中国式财政分权

中国式财政分权（精选11篇）

中国式财政分权 第1篇

财政分权是建立在政府职能或事权基础上, 符合经济效率与公平, 体现民主精神, 采取民主方式并有法律保障。各级效府有相对独立的财政收入与支出范围, 处理中央政府与地方政府及各政府间关系等的一种财政体制。其关键特征: (1) 财政职能性与收支相对独立性; (2) 效率性与最优化, 即事权与财权相统一; (3) 民主性与公平性, 体现政府是一个为民办事的组织的思想; (4) 规范性与法律性, 各级政府的关系职能与行为是较规范的, 有法律作为依据与保证; (5) 激励相容性, 分权体制既要保证地方政府利益与中央政府利益的协调, 又要保证各级政府官员, 职员的个人利益与地方居民利益的协调统一。

二、中国财政分权问题

1、财权和事权划分不对称, 各级政府存在严重的机会主义倾向。

省级政府与中央之间的财政关系是比较明确而固定的, 但省级以下政府则根本就没有明确的改革方案, 原本期望在改革中动态解决, 但随后的改革进展极为缓慢, 所积累的问题已经沉疴难起。省级以下政府之间的财政关系极不透明, 不仅省际之间存在巨大的差异, 即使在同一省份内部, 地市与县级政府、县与乡镇之间的事权与财权划分都是相当混乱的。省级政府对市政府同时采取几套不同的财政体制不足为怪, 更改与下级政府间的财政关系极为频繁, 而且不受限制, 市对县、县对乡也是如此。这就形成了两个特点:一是政府层级越往上, 收入权力越大, 财源越充足, 财政资金越雄厚, 也就是财权的层层上收;二是政府层级越往下, 支出任务越繁重, 财政压力越大, 到乡镇一级已经难以为继了, 即事权的级级下放。财权和事权的不对称划分以及关系混乱, 造成各级政府之间缺乏信任感, 特别是下级政府缺乏对上级政府的信任感, 也使下级政府失去了征收预算内收入的积极性, 缺少对公共服务的责任感, 在整个政府内部形成极强的机会主义倾向, 使财政体制缺乏内在的稳定性。

2、转移支付不足, 地区间财政不平衡程度过高。

改革开放以后, 沿海地区充分利用政策优势和地域优势先发展起来, 经济实力迅速壮大, 在财政包干体制下, 财政实力也明显增强, 拥有更强的与中央政府讨价还价的能力与资本。事实上, 1994年分税制改革由于损害了地方政府的既得利益, 遭到地方政府尤其是经济发达地区的抵制。根据中央和地方谈判的结果, 分税制以后, 实行中央对地方的税收返还制度。税收返还制度就其性质而言, 是一种转移支付, 是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额, 以1993年为基期年核定。以1993年中央从地方净上划的收入数额作为中央对地方税收返还基数。1994年以后, 税收返还额在1993年基数上逐年递增, 递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定, 即全国增值税和消费税每增长1%, 中央财政对地方的税收返还增长0.3%.这样的方案更多地体现了经济发达地区的意志, 经济相对落后的省份受到更多的损害。由于税收返还按照收入来源地原则, 这就不可避免地产生与生俱来的不均衡效应, 而不是理论上的转移支付所应带来的均衡效应。

3、县乡财政陷入困境, 公共品提供严重不足。

目前, 县乡政府承担了大约1/3的公共支出, 提供包括医疗卫生、教育和地方公共安全的服务, 承担为地方基础设施融资的责任。与此同时, 县乡政府又是整个行政体系中财政能力最薄弱的一环。许多地方的县乡两级政府的财政困难已经到了岌岌可危的地步, 工资普遍欠发, 赤字规模不断扩大, 实际债务负担沉重, 财政支出寅吃卯粮, 财政风险日益膨胀。全国乡镇财政负担保守估计也在2, 000亿～2, 200亿元左右, 平均每个乡镇400万元左右, 有的乡镇负债高达千万元。在这样的财政状况下, 地方财政已经成为了事实上的吃饭财政。

县乡财政困难导致了诸多危害, 如削弱了财政对县域经济的调控能力, 无力在国家产业政策指导下引导县域经济健康发展, 无力对制约经济发展的交通、通讯、能源等基础产业和部门投资, 无力对科教文卫事业进行财政支持, 公共服务提供严重不足。

三、解决办法

1、明确划分各级政府之间的事权。

财权从制度层面分析各级政府的职能, 以公共产品的有效供给为准则, 用法律形式合理界定中央政府和地方政府的事权范围, 使之内涵清晰化, 责任明确化, 在此基础上兼顾公平与效率原则划分财权, 为建立规范的财政转移支付制度创造条件。

2、明确财政转移支付的目标。

科学确定财政转移支付的政策目标是规范财政转移支付制度的根本依据。我国财政转移支付的目标应定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务, 重点用于经济欠发达地区和能源、交通、通讯、环境保护等基础产业以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业。改革现有的财政转移支付模式, 实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式, 通过纵向转移支付可以强化中央政府的宏观调控能力, 通过横向转移支付不仅可以减轻中央财政的压力, 而且可以均衡地方公共服务能力。

3、加强财政转移支付制度法制建设。

尽快修订中华人民共和国预算法, 在预算法中增加有关财政转移支付的条款, 赋予财政转移支付相应的法律地位, 增强人们对财政转移支付的重视程度;对于中央对地方的转移支付额也应确定一个相对指标, 并用法律的形式固定下来, 防止讨价还价, 消除任意性。

4、加强对财政转移支付资金的监管, 强化预算约束。

一是设计一套科学合理的效益评价与考核指标体系, 对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核;二是建立一套行之有效的监督制约体系, 对财政转移支付资金的分配程序使用过程、经济效益进行跟踪反馈, 确保资金使用效益的最大化;三是增强专项补助的公开性, 提高资金分配的透明度, 确保各级政府和人民群众的知情权, 建立专项补助拨付分配公告制度, 形成多层次的监督网络体系, 杜绝在资金分配过程中的“跑部钱进”等现象, 确保有限的资金用在最需要的地方。

5、合理界定地方政府投资范围, 明确地方投资职责为保证地方公共品供给。

需要纠正地方的投资范围与结构偏差, 抑制地方投资规模盲目扩张, 更需要分类界定地方政府的投资职责范围。公共财政下, 地方政府投资范围应严格限定在公共品投资活动中。按地方公共品的消费特性, 可将之分为纯公共品 (如基础范围教育、社会治安、环境绿化等) 和混合品, 即介于公共品与私人品之间, 具有某些市场特征, 需要有偿使用, 甚至可以有良好的经济回报的项目, 如公交、供气、供水等。而随着技术的发展, 有些准公共品也有更多的私人品属性, 即消费的排他性和竞争性, 如有线电视等。对混合性和偏向于私人品的准公共品的投资供给, 可以由财政性资金和社会性资金共同完成, 竞争性程度的变动是财政资金和社会资金投入比例的调节器, 行业和部门的竞争性越高就越容易吸引社会资金的介入。因此, 需要根据地方供给公共品的特性, 对政府投资领域逐步进行分类界定, 明确政府投资主要集中在非竞争性的投资领域, 对有收费机制, 收益稳定的公共品投资项目 (如城镇基础设施供电、供水等) 完全交给社会投资者投资;对一些有收益机制但效益难以做到投资收益平衡的设施项目, 政府通过适当的补贴等政策, 鼓励社会资金规范有序地投入;对纯公益性项目的建设, 也不能由政府大包大揽, 而应由法人实体来进行投资和管理。

参考文献

[1]钱颖一.中国经济改革的现代经济学分析.上海管理科学, 2002.6.

[2]杨海水.地方政府竞争理论的发展述评.经济学动态, 2004.10.

[3]许正中等.财政分权:理论基础与实践.社会科学文献出版社, 2002.

[4]陈志勇.如何完善我国的财政分权体系.经济研究参考, 2004.31.

