审计长由国务院任免,在重点地区和重点企业设立的审计特派员由审计署直接任命。地方各级审计机关的正职领导人参照国家级的任免规则,由同级政府首脑提名,当地人大决定任免; 副职领导人由本级人民政府任免。这种任命方式严重影响了审计部门的独立性,使审计部门受制于行政部门。此外,我国审计法及其实施条例也没有对审计人员的权益、待遇和薪金收入等事项进行详细规定,审计人员得不到法律的充分保护, 只能参考一般公务员的标准。

3提高政府审计独立性的建议

我国的政府审计体系为独立性最差的行政型,在当前经济政治条件下不能发挥其应有作用,无法对经济事项进行有效监督。对于像我国这样公有制经济占较大比重的国家来说,审计失败对国家造成的损失将更为巨大。事实上,腐败、效率低下、缺乏监督一直是政府和公共部门及国有企业的顽疾,这与 “跛脚”的政府审计有很大关系。下面将针对政府审计独立性缺乏这个问题,从三个方面阐述提高政府审计独立性的可行性建议。

3.1改变政府审计机构地位

在行政型政府审计体系中,政府审计隶属于行政部门, 虽然名义上是双重领导制,但即使是最高层级的审计署也不能独立于国务院,因为政府掌握了一把手的提名权和副职的任免权,再加上人大也近乎是橡皮图章,对政府的制衡有限,所以政府审计成了内部审计,导致其缺乏独立性,进而失去了相当的公信力。

所以,政府审计机构应该从政府体系独立出来,最起码是相对独立出来。可以分成三步走战略: 第一步,先赋予政府审计机构更大的权力,使其能够拥有一定的执法权甚至司法权,可以对审计对象进行实质的监督和威慑,在关键时刻可以强制执行,为国家主动挽回经济损失,而不是通过多部门联动才能 “出击”,使政府审计机构向司法型靠拢; 第二步,即政府审计 “立法化”,为政府审计完善立法,并将其划归全国人大直接管辖,而不再实施双重领导,国家审计署只向全国人大及其常委会负责; 第三步,在地方上,省级审计厅局仍实施双重领导制,但换成由地方人大和国家审计署组成的双重领导制,即省级审计厅局接受审计署的领导,同时也对地方人大负有报告业务,将明面上的政府 “影响” 消除,提高地方审计厅局相对于地方政府的独立性。

这个三步走战略的第一步相对容易,首先,这是扩大审计部门的权力,至少在审计部门内部是受欢迎的; 其次,如果进行快速改革,则其他政府权力部门不会有太大的压迫感,利益似乎暂时不会受到损害,所以阻力不会很大。第二步战略实施起来就比较困难了,其中涉及很多利益纠葛,在地方上推行难度可能很大,因为这等于是砍去了国务院和地方政府的权力 “触角”。第三步的难度小于第二步,但地方人大和政府也可能不甘心仅保留 “知情权”。

3.2独立财权

当前的审计法将审计部门的经费交由同级政府部门负责,编入行政预算,当然,财政部门会解决一部分,上级的划拨也构成了经费的重要来源。

而只有经济独立了,审计部门才能独立,至少在名义上是如此。审计部门的经费预算应该直接上报审计署和全国人大,审计署的年度预算由全国人大直接审批通过,临时预算由人大常委会审批通过,省级审计厅局的预算由国家审计署审批,并将地方预算与审计署的预算加总上报全国人大,即全国人大及其常委会审批的是整个审计系统的合并预算,避开地方人大,增加审计机构的独立性。但审计部门工作人员作为国家公务员,基本的固定工资和福利可以由地方财政和中央财政共同负责,这一部分作为固定费用由公务员法进行规范,不影响审计机构的独立性。

3.3人事独立

我国政府审计机构的一把手,由同级政府首脑提名,当地人大决定任免,副职领导人由本级人民政府任免,这严重影响了审计部门的独立性。

对我国政府投资审计转型的思考 第10篇

财政体制改革正在不断深化, 公共财政在促进社会公平、资源合理配置等方面具有重要作用。政府投资审计不仅可以制约公共财政的违规, 还可以对其起到完善规范的作用。因此, 加快政府投资审计转型迫在眉睫。

1.不断调整的政府投资结构和不断扩大的政府投资范围正在迫使审计监督重心转移。公共财政实际上包含了财政制度改革和职能变化等各方面, 其本质属性是满足社会公共需要, 这便是公共财政框架在现阶段非典型市场经济中的必然表现。目前, 公共财政框架面临的基本环境是经济转轨以及社会发展不平衡, 因此处于转型之中的政府投资审计正在经受严峻的考验。所以, 投资审计转型的关键是将监督的重点内容转移至保证公共财政制度的公平性。