财政分权[定稿] 第2篇

财政联邦制：实行联邦制国家采用的一种制度，指在各级政府之间划分税收收入和公共支出的一种制度安排。

财政管理体制：也称预算管理体制，通常定义为处理中央和地方以及各级地方政府之间财政关系的基本制度。内容包括确定财政管理的主体与级次、公共收支的划分原则与方法、财政管理权限的划分以及财政调节制度和方法等。突出特点是地方各级政府没有公共收支的立法权。

财政分权：指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。

优点：使政府产出更适合当地偏好；鼓励政府间存在竞争。

缺点：可能导致资源配置无效率了；难以实现公平收入分配。

财政分权的衡量：地方政府收入自主权（地方政府自身公共收入占国家公共收入的比重、地方政府总公共收入构成、地方政府的税收控制指数）和地方政府公共支出占国家公共支出的比重

支出责任安排的原则：考虑到各级政府财政职能定位和公共物品的层次性，主要有以下原则：财政公平原则、政治责任原则、行政效率原则。

收入责任安排原则：公平、效率、稳定原则

税收控制指数：是地方政府各税种收入比重乘以各自权重后的加权平均指数，是反映地方政府税收自主权的一个重要指标。

分税制主要形式：分税额、分税制、分税率、分税种

我国的分税制分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中。这种集中与分散的关系，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权关系问题。分税制较好的解决了中央集权与地方分权问题。1994我国开始实施分税制财政管理体制。九年来，这一改革，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方。分税制的实质、划分原则及依据分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税（有时还有中央和地方共享税）两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。分税制的实施，既是一国政府法制建设和行政管理的需要，是一国以法治税思想在财政、税收制度建设方面的体现，又是一个国家财政政策、税收政策在税收管理方面的体现，也是一国财政管理体制在税收方面的体现。

转移支付制度

转移支付的必要性：（1）外部性。地方政府提供的地方性公共物品有时存在外部性，当某个地方提供的某些地方性公共物品的收益超出其本地区范围而外溢到相邻地区，从而使其他地区的居民在不承担任何费用的情况下也同样获得收益时，便产生了公共物品的外部性问题。一般来说，地方政府作为代表本地区利益的主体，只考虑本地区居民的利益，对于利益外溢的地方性公共物品和服务，地方政府承担了额外成本，从而降低了其提供这类服务的积极性，导致给了公共产品提供不足。若由中央政府提供这类公共物品和服务，虽然解决了 外部性问题，但随之产生了效率损失问题。所以中央政府提供转移支付弥补地方政府因提供此类公共物品而带来的成本损失是经济地方性公共物品外部性最公平、最有效的办法。（2）纵向均衡。（3）横向均衡（4）需求收入弹性。形式：（1）无条件补助（2）配套补助（3）限额配套补助（4）专项补助。粘蝇纸效应

我国现行转移支付制度：（1）转移支付财力性转移支付，专项转移支付（2）税收返还。两税返还，所得税基数返还，出口退税基数返还

财政分权的最优模式 第3篇

是什么因素推动或支持了中国经济的增长模式？近些年，在致力于研究这个问题的众多视角中，其中观点之一认为，改革开放以来，财政分权改革在激励我国地方政府大力发展经济中发挥了重要作用。不过这一研究视角同时指出，随着时间推逝，纵向财政失衡带来了地方政府行为扭曲。

如何确立中国财政分权的“最优模式”？本刊记者就此专访了中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇。

两种分权模式

其实在学术领域，中国财政分权模式的研究者不在少数，过去近40年间，中国形成了两种财政分权模式。

一种是1978年中国政府开始实施改革开放政策，为了扩大地方和国有企业的经营管理自主权，紧接着启动了一场财政分权化改革，即形成了財政包干制分权模式。在这种分权模式下，地方政府与中央政府签订财政包干合同，根据合同规定的分配方案，地方政府向中央完成上缴任务，超收部分或支出结余归地方自主支配，完不成上缴任务或支出超额则由地方自求平衡。尽管财政包干合同并不稳定，但研究表明，财政包干制分权模式下的地方政府具有很强的财政激励去推动地区经济发展，从而造就了这段时期中国的高速经济增长。

另一种是分税制分权模式，两种分权模式以上世纪90年代中期为界，1994年分税制改革重新确立了央地财权划分机制，初步形成与现代市场经济相适应的财政体制。这种模式的特点是财权层层集中，事权层层下放，同时借助转移支付解决地方财政失衡。受这些特点影响，从理论上分析，地方政府推动经济增长的动力应该呈现出下降趋势，如今看来，事实却证明了从上世纪90年代中后期开始，地方政府推动地区经济增长的积极性很高。

在财政分权理论框架中，政治利益构成了地方政府的根本利益，财政分权模式决定了地方政府实现其根本利益的手段和途径。在很长一段时期里，对地方政府而言，政治利益是以GDP的增长为目标，而两种不同的分权模式决定了地方收支行为模式的不同，也就意味着政府与市场关系的不同。

财政包干制分权模式过度下放财权，地方政府倾向于采取通过压低企业税负，提供各种税收优惠政策吸引企业。从这个角度来说，财政包干制总体上不利于经济增长，同时有可能加剧宏观经济波动。原因在于，在低税负的激励下，企业往往会产生投资冲动进而导致投资过度，如果政府对其进行监管，则会导致经济下滑，从而形成宏观经济波动。另一方面，低税负使得财政收入持续下滑，特别是影响到中央财政收入规模后不利于其进行宏观调控，在这种状态下的中央财政往往不得不选择被动的财政政策。而中央通过地方上解获取收入的分权模式从政治经济学角度分析一定是不可持续的。

于是就有了1994年的分税制分权模式。总体来看，这项财政分权改革在很长一段时间内对经济增长发挥着促进作用。然而，学术界有观点认为，分税制是一次集权因素与分权因素相结合的改革，表现为预算内财政体系具有集权化特征，但预算外财政的运行却是高度分权化，而且，随着时间的推移，预算内的集权化进一步推动了预算外分权因素的增强，即存在着集权下的分权体系。

这种分权模式带来的扭曲性日渐突出，特别是2002年的所得税分享制度改革进一步加剧了纵向财政失衡带来的扭曲性影响。主要表现在一方面地方政府支出规模出现过度膨胀，另一方面是支出结构扭曲，更加依赖于基础设施投资，地方政府这种收支行为引发了各界对中国经济增长模式及其可持续性的关注。

有业内人士分析，引发关注持续发酵的原因还有如今中国经济发展中的两个特征性表现：第一，中国经济的短期增长特点明显，表现为经济增长主要由投资驱动，尤其是政府投资，但投资效率却难有改善甚至出现了下降，由此拖累了经济增长质量与效率的改善，引发了部分学者对中国经济的可持续性和长期经济增长的担忧。第二，在中国经济高速增长的同时出现了出现了社会事业与经济增长脱节的增长失衡现象，突出表现为地方政府提供的公共服务不足、效率低下，由此也引发了社会公众的不满、社会不和谐等问题，制约了中国经济长期增长的潜力。

分权变成了分税

在周天勇看来，财政分权确切地说应该是分税，因为税权本身都在中央。

对于前文已经提到的，在分税制财政分权模式下造成的纵向财政失衡带来的扭曲性影响，周天勇向记者算了一笔账。

2014年全国一般公共预算收入140349.74亿元，如果考虑全国政府性基金收入54093.38亿元、全国国有资本经营预算收入2023.44亿元及全国社会保险基金收入39186.46亿元，同时为避免重复计算，扣除社会保险基金财政补贴收入8446.35亿元，由此可以计算得出2014年我国全口径财政预算收入为22.7万亿元。