2.现阶段, 在国库集中收付的制度下, 政府投资审计很难确定国家重大决策和宏观调控政策的落实状况, 从而导致监督无法达到最佳效果。例如很多弄虚作假的问题都出现在了公共资源的分配上:在我国某省的廉租房分配问题中, 有审计人员调查发现, 只有61.2%的入住户符合廉租房入住要求, 而37.17%的户主的经济条件高于入住廉租房的标准。事实说明, 及时转变审计方式对于检测公共财政政策的目标是否实现、各项措施是否得以落实有着重要意义。此外, 审计内容也必须跟着审计方式的转变而转变, 要全程关注投资预算的上报审批、建设和竣工的各种情况, 在着重把握体制等薄弱环节的基础上, 挖掘并解决制度缺陷。

3.公共财政改革应该更加注重投资效益, 使评价投资绩效成为政府投资审计的目标之一。公共财政政策的制定和运行必须体现一定程度的公共化, 就是说财政政策的结果对于满足社会的公共需求来说是公平有效的。因此, 在顺从财政改革的要求下, 审计目标需要转移至注重投资效益上来, 通过投资项目和行业、区域的结合评价来促进政府投资的绩效审计。

二、促进中国政府投资审计转型的对策

(一) 顺应发展趋势, 加快探索审计管理体制改革

1. 可以通过思维观念的创新来研究适合我国国情的审计管理机制

越来越多的问题以及矛盾伴随着市场经济的深化而凸显, 重大的结构调整和产业升级更是锐化了这些矛盾。面对诸多矛盾, 政府投资审计必然需要从更高的角度来眺望, 不断创新。可以建立独立于政府机构之外的投资审计体系, 该体系的审计结果既可以完善政府的公共管理, 还能确保相关部门的经济问责得以落实, 最终提高审计监督的独立性以及公平性。

2. 要规范内部管理机制

完善的内部管理制度和该制度的严格执行能够保证内部管理的科学性、规范性以及公开性。与此同时, 管理平台可以围绕“以人为本”的宗旨来建设, 最大限度地调动员工的主动性、积极性和创造性, 将潜在问题纳入制度约束范围, 从而实现以责任为中心、分层监督的内部管理体制。

3. 要积极探索新的技术方法

信息技术的高速发展和不断完善, 使得审计技术的信息化成为必然趋势, 要用信息化促进审计技术的创新, 提升投资审计在查错纠弊、规范程序、打击犯罪等方面的能力。

(二) 推进投资绩效审计, 优化投资结构和提高效益

1. 要在把握整体投资预算管理和实施情况的同时, 明确审计的范围以及重点内容

审计范围可以根据投资期的长短和预算额的多少来综合确定, 审计重点要依据工程建设各流程的考评结果来确定。在审计资源允许的情况下, 可以将工程标底视为重点审核对象, 一个工程的建设从最初的招投标至签约, 以及工程决算只要没有重大变故, 都要以标底为依据, 折旧可以从根本上铲除问题发生的根源, 防止资金流失。

2. 审计要在内部控制评审的基础上展开

内部控制各项机制的无序性往往会造成损失浪费, 从而影响工程建设。可以通过相关资料来实施工程管理的绩效评价, 与此同时, 内部控制的评价活动常常受到一些固有限制, 要注意避免这些限制影响评价结果。这些限制主要包括:成本效益原则对内控设置以及运行的限制;内控的范围局限在常规业务活动之中;相关人员的疏忽或判断失误可能会影响内部控制的实施效果;相关人员的违规操作很可能会使内部控制制度失效;内部环境的变化可能会导致内部控制的效果降低甚至是失效。

3. 要对工程材料的采购给予关注

对采购环节的关注主要集中在以下几方面:总体采购计划、购料付款和材料价差的核算、材料用量与工程进度的比率、材料用量与工程质量的比率。

(三) 净化内外环境, 确保审计机制规范运行

1. 要保证审计的自律机制产生实际作用

严格遵守《中华人民共和国国家审计准则》, 逐渐健全审计的自律系统, 审计工作的开展要严格遵照法律授权、法定程序和职责要求等环节走, 从而强化审计的自律程度。

2. 审计监督机制的创新对政府投资审计的转型尤为重要

保证国家资源通过投资实现合理分配是审计监督的本质, 因此要将精力放在解决投资和经济运行不协调的问题上, 在实现政府投资推动经济进步的同时, 实现政府投资的公平公正, 从而惠及民生。此外, 要努力保证自我约束与相互制衡机制在我国经济社会发展过程中的良性运转, 从而降低伴随规模投资而产生的债务风险以及资源流失风险, 贯彻落实公共资源均等化的各项政策。