“如果按照窄口径计算，根据财政部公布的数据，一般公共财政中的税收收入是119158亿元，在这部分收入里，中央确实拿走了大头，约占65%左右，35%-40%在地方。可是如果按照宽口径计算，把土地出让金、社会保险基金和各种收费这3项对收入影响较大的收入计算进来，根据财政部公布的数据，2014年全国土地出让收入约4.2万亿元，全国社会保险基金收入约3.9万亿元，这两部分收入约为8万亿，几乎都留给了地方，加上地方政府各项收费收入，经我测算这个数值约3.2万亿，再加上35%-40%的税收分成，最终地方的实际财力约为15万亿，这在22.7万亿全国全口径财政收入中约占60%-65%。这么看起来，这个比例并不低。”

“现在诟病中央集中度高，其实是指中央在税收上集中的多，这样的税制是不合理的。财政分权的核心是解决好中央和地方政府间财政关系，约束中央从地方分税过多的随意性，财政分权不是中央的权多，而是税收里中央的权多。当地方政府无法从正规渠道获得合理收入时，就是在逼着地方走歪道，问题的根源在分税制财政分权模式上。分税的比例不够科学，应当是分税种而不是分共享税的比例。税种的立法权可以考虑统一给中央，防止地方乱征税，但是给地方适当的调整税率的权力，比如房产税和消费税的税率权可以考虑给地方。在分税种方面，比如个人所得税，考虑由中央和地方各自征收。”周天勇说。

像周天勇这样抱持着“中央在税收上集中过多”观点者不在少数，特别是他们還认为“营改增”更是加剧了地方税体系的空虚”，未来地方税体系建设靠什么？目前多方认为，消费税和房地产税极有可能作为弥补。如今，随着房地产税改革渐行渐近，很多学者呼吁居民第一套住宅不征税，可以向工厂、商业、旅游和金融等地产开征房地产税。周天勇说：“我认为这种做法不可行，如果房产税未来的设计方向是留给地方，那么这样做等于地方财政自杀。根据我们的测算，有户口的城镇居民中13%租房，66%拥有一套房，这样等于79%的住户不用交税。剩下21%需要交税的群体中还有可能有一部分人会把房子卖给13%租房人群，或者卖给农村来的务工人员，这样实际上需要交税的群体缩小很多。

而且，出于减少改革阻力和考虑居民利益的目的，对第一套房不征税，这种方案似乎很好，但是如果将居民不征收的房地产税，挤压到这些企业身上，再将清费的部分以税收的形式加在这些企业身上，将摧毁整个国民经济生产和服务产出体系。”

他进一步解释，一般来说，现代意义上的国家，在收入方面，中央收入基本占全部收入的50%-55%，省级财政相对较少，占10%-15%，县级财政占比大概是30%-35%。在支出方面，转移支付是由中央直接划拨到县级，在转移支付比例及环节上与我国层层下拨、逐级减弱是十分不同的。

分权分什么？

如果说财政承包制是一种极端的分权模式，客观地说，分税制目前也出现了这种倾向，需要进行及时的调整，避免过分依赖转移支付来解决分权不当的问题。

除了建议考虑借鉴国外的收入划分比例外，在周天勇看来，财政分权的核心既然是政府间财政关系，那么未来改革的方向也应重点从此处入手。

首先，他依然坚持呼吁提倡了多年的将现行政府政府层级改为中央、省和县三级，并且相应的一级政府、一级税收、一级支出责任、一级举债权。“我们没有那么多税种可以设计实现让五级政府存在，大的税种中央拿走了，小的税种留给地方几级政府分，这是逼着地方政府卖地、乱收费，造成了一系列社会矛盾。而且五级政府的审批、监督等等的周期太长、环节太多，不仅影响经济发展，效率、层级和规模都消耗着财政资源。从现代财政税收体制的建设来看，也一定要推进省直管县和乡财县管，划小省级区域。而且从国外经验看，三级政府层级中，两头强中间弱的政治架构相对比较稳定。”周天勇说。

其次，财政供养人员太多，一定要把这方面的人数和支出控制住。“我测算了一下，在1978年，行政事业在职人员有1964万人，当时全国退休人员比例很低，财政支付退休工资的职工大约是137万人，两项相加得出财政供养人员是2100万人。但是现在行政事业在职人员有4000万人，退休人员2000万人，再加上财政支付外包劳务人员等约1500万人，最终得出财政供养人员为7500万人，并且现在有些地方还有扩大化的趋势。假设这些人每人每年工资和社保按照最低标准5万计算，那么财政每年在这方面的支出是37500亿元。”

“目前中国政府各部门，包括一些有授权的行政性事业单位，有税收形成的政府支出供养的机构，如信访局等；有允许去收费交到财政再由财政下拨满足经费的机构，如工商、质检、城管等；有吃财政拨款和收支两条线饭相结合的机构，如交警等等；还有一大部分没有进入行政事业编制，由收支两条线和自收自支供养的一些非编制机构和人员，如政府临时性的某某办公室和大量协管员等。没有任何国家的财政供养人员是可以自己收钱来养自己，如果这个问题不解决，费是无法降下来的。需要编制、预算和人员联合控制，用预算和编制控制人，最后还是落在预算上。此外，我们需要尽快立法将其控制住，在我看来，依法清费比税收法定更重要。”

第三，中央和地方的财权和支出责任亟待划分清楚。“过去不是没有划清楚，而是没有划，我认为，像安全、外交、军队、社保这些事关国家安定统一的事权首先需要明确一定要由中央管起来，特别是社保，这既是中央的钱，也是个政治问题。”

最后，也是周天勇曾多次呼吁过的，建议将建设预算从一般性预算中独立出来。“如果建设预算不独立出来，比如一个县，今年没有建设项目，钱会多得花不完，而一旦需要实施大桥、公路等建设项目，则会出现建设预算去挤每年都要正常支出的一般性预算的情况。所以这些项目要集中汇总成为单独的建设预算，向人大报告，经人大批准，其中大型的建设性预算要用发债来解决。另外，在很多现代财政体制的国家，一般性预算里有一块还本付息，各国和地区根据自身情况设定的比例不同，比如有的国家规定还本付息的比例不能超过一般性预算的10%，这是限制地方债务扩展的很好机制。”

未来向何处走

分析人士认为，现行的财政分权模式使地方政府在预算内自主权受到限制和削弱，此时地方政府选择大肆扩张预算外收入的动机就越强，获得的预算外收入也越丰裕，这些资金就更大程度地用于投资，最终的结果是进一步加剧投资驱动的短期增长现象。而在公共服务的提供方面，中央大规模的财政转移支付出现了资源误配的现象，结果造成虽然财政投入很多但是依然没有满足民众的需求，进而引发民众对政府公共服务工作的满意度提升缓慢，产生社会不和谐甚至不稳定因素。那么当前的财政分权模式启示着我国的财政政策转型和财政体制改革应该走向哪里？

目前我们得到的建议普遍认为首先应该控制支出规模，同时实施针对中小企业的减税政策，促进企业创新和进步，以激发市场活力，而不是实施全面的减税，我国目前不具备全面减税的条件。其次在基础设施投资方面做到规模不增，关键是调整投向，到目前基础设施依然比较薄弱的农村和落后地区。在投融资模式方面，一定要改变单纯依靠财政投入的方式。第三是教育、医疗、社保支出的增长要适度。

如何实现这样的模式，确立中央和地方都认可并能够接受的最优、可持续的分权模式？

第一要适当的下放财权，上移事权，控制财政转移支付规模，形成收支责任更为匹配的分权格局。

具体而言，事权划分在总体集权的形势下，一方面要制定地方基本公共服务水平的全国最低标准，减少对地方政府财政支出具体用途的过多限定，实现事权和支出责任相匹配。另一方面，将基础教育和公共医疗卫生等社会性支出责任适当上移，提高社会保障的统筹层级，逐步实现由省级和中央政府统筹。

财权划分则是在总体分权的形势下，处理好两个待商榷的问题。一是土地出让金要不要纳入分权范畴？如果仔细研究我国的分税制改革，预算外收入实际上不存在分成的问题，土地出让金现在归地方政府，如果分成，地方政府更加缺钱，如果不分成，地方政府的行为得不到有效控制。另一个待商榷的是地方举债权的问题，这个问题错综复杂。表现在一方面，在地方财权不够的情况下赋予其举债权，就将面临着地方政府用什么还债的问题。表现之二，赋予地方政府举债权是为了让地方债务公开透明，得到阳光监管，依赖的是债券市场，但是我国的债券市场自身存在问题，短期来看尚且不能真正承担起这个职责。表現之三，地方债是逐渐累积的过程，而这个过程可能并不与政府换届周期同步，债务危机爆发责任难以追究。表现之四，尽管有很多地方，特别是省级政府表态，地市出现债务问题坚决不予救助，但是如果放任不管，则会面临着巨大的政治风险。这一系列问题如何在实践中得到具体落实？皆需深思熟虑。

对于财政转移支付，应该控制规模，优化结构和资金分配方法。一方面要控制转移支付总体规模，另一方面要取消税收返还，将资金全部用于均衡性转移支付。

与此同时，相关人士提醒，要警惕财政体制改革中的两种不良倾向。一种是过分依赖财政体制改革。另外一个倾向是为改革而改革，在某些财政体制改革先决条件和基础不具备的情况下，强推改革可能收效甚微甚至适得其反。这时可以考虑先缓一缓，等条件具备后就顺理成章了，收效也会很明显。

财政分权模式会抑制还是加剧腐败？目前对这个问题的探讨呈分化趋势，财政分权既可能会加剧腐败，也可能会抑制腐败。持抑制观点的一方认为，财政分权影响地方政府竞争会更加激烈，从而自动约束地方官员的腐败行为。但是另一方面，财政分权使得地方政府有更多的寻租机会，也更容易被利益集团“俘获”。

中国财政体制改革之后的分权问题 第4篇

一、财政分权理论

(一) 财政分权理论概念

财政分权的实质就是在各级政府之间实现财政收入与财政管理的分权, 以此来提高各级政府提供公共服务的效率和水平。

(二) 财政分权理论的分类

关于财政分权的理论研究已经由来已久, 并且观点众多难以统一, 下面对比较有代表性的分权理论简述如下:

1.“菜单”理论。该理论是施蒂格勒首先提出, 主要观点是认为由地方政府进行资源的配置相较于中央政府统筹进行来说, 更具有效率性。

2.财政分税理论。马斯格雷夫在《财政理论》一书中提出了财政分税制的思想和理论, 并指出在市场经济条件下, 政府要合理权衡资源配置、收入分配与经济稳定发展的三大职能, 可以适当将资源配置功能交由地方政府来具体施行。

3.政府职能分权理论。不同层次的政府部门具有不同的工作职能, 相互不能替代。在财政体制中, 应明确各级政府的职能, 划分财政管理权限。

4.受益原则的分权理论。该理论认为应对根据公共服务的受益范围的大小来划分各级地方政府的职能, 并以此来进行财政分权。

(三) 财政分权的必要性

为什么要在各级地方政府之间进行职能划分, 是确定分权制度的重要前提之一。通过财政分权可以有效的满足各级地方政府下辖的居民的真实需要, 灵活进行财政支出与使用, 提高地方政府对财政收支的控制权。

二、我国财政体制改革分析

(一) 我国财政体制改革的演变分析

从建国后到改革开放之前, 我国处于计划经济时代, 在财政分权与财政集权的天平中, 显然集权的份量更重。随着我国改革开放和走上市场经济的发展道路, 财政体制则表现出更多的分权化趋势。

(二) 财政体制改革面临的问题

自改革开放以来, 我国的财政体制改革进程经历了多种制度, 最终形成了分税制, 就目前来看, 分税制在我国的推行已经取得了明显的成效, 但是还存在一些不足和问题。

1.各级政府之间的支出责任划分不够明确。财政分权的理论指出的地方政府在满足辖区的居民的服务需求的优势是政府财政支出职责的主要划分依据。但是, 目前我国的地方财政体制中, 地方政府并没有明确的划分, 各级政府的分工也并没有完全符合公众需求。这种情况下, 极易造成上级政府直接决定下级政府的支出责任, 造成各级政府之间的财政支出不均衡、不合理的局面, 加剧了下级政府的财政困难, 这也与我国的财政体制分税改革是由税收分配入手的有很大关系, 财政支出责任的明确划分迫在眉睫。

2.现存的地方税制不健全。我国的分税制改革只明确划分了中央政府与各省级政府之间的税收收入分配制度, 但是对于省级一下的税收收入的划分却没有明确的规定。从目前各级政府的财政状况来看, 省级以下的地方政府财政分配不均衡, 尤其是县级财政往往比较困难。同时, 由于各地方的税收体系缺乏有效的税种, 导致税收来源有限, 财政收入增长乏力,

3.转移支付制度不够完善。财政分权制度的具有一个很大的缺陷, 那就是它对于各地区之间的差距逐步扩大难以调节, 此时便需要政府间的转移支付制度来进行平衡与调整, 特别是在我国这样一个东西部发展水平差距较大的国家。尽管我国的转移支付制度已经显现雏形, 但是各省级政府对其下级政府的转移制度制度还缺乏明确的操作细则和制度, 难以缓解县级政府的财政困境。

三、完善我国财政体制改革的对策建议

从发展的角度看, 我国的财政体制改革是十分必要而且比较成功的, 但是深化财政体制改革不仅仅要延续传统的发展经验, 而且要重视财政分权理论的运用, 充分解决财政分权问题, 才能实行国家财政体制改革的终极目标。

(一) 适当简化财政层级

目前国内实行的是五级政府、五级财政的管理层级和架构, 这种财政层级相较于分权理论的适用情况而言, 较为复杂。建议各省级政府积极试点省直管县改革, 如浙江省就积极试点了省直管县的管理层级, 突出省级政府与县级政府之间的沟通, 又如安徽省试行的乡财县管的财政层级改革。在具体的操作实际中, 可以适当虚化地市一级或是县级的财政管理权, 简化财政管理层级, 建立中央、省、市 (县) 三级财政体制, 提高财政管理效率。在税收收入的划分上, 应逐步朝着中央主要以企业所得税及关税为主, 省级政府财政主要以营业税、个人所得税为主, 市县级政府财政主要以财产税、增值税为主的局面。

(二) 逐步明确各级政府的财政支出责任

财政的层级的适当调整为分税制的推行营造了环境, 而完善的分税制度的实施却少不了明确的各级政府的财政支出责任的划分。要进一步明确省级政府以下的市级政府、县级政府、乡镇政府的财政支出责任划分, 防止造成县乡政府财政支出过多、财政困难的不良现象。同时, 要适当给予各级地方政府一定的财政自主权, 给予各级地方政府保障其职责履行的收入保障, 明确界定各级政府的事权, 实现各级地方政府的财政收支均衡、有序。

(三) 要进一步完善各级政府间的转移支付制度

各级政府间的转移支付是实现地方政府的公共服务职责的有效实现和地方政府的公共服务均等化的重要保障。在具体的实践中, 每个地区的居民的具体需求和需求偏好都有所不同, 各级政府的财力水平也不一致, 公共服务均等化难以实现。转移支付制度的设计与实行, 要充分考虑到地区差异性, 制定明确的制度和规范, 增加一般性的转移支付的使用频次, 促进各级地方政府预算、决算水平, 逐步改善国家各地区之间横向发展不平衡的现象, 实现缩小地区经济发展差距、促进区域间均衡发展的目标。

四、总结

财政分权理论是财政体制改革发展到一定程度的产物, 也是世界各国财政体制改革的伟大成果。财政分权制度不仅可以明确各级地方政府的支出职责, 而且可以加强地方政府的责任意识, 进一步提高政府提供公共服务的能力和水平。就目前来看, 我国的各级政府之间的财政分配与支出还不够均衡, 各个区域之间的经济发展和财政支出还存在着较大的差距, 唯有积极运用财政分权来进一步深化财政体制改革, 在一定范围内调整中央政府与各级地方政府之间的收入分配, 完善转移支付制度, 才能真正提高政府的履职能力和水平, 才能尽早实现缩小区域发展差距、实现均衡化发展的伟大目标。