摘要：社会主义市场经济的深化迫使我国政府投资转型的需求增加, 文章探究了我国政府投资转型的需求以及主要对策。

关键词：政府投资,审计转型,公平公正

参考文献

关于地方政府债务审计的几点思考 第11篇

【关键词】地方政府 债务 审计

一、地方政府债务的成因

地方政府债务是地方政府筹措财政收入的一种形式，有利于促进地方经济发展，改善人们生活水平。但也要看到，部分地方政府领导因盲目追求政绩也会造成地方债。具体来讲，造成地方政府债务的主要原因有以下几个方面：

一是地方财力无法满足当地经济发展的资金需求，地方政府通过举债来筹措发展资金。由于地方政府担负着促进地方经济发展、加速产业结构调整等重要责任，地方财政支出不断加重，而各地方政府财政收入不足以支撑这些支出，就普遍产生了举债现象，且部分地区债务规模不断增加。二是随着改革措施的不断深化，地方政府接受了下放的更多事权，而现行的财政体制中财权却相对集中，导致地方财政支出增长速度高于收入增长速度，地方政府只能靠举债解决问题。三是地方政府考核机制以经济增长指标为考核内容，部分地方政府领导为了发展地方经济，提高经济增长指标，进行不同规模的举债融资。

二、地方政府债务审计的作用

为了规范管理地方政府债务，充分发挥地方政府债务的作用，预警地方政府债务风险，就必须严格对地方政府债务进行审计，充分发挥审计的以下几方面作用：

一是通过强化审计来预警地方政府债务风险。通过审计，可以全面摸清地方政府债务的规模、构成、用途及效益，并通过审计监督来发现地方经济和社会发展中存在的隐患，预防因债务危机对国民经济发展造成冲击。二是通过审计能够揭示债务管理中存在的问题。地方政府债务审计工作从地方政府债务管理制度、资金使用及管理等方面，审计相关制度的建立和执行情况，并监督债务资金使用、管理、役向过程中是否存在违规违法，以及贷款担保情况，可以发现地方政府债务管理是否严格和规范，并及时制定相应措施，防范地方政府债务风险。三是有利于提高债务资金的使用效益。地方政府债务资金使用的范围涉及了农业、基建、教育等多个方面，只有高效、规范利用才能产生良好的政治、经济和社会效益。因此，开展对地方政府债务的审计，有利于促进债务资金真正流向相关建设项目，并进行资金使用绩效评价，从而确定债务资金使用的有效性，保证债务资金的安全性。此外，开展地方政府债务审计，还有利于制约地方政府的行政权力，监督地方政府领导干部经济责任，规范政府债务管理。

三、加强地方政府债务审计的措施

加强地方政府债务审计工作，就要明确审计的重点内容，主要包括两方面：一是地方政府债务的总体规范和构成情况。具体来说，就是要摸清债务的来源、用途、期限、利息、担保等情况；二是债务资金的管理情况。具体来说，包括资金管理制度或法规、制度或法规的执行情况、监督制度及执行情况、资金使用绩效制度及执行情况、地方政府偿债能力及偿债情况，等等。只有摸清这些情况，才能真正掌握地方政府债务的总体情况，并提出相应的建议和措施。

（一）健全审计法律法规体系

健全的审计法律法规体系是强化地方政府债务审计力度的制度保障。具体来说，一是要深化财政体制改革，合理设定中央的财权与地方的事权，优化各级财政分配关系，一方面要给予地方政府充足的财政资源，另一方面又严格控制地方政府的债务规模。二是要建立地方政府债务报告制度。各级地方政府应对债务各方面，包括预算编制、债务确认、记录等情况向人大提交，从而加强预算的约束，规避债务风险。

（二）规范审计评价

把地方政府债务的相关指标纳入到地方主要领导干部经济责任审计评价体系之中，并强化问责机制，从而严格控制地方政府债务的规模。这样，才能避免地方政府主要领导的短期行为，并严格追究有关领导和工作人员违规举债、截留挪用债务资金。