摘要：在我国的计划经济向市场经济转变的过程中, 国家的财政体制也逐步由传统的统收统支像财政包干制、再到分税制的财政管理体制发展, 尤其是分税制的建立更是开启了财政体制更加符合市场经济发展要求的进程。本文从国家的财政体制改革的进程入手, 介绍我国的财政体制改革的现状及存在的不足和问题, 讨论分析了中国的财政体制改革之后的分权问题, 期望对我国的财政体制改革实践与财政分权理论相结合的道路有所启发。

关键词：财政分权,财政体制改革,财政制度

参考文献

[1]贾康.中国财政体制改革之后的分权问题.改革.2013 (3)

中国式财政分权 第5篇

面对财政分权，政府该采取什么对策呢。让我们一起来看看下面这篇论文吧。

论文摘要：财政分权体现了各级政府之间的经济关系。现行财政分权管理体制存在一定的弊端与不足，需要通过确立合理的原则和目标，深化和完善财政管理体制，构建和谐的财政分权模式。构建和谐财政分权体制，要进一步规范政府间事权和支出范围，合理划分政府间财权，规范地方政府的非税收入，建立和完善各级政府间转移支付制度。

关键词：财政分权;财政体制;和谐财政;效率与公平

党的十六大把“社会更加和谐”作为中国未来发展目标之一，在十六届四中全会上明确提出“把构建和谐社会摆在重要位置”，党的十六届六中全会以高度的责任心作出“构建社会主义和谐社会若干问题的决定”，表明我们党致力于领导全国各族人民共同建设、共同享有和谐社会的决心。和谐社会需要和谐财政，优化和完善财政分权体制是构建社会主义和谐社会的重要内容。

一、现行财政分权管理体制的弊端与不足

近些年来，虽然中国公共财政转型已取得了很大进展，但仍存在着比较明显的弊端和不足，主要表现为以下三个方面：

(一)财政支出结构不均衡，导致其在促进地方经济发展中的作用无法完全发挥出来。就财政的提供公共产品责任而言，由于诸多方面的原因，在无法脱离对传统生产建设财政依赖的情况下，必然导致财政支出在规模或结构上对经济建设的掣肘，无法满足纳税人对基本公共需求的满足。更值得关注的是，财政支出在转型期内由于既要兼顾原有体制框架下的支出需求，又要满足市场经济条件下的公共支出，使支出结构更趋复杂，存在着不均衡的供给情况。在现有条件下，中国财政在转型期内无法完全满足公共财政框架下的服务性支出和保障类支出，与此相对应的传统财政性支出项目在短期内所占比重仍较大，社会公共性财政支出不足和结构性短缺制约了财政体制转型的步伐，财政职能在促进地方经济发展中的作用无法完全发挥出来。

(二)地方政府间税收竞争拉大了区域差距。随着财政分权的进行，地方政府掌握了相当大部分的财政自主权，为获得更多的财政收入并促进本地经济的发展，地方政府往往会产生保护本地市场的冲动，并通过税收竞争等手段吸引投资。对发达地区而言，其原始的经济基础较为雄厚，对企业和投资的税收优惠较大，有利于本地企业的竞争及投资的引入，进一步促进本地经济增长。对欠发达地区而言，其财力本来就相对匮乏，为获得足够的财政收入以完成正常的财政职能，无法给予企业较多的税收优惠，面临比发达地区更加严重的财政压力。

(三)转移支付机制滞后，冲抵了财政分权收益预期。在财政分权的体制下，由于各地方经济基础、资源禀赋有较大差异，产生经济非均衡发展是不可避免的。为避免地区差异过大而对经济增长产生负面作用，建立一套完善的转移支付体系以平衡地区经济发展是十分必要的。1994年的财政体制改革进一步理清了中央和地方政府的关系，财权和事权得到了较为明确的划分。但与此相配套的转移支付体系并未能尽快建立并发挥应有作用，甚至转移支付本身加大了地方经济发展的不均衡程度，一方面，税收返还偏高;另一方面，一般性转移支付比例偏低。

二、构建和谐财政分权体制的一般性原则

(一)和谐财政分权体制构建要以提供高质量的公共产品和服务为核心。公共财政的实质是市场经济财政，其理论核心在于弥补市场失灵，建立包括财政主体在内的公共服务和保障体系，提供高质量的公共产品和服务，维护社会公平。

(二)和谐财政需要实现效率与公平的协调。成熟的市场经济体制必须是建立在有效率的资源配置基础上，但公平问题、特别是社会公平也需要摆在重要位置。随着科学技术的进步，人类社会已进入知识经济和信息化时代，技术进步将会对经济增长产生极大的作用。在这种社会和经济背景下的财政政策应在缩小社会贫富差距、促进社会公平方面发挥作用。财政分权体制改革要以财政政策调控和构建和谐财政体制为目标，在保证分权效率的前提下，促进社会和谐，实现财政基本职能。财政分权体制改革需要在效率优先的前提下，渐进式地突出公平的地位。

(三)和谐财政要以增进社会福利为出发点和前提。在政府与市场关系中，当市场无法通过自发机制和手段来保证“福利和生活质量”的时候，政府就会在可持续的社会发展过程中发挥作用。政府的调控政策在一定程度上可有效弥补市场失灵，而财政效率和公平的均衡发展必将承担重要作用。随着中国经济转型进入关键时期，要在科学发展观指导下及时更新理念和思维模式，通过财政分权体制改革和财政政策的调整进一步缩小收入差距、增进社会福利，推动社会和谐稳定发展和进步。

三、构建和谐财政分权体制要处理好的几个关系

(一)处理好中央与地方、地方与地方间的关系。处理好中央与地方、地方与地方间的关系，在于理解全局利益和局部利益、增长和平衡、竞争和协调三方面的关系。其一，中央与地方之间的关系其实就是经济发展中的全局和局部的关系，局部利益要服从全局利益，全局利益要兼顾局部利益。财政分权所体现的中央与地方之间关系的根本在于处理好各个层面的利益关系，充分发挥他们的积极性和动力，促进地区经济增长和社会进步。其二，中央与地方、地方与地方间还体现了增长与平衡的关系。分权会导致少数地区经济增长过快，导致地区间收入差距过大。这种由于增长的不均衡带来的差距过大问题会影响到社会安全与稳定。正确处理好增长和平衡的关系是中央和地方之间合理分权的前提和保证。其三，地方之间在分权体制框架下通过竞争获得经济增长，不断提高经济效率。中央和地方乃至地方与地方间的关系，在于下层增长前提下建立上层协调机制，以实现均衡发展的目标和全局范围的资源优化配置。

中国式财政分权 第6篇

关键词：城投债；财政分权；环境污染；激励扭曲

一、 引言

1994年以来，中国财政分权体制逐渐形成，现有的财政体制改变了以往各省单独谈判、缺乏统一规则的承包制度，显著提高了财政收支效率。但是在财政体制改革过程中，也出现了区域财政收支不均衡，部分地区财政负担压力大等一系列问题。由此，以银行信贷和城投债为主要渠道的地方政府融资平台加速扩张，随着银行信贷风控要求逐渐增强，城投债发行量与日俱增。根据wind数据库统计，地方政府城投债规模自2002年的393亿元激增到2013 年的约2.6万亿元（陈菁等，2015）。

本文在财政分权的框架下考虑地方政府债务融资与环境污染間的作用效应。事实上，地方政府债规模的增加可能对区域环境污染产生一系列复杂的影响效应：一方面，为保证地方政府的财政收支均衡，地方政府城投债发行规模的增加，会进一步加剧还债压力，由此可能导致地方政府采取吸引一系列高污染企业进驻和发展，这种激励扭曲行为在财政收支较差的地区会显得十分显著（方红生、张军，2013）；另一方面，考虑到地方政府城投债主要投向水务建设、市政基础设施建设、江河湖泊治理、产业园区基础设施建设等领域，特别是对财政收支较差的落后地区，城投债对环境污染治理的促进效应显得尤为显著。

二、 文献综述

对于财政分权效应的研究中，傅勇等（2007）、徐现祥等（2007）、沈坤荣等（2006）均考量了我国GDP 考核官员政绩的“高能激励”方式的影响下，财政分权进程中区域环境污染水平与经济增长偏好之间的关系。陈文华、刘康兵（2004）、彭水军等（2006）、李猛（2009）等研究基本证实了我国环境库兹涅兹曲线倒U型的存在，财政分权中地方政府的激励扭曲效应使得地方政府为了大力发展经济建设，降低环境标准、放松环境监管或者减免税收，导致大批环境不达标的企业大量存在。

目前对于政府债的研究主要集中在规模、风险和影响因素等方面。刘东民（2013）通过对城投债的特征分析发现，城投债主要用于基础设施投资和公用事业建设，社会效益显著。关于城投债的影响因素，陈菁等（2015）以固定资产投资、财政转移支付等潜在影响因素作为控制变量，结果表明各省区的城投债规模与财政分权和晋升激励强度显著正相关。但是对于城投债与区域环境污染间的影响效应方面，目前尚未有文献涉及。

分税制改革以来，虽然中央转移支付规模和比例逐年增加，但是与地方基础设施建设等所需的资金规模相比，显得十分有限。由此，地方政府通过债务融资平台获取资金的动力愈加强烈，债务规模和潜在风险也在逐年累积。在当前财政分权体制下，中央转移支付与地方政府债成为地方政府财政收支平衡的重要途径和杠杆。诸多研究发现中央转移支付对于地方政府的财政收支均衡的效果并不如意，尤其是专项转移支付的影响效应并未达到应有的效果（郭庆旺，2008；杨大楷等，2014）。由此，本文在已有地方政府债和财政分权影响效应研究基础上，通过构建相应的城投债规模、财政分权指标，来进一步检验二者间的影响效应，以此厘清地方政府债对区域环境污染的影响效应。

三、 模型构建与变量选取

在省级面板数据基础上，结合对地方政府债与环境污染影响机制的探索，本文构建的计量模型如下：

其中i代表省市，t代表时期。polit是地区环境污染变量，本文以工业废气排放量（Air）、工业固体废弃物排放量（Solid）、工业废水排放量（Water）等作为环境污染的衡量指标，上述变量均进行了标准化处理。

debt是政府债变量，本文以各省区市城投债规模数据来衡量，涵盖了除港澳台和西藏以外的省级行政区，数据来自万得（WIND）数据库。

关于财政分权指标，本文从支出维度用各地区人均财政支出占中央政府人均财政支出的百分比构建了财政分权指标（fc）；又从收入维度用各地区人均财政收入占中央政府人均财政收入的百分比构建了财政分权指标（fd），作为本文的稳健性回归指标。

关于模型的其他变量，gdper是人均gdp变量，代表地区经济发展程度。以外商直接投资人均值来构建FDI指标，先进行必要的汇率换算，再利用GDP平减指数消减价格影响。

Xit表示一组控制变量，包括地区i在时期t城市化水平、经济发展水平和工业化水平等解释变量。城市化水平（Urban）用各省城镇从业人员占社会从业人数的比重来构建；区域产业结构（Industry）用工业生产增加值占GDP的比重来衡量。针对以绝对数表示的解释变量都取自然对数形式。其中？浊i表示不可观测的省区市特质，ut是年度虚拟变量，？着i是随机扰动项，假设与解释变量无关。

本文选取1998年～2011年31个省份数据作为研究样本，其中环境污染数据主要来自于《中国统计年鉴》历年数据，财政相关指标数据主要来自于《中国财政年鉴》、《中国税务年鉴》等文献资料，其他变量数据主要来源于《中国劳动与社会保障年鉴》历年数据和《中经网统计数据库》。

四、 实证结果分析

对于模型的估计方法，本文主要选取两步系统动态GMM方法。由于可能出现解释变量的内生问题，加之各省区市本身可能存在不可观测的固定效应，此外，我们采用的度量经济社会指标中可能存在相互决定。因此，选取两步系统动态GMM方法显得尤为重要。

1. 基准模型的实证分析。本文采用两步系统动态GMM方法对基准模型进行了估计分析，具体估计结果见表1。通过表中估计结果（1）～（6）列来看，对于环境污染的代理变量：工业废气排放量（Air）、工业固体废弃物排放量（Solid）和工业废水排放量（Water），不论是否同时考虑财政分权（FC）估计变量，政府债变量（Debt）回归估计结果基本在1%统计水平上显著为负，这一定程度上说明以城投债为代表的政府债水平，对区域环境污染产生了显著的负向抑制效应。事实上，由于城投债用途集中在水务建设、江河湖泊治理和市政基础设施建设等，即相当规模均用于区域环境治理和建设，因此，政府债作为财政分权体制中的一个补充手段（杨大楷等，2014），促进了区域环境质量的改善。其中，在财政分权变量（FC）估计中，财政分权与三废污染在1%的水平上显著为正。这表明当前财政分权体制下的激勵扭曲，会诱导地方政府通过放松环境规制吸引高排放量的企业投产，致使环境容量超载、环境质量恶化。

在本文的分析中，以外商直接投资（FDI）与环境污染间存在显著的正相关关系，与以往研究中地方政府竞争会产生“竞争到底”的结果是一致的（De'murger，2001）。这在一定程度上说明，在对区域外要素的竞争时，地方政府往往通过各种优惠手段，特别是放宽环境污染限制以及加大区域开放程度等吸引FDI的流入，这也一定程度上验证了FDI的“污染天堂”假说。（邓玉萍等，2013）。

在模型实证回归结果中，就地区经济发展水平与环境污染间的关系来看，除废水污染外，基本上证实了“环境库兹涅兹假说”（EKC）。对于其他关键解释变量，城市化水平（Urban）变量估计系数显著为负，这表明在一个经济发展水平给定的省份，城市化过程包含的环境设施投入，对区域环境污染将有所缓解。区域产业结构（Industry）估计系数显著为正，这说明地方工业化将加剧环境污染程度。

2. 政府债的进一步讨论。从上述估计结果来看，地方政府债规模与区域环境污染间存在显著的负相关关系。为进一步考察城投债对区域环境改善的积极效应，本文进一步构建了地方政府债与财政分权的交叉项（Debt_FC），以此考察二者对于环境污染的影响效应。

同样，表2是采用两步系统动态GMM方法的估计结果。从表中（1）～（6）列估计结果来看，不管是否考虑政府债（Debt）变量，在环境污染三个代理变量样本估计中，地方政府债与财政分权的交叉项（Debt_FC）估计系数均显著为负，这说明政府债对于财政分权与环境污染的正相关关系起到了一定的抑制效应，即在财政分权的框架下，受“财权上移、事权下移”以及地方政府GDP竞争锦标赛等一系列影响，财政分权程度的提高一定程度上加剧了环境污染水平，但是以区域环境治理和建设等为主要用途的城投债规模的提高，对于财政分权的“激励扭曲”效应起到了一定的缓解作用。本文的回归估计结果事实上为城投债的积极效应提供了一定的经验证据。其他变量的估计结果与上文分析基本一致。

3. 稳健性检验。现有文献关于财政分权指标构建的争议颇多，主要分为财政收入和财政支出等两个维度，本文进一步构建了收入维度下的财政分权指标（FD）作为稳健性回归指标。基于上述设计，模型回归检验结果见表3。由表中（1）～（6）列可见，尽管估计值不同，但是政府债估计系数仍然显著为负，这说明城投债规模与环境污染间存在显著的负相关关系，与上述估计结果一致。同样，以收入维度衡量的财政分权指标（FD）估计系数仍然显著为正，这说明财政分权程度的提高一定程度上加剧了区域环境污染水平。其他解释变量和控制变量的估计值基本与上述回归一致，说明了本文构建指标与模型的合理性所在。