（三）建立地方政府债务风险审计预警机制

一方面，通过建立规范的审计预警体系，通过审计，对地方政府债务及债务风险情况进行评价，及时发现指标超过警戒值的状况，并及时发布审计预警信息，把债务风险消灭在萌芽状态，充分发挥审计的作用。另一方面，审计部门要对政府债务资金投入的建设项目实施跟踪和重点检查，并进行工程结算审计。如果发现问题，审计部门要督促项目单位整改到位。不断完善地方政府债务审计和监督检查机制。

（四）建立审计信息共享机制

应建立起由地方人大牵头，各监督部门共同参与的审计监督联动机制，并实现审计信息在合法的范围内有效共享，从而推动审计意见的落实，全面提高地方政府债务管理的效率，保障地方经济的健康快速发展。

参考文献

[1]陈冠佑.地方政府债务风险及预警研究[D].湖南大学，2007.

[2]孙山花.地方政府性债务审计成果转化初探[J].审计月刊，2011，（07）.

[3]王瑜.我国地方政府性债务审计监督机制的博弈研究[D].重庆工商大学，2012.

[4]穆昱.地方政府债务审计模式研究[D].河南大学，2012.

对机房规范达标实施绩效审计的思考 第12篇

一、基本做法

(一) 全方位调配人员。

选调内审部门、会计部门及科技部门的业务骨干参与本次审计, 审前进行充分的调查, 组织多次学习和交流, 在审计过程中不断摸索总结经验, 确保了该审计项目顺利完成。

(二) 多角度设计审计方案。

审计组根据绩效审计项目的具体特点和具体目标, 有针对性地选择、制定审计指标、评价标准、审计表格, 较为完整地涵盖了本次审计项目, 为审计工作的实施提供了清晰的脉络。

(三) 注重实效实施审计。

审计组着眼深度入手, 综合采用了审阅法、核对法、抽样法等形式, 对审计项目进行全方位跟踪、多角度测试、全过程评价, 开展了现场测试和对比验证, 围绕机房管理实效进行探源。

(四) 运用“三法”开展审计分析。

一是从纵向与横向开展对比分析。纵向上, 将实际指标与计划、与先进指标对比, 从中找出差距, 同时通过实际效益与设计效益的对比评价项目的效益情况;横向上, 该行选择了两个县支行便于互相横向对比。二是通过定量分析法客观评价项目效率和资金管理情况。三是通过定性分析法评价项目相关管理制度完善性及项目效果。

(五) 立足“三性”实施绩效评价。

审计组围绕“三性”即经济性、效率性、效果性, 以“效果好”为优先选择条件, 实行以体现“效果性”为主导地位的综合审计评价, 并针对绩效审计发现的不足提出了改进意见和建议。县支行计算机机房通过规范化改造工作取得了实效:提高效率, 完善功能, 保证安全, 控制成本。

二、思考

(一) 更新审计理念, 营造良好环境。

加大宣传力度, 转变思路, 树立不断创新的理念, 使内审工作实现从合规性审计为主向以合规性审计与绩效审计、内部控制审计并重的现代管理审计方向转变。一方面使审计人员能够学习并运用好绩效审计的理论;另一方面, 使被审计对象能够了解绩效审计、接受绩效审计, 从而为绩效审计的全面推广营造良好的外部环境。

(二) 规范操作程序, 提高审计效率。

审计人员要按照方案和工作程序, 及早谋划, 缜密地搞好审前调查, 认真填写调阅清单, 尽可能调阅与审计有关的全部资料, 保证审计资料的全面性。被审计单位要保证审计资料的完整性、准确性、真实性、及时性, 减少审计风险。

(三) 规范制度设计, 完善评价体系。

要结合实际认真总结审计经验, 借鉴和参照财务审计的审计准则, 研究制定系统性、操作性较强的绩效审计工作制度和内审评价操作指南, 逐步建立起符合人民银行内部管理体制的绩效审计准则, 明确绩效审计的审计标准和绩效评价办法, 以指导绩效审计开展。

(四) 加快人才培训, 优化队伍结构。

一是提高政策水平能力, 注重对有关新政策、新规章及时了解和准确把握, 不断提高内审人员的政策理论水平。二是提高各项专业技能, 积极参加各专业的业务培训, 对工作中的新业务、新职能、新规章及时全面掌握。三是提高计算机信息技术的应用能力, 充分运用现代化的审计手段, 开展绩效审计。四是提高综合分析能力, 对审计项目进行综合分析, 提出有参考、借鉴价值的建议, 充分发挥出绩效审计的建设性作用。

(五) 运用科技手段, 改进审计方法。