五、 主要结论与启示

本文通过省级面板实证分析发现：第一，现阶段财政分权体制下，以城投债为代表的政府债水平，对区域环境污染产生了显著的抑制效应。由于城投债主要用途集中在水务建设、江河湖泊治理和市政基础设施建设等，因此，政府债作为财政分权体制中的一个补充手段，促进了区域环境的改善；第二，财政分权加剧了区域环境污染水平。不完善的财政激励扭曲了地方政府对环境规制的行为，影响了区域污染物的排放，使得环境质量呈现逐步恶化趋势；第三，政府债对于财政分权的负面效应起到了一定的抑制作用，即以区域环境治理和建设等为主要用途的城投债规模的提高，对于财政分权的“激励扭曲”效应起到了一定的抑制作用。

根据上述实证分析本文有三点建议：首先，在财政体制改革中要更加全面考量地方政府的行为选择与影响，加强宏观政策引导，纠正相关政策失灵；其次，要提高地方债务的透明度和相应监管力度。进一步发挥城投债对于公共环境治理投资的积极效应，促进区域环境治理的改善，使得专项性质的城投债的利用效率和作用得到有效的发挥。第三，加大对税收净流出地区的转移支付力度，不断完善区域间有差异的转移支付机制，改善区域居民福利。

参考文献：

[1] 陈菁，李建发：财政分权、晋升激励与地方政府债务融资行为——基于城投债视角的省级面板经验证据[J]，会计研究，2015（1）。

[2] 方红生，张军：攫取之手、援助之手与中国税收超GDP增长[J]，经济研究，2013（3）。

[3] 傅勇，张晏：中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J]，管理世界，2007（3）。

[4] 郭庆旺，贾俊雪：财政分权、政府组织结构与地方政府支出规模[J]，经济研究，2010（11）。

[5] 刘东民：中国城投债：特征、风险与监管[J]，国际经济评论，2013（3）。

中国式财政分权 第7篇

关键词：财政分权,支出竞争,策略互动,地区投资行为

一、引言

财政分权对经济增长的作用一直是公共经济学的重要研究问题。一般认为,财政分权会促进经济增长(Lin et al,2000;张晏,2005)[1,2]。我国1994年的分税制改革划分了中央税、地方税和共享税,分设国税、地税两大征收机构,确定了中央和地方的事权(支出权利)和收入分享权,然而这不是完整意义上的分权。一方面,地方政府没有被赋予独立的税权,却拥有部分公共职能的自由处置权,称为“经济联邦主义”;另一方面,这种分权没有形成地方层次上的水平制衡(周业安等,2008)[3]。尽管财政分权会影响经济发展,但其背景下的地方政府财政竞争行为才是影响地区间社会经济发展的主要原因,尤其是地方政府财政支出竞争的效应日益显著(伍文中,2010)[4]。因此最近地方政府财政竞争的效应倍受关注。

从本质上说,地方政府财政竞争的目的是争夺经济资源,来实现本辖区利益的最大化。辖区利益既包括地方经济利益,也包括政治利益和地方政府官员的个人利益。当考虑到于财政分权过程中建立的以经济绩效尤其是GDP增长率为核心的考核体系时,辖区竞争会更加激烈和复杂(周黎安,2007;Tsui et al,2004)[5,6]。

从形式上看,地方政府财政竞争主要包括收入(税收)和支出竞争并且一般会经历从税收竞争为主到以财政支出竞争为主的发展历程。从我国建国后的财税体制来看,可以划分为三个阶段:第一阶段是1978年之前的财政集中体制。这一时期,资本的跨地区流动较弱,地方财政竞争主要表现为争夺中央政府的资源。第二阶段为1978到1993年的分成和财政包干体制,中央集中配置资源的比重逐渐下降,资本流动性增强,地方财政竞争主要表现为税收竞争。然而虽然实行了放权,但是从省级角度看,高度的财政分权却导致了低的经济增长(Zhang Tao et al Heng-fu,1998)[7]。第三阶段是1994年的分税制改革,地方政府被赋予了相对独立的财政权利和经济利益。因此地方政府在税收竞争的基础上,又力图通过提供优质的公共产品和服务吸引资本流入,地方财政竞争逐步从税收竞争转向税收竞争和支出竞争并存的新阶段,尤其是发达地区具有先动优势,可以通过提供公共品来吸引技术,而无需仅仅依靠税收竞争,因而财政支出竞争的作用更加明显。

在财政分权导致的政府支出竞争背景下,企业对于投资地域的选择行为有所变化。地区的资本存量、劳动力充裕度、投资的流动性、地区经济基础以及投资的产权性质都是企业投资时考虑的因素。但也有研究表明,当资本与较高水平的人力资本、基础设施以及较好的财产保护环境相结合时,将表现出更好的生产能力(Mankiw et al,1992)[8]。因此,政府在吸引资本流入时,对教育、科技、环境以及基础设施的投资程度也成为了企业决策的重要因素。

但是现有文献中,关于政府支出竞争与资本流动的直接研究尚不多见。一些相关研究主要集中在支出竞争产生的原因(Oates et al,1972)[9]、溢出效应模型(Schaltegger et al,2003;Schwarz,2004)[10,11]、支出竞争对经济增长的影响(Brennan et al,1980;Barro,1990;付文林等,2006)[12,13,14]。Lee(1997)说明了资本流动的存在性可能导致公共品供给过度[15],但是没有说明反向关系,即公共品供给水平和质量对资本流动的影响。那么,政府间支出竞争是否会对企业的投资行为产生影响?地方政府间的横向支出竞争以及与中央政府的纵向互动对企业投资行为的影响又会有何不同?这种差异是否会因地域的差别和时间的滞后而呈现出不同的特点?

本文依据我国30个省10年的面板数据,旨在考察地区间政府支出竞争的资本流动效应,希望可以为地区间政府支出竞争提供一些证据并弥补现有文献的不足,进而为地区吸引投资、促进地区经济增长和公共政策的制定提供一些有价值的参考。

与已有研究成果相比,本文的创新点主要体现在以下三个方面:首先,首次检验了地方政府财政支出竞争是否会对企业的地区投资行为产生影响,这弥补了现有文献中政府财政支出竞争对地区投资行为的影响方面研究的空白。第二,本文既从策略互动的角度讨论了地方政府横向支出竞争对投资行为的影响,也从财政分权的角度考虑了地方政府的纵向竞争对投资行为的影响,这有利于全面分析地方政府财政分权竞争的效应及财政分权对于竞争的强化作用。第三,本文利用地方政府分类的财政支出来分析地方政府财政支出竞争对企业地区投资行为的影响。在以往的研究中,一般都会讨论经济建设方面的支出,但对其余项目没有进行更多的分类。而从公共品性质的角度看,教育、科技、文化卫生及社会保障会存在着很大的差异性。细分的研究可以避免笼统地用政府总支出讨论支出竞争行为的不深入问题。

二、理论分析与研究假设

(一)财政支出竞争与企业投资行为

地方政府间财政支出竞争会直接影响生产要素的跨地区流动,进而影响企业的投资行为。但是随着税收制度的完善,以地方政府给出的税收优惠程度作为企业投资选址的决策变量的做法渐渐行不通了。现在的投资者会更多地考虑地区投资环境,包括交通、文化卫生、科技及地方政府的行政效率等。但中国的国情与西方相比有其特殊性,一方面是以经济发展为核心的官员升迁考核体系直接影响官员的行为,他们可能会更加关注投资周期短、见效快的项目;另一方面,由于我国的特殊体制,居民并没有足够的用脚投票权利,满足居民的公共需求尚未成为地方政府的首要目标。因此财政支出竞争对企业投资行为的激励作用并没有充分体现,只是体现在某些方面。在经济发展水平较高的东部地区,税源较广因而财政收入较多,支出竞争对企业投资决策的影响会更大。

结合前文的分析,本文提出假设:

假设1:我国政府间财政支出竞争对企业的投资行为有所影响,且受发展阶段限制。

(二)财政分权下的支出效应

进一步考虑地方政府支出竞争的资本流动效应,那么地方政府间既有横向竞争,也有纵向竞争。根据通常的分类,政府间的横向支出竞争分为互补型和替代型。如果两个辖区之间存在互相模仿行为,进而财政支出水平和结构相同,那么这种竞争是策略互补型的支出竞争,这种策略类似于标尺竞争模式;但是当某个辖区公共品供给的溢出效应较为明显时,其他辖区出现了搭便车行为,便是策略替代型的支出竞争。当一项支出竞争为策略替代型时,地方政府会不愿过多地投入,因此这样的竞争会对企业投资行为产生负影响;反之,如果是策略互补型的支出,会产生正影响。

当考虑纵向竞争时,我们用财政支出分权程度考察中央政府和地方政府之间财权和事权的分配如何影响地区投资行为。中国的改革开放不仅是市场化的过程,也是政府分权的过程,因此在市场化过程中,我国形成了一种特定的分权模式,即“经济联邦主义”。这种分权模式反过来又激励了地方政府促进市场的行为(Montinola et al,1999;Qian et al,1997)[16,17]。当中央政府将事权下放时,地方政府有了更多的自主权和发展经济的激励。但是,在资源稀缺性的假设条件下,地方政府必须要展开竞争才会为当地吸引更多包括资本在内的资源,即他们会为了经济增长而相互竞争。因此,在财政支出分权的背景下,企业的投资决策会更多地受到地方政府的影响而不是中央政府的影响,这样,地方政府间支出竞争的影响程度会变大。

产权性质不同的企业在盈利能力、投资区位的选择方面都会不同。诸多文献表明,公司的投资决策与产权性质是国有还是民营密切相关(孙铮等,2005)[18]。由于国有企业与地方政府的联系更加密切,政府对于国有企业的干预较多,有时是直接运用行政手段进行干预,因此,国有企业投资的跨地区流动所受到的限制因素更多,即国有企业流动性较小。同时,Wildasin(2000)在其调整成本的动态税收竞争模型中也指出,地方政府会对产权性质不同的企业实行差别化税率,即对国有企业施行更高的税率去弥补地方财力的不足[19]。而国有投资主要受税收竞争和地方政府的行政安排影响较大,受地方政府财政支出竞争的影响会相对较小。由此,我们提出假设2:

假设2:策略替代竞争对地区投资行为产生负影响,而策略互补竞争对地区投资行为产生正影响;财政支出分权程度的提高会增加地方政府间支出竞争对地区投资行为的影响程度。

(三)财政支出效应的滞后性

如果我们考虑地方财政支出的长期效应,有些类别的财政支出并不会立即对企业的地区投资行为产生影响。尤其是一些投资的回报周期较长,主要在长期发挥作用,短期不明显。具体而言,一些公共投资会通过预期对企业投资产生影响,比如当一个地区地方政府扩大对基础设施的建设,加大对教育的投入,着手于改善投资环境时,这些财政投入对于该地区经济增长的推动作用可能不会立即显现。但是投资者会对地方政府的行为有所预期,这样尽管一些财政支出的短期回报不明显,但是仍然会通过企业投资的预期对招商引资起到一定的作用。由此,我们提出假设3:

假设3:投资回报周期较长的财政支出对于地区投资行为的影响存在滞后性。

三、数据与变量定义

我们考察地方政府财政支出变化对地区投资行为的影响,分析数据的时间跨度为2000—2009年。由于西藏数据缺失严重,我们将它剔除在样本之外。本文的数据主要来源于《中国统计年鉴》、《新中国60年统计资料汇编》和《中国财政年鉴》。

当我们分析企业的地区投资行为时,通常关注跨地区资本流动的规模,但由于难以获得准确反映各省市历年投资流入的数据,因此用各地区固定资产总量数据反映地区间财政竞争的效应有其合理性(1)(付文林等,2011)[20]。考虑到不同经济类型的企业受政府的干预存在差别,我们也对国有经济进行了分析。

本文使用的所有解释变量和被解释变量以前缀ln_表示其对数值。本文重点讨论财政支出细分科目所代表的公共支出是否存在竞争。这些细分科目包括教育支出、科学技术支出、文化卫生支出、农业支出、社会保障支出以及交通费支出。进行划分的依据有两个:一是该项支出在财政总支出中是否占有重要份额,二是该项支出是否对地方政府吸引企业投资有重大影响。

衡量地方政府财政支出竞争的指标,本文参考李涛和周业安(2008)的方法[21],用相邻地区地方政府相应类型财政支出平均值表示,相邻地区本文定义为与该地区在地缘上有接壤的省份,然后计算所有与该地区接壤省份财政支出的平均值,但海南省除外,本文定义海南省的邻省为广西省和广东省。本文分别用medu,mtech,mcul,magri,msocia,mtransp表示教育支出竞争、科学技术支出竞争、文化卫生支出竞争、农业支出竞争、社会保障支出竞争及交通费支出竞争。

在财政分权的框架下,中央政府和地方政府之间财权和事权的分配会直接影响地方政府间的支出策略,从而影响地方政府财政支出竞争的后果(赵文哲等,2009)[22]。但由于我国各省份间人口差异很大,政府支出水平高并不代表财政分权水平高。同时,政府对于中西部省区的扶持程度可能会高于东部地区。因此本文用人均各省本级财政支出占总财政支出的比值来衡量财政支出分权程度,其中总财政支出等于人均各省本级财政支出与人均中央本级财政支出的总和。

本文的控制变量包括固定资产投资价格指数fi,职工平均工资wage,铁路密度rail_den,公路密度road_den,城市化水平city(付文林等,2011;李涛等,2009)[20,21,22,23]。

本文的最终面板数据样本包括中国30个省级行政区2000—2009年共计300个观测值。表1给出了各变量的描述统计,包括观察值个数、均值、标准差、最大值和最小值。

四、结果和分析

(一)地方政府财政支出竞争对总投资和国有投资的影响

该部分主要检验假设1和假设2。我们重点考察三组解释变量,各地区财政支出水平及结构,地区之间在财政支出水平及结构上的竞争以及支出分权程度与地区政府财政支出竞争的交叉项。计量模型的设定如下:

其中,在考察总投资时,Yit代表地区i在时间t内该地区的全社会固定资产投资扣除财政支出总额和住宅投资的投资额ln_pinvest;在考察国有经济固定资产投资时,Yit是地区i在时间t内该地区国有经济固定资产投资额ln_state。α0是常数项,localit表示各地区分类财政支出。wlocalit表示地方政府财政支出竞争的变量,包括教育支出竞争、科学技术支出竞争、文化卫生支出竞争、农业支出竞争、社会保障支出竞争及交通费支出竞争。lnwlocalit×fdexp是地方政府财政支出竞争与财政支出分权的交叉项,用以表明地方政府和中央政府在财政支出方面的策略互动。XitΘ是控制变量集,包括固定投资价格指数,职工平均工资,铁路密度,公路密度及城市化水平。uit表示复合残差项。

表2报告的是基于2000—2009年30个省市自治区的面板数据固定效应的分析结果(2)。在分析中,我们首先使用Hausman检验确定了应该使用固定效应模型。其中,模型(1)和模型(2)的被解释变量为总投资;模型(3)和模型(4)的被解释变量为国有资产投资。

本文通过观察各地区财政支出水平和结构对生产性投资的影响发现,文化卫生方面的财政支出对投资均有正向影响且显著。地方政府的文化卫生财政支出增加1%,当地吸引投资的水平就会增加0.0044%。这反映出了企业在投资时也会考虑投资环境,同时随着经济的发展,人们的生活方式和生活理念也有所改变。政府的文化投资可以提高当地人们的生活幸福感,医疗的投资更是造福广大人民。因此,一个地区的政府对文化卫生事业越重视,越会吸引人口的流入。而企业如果要生存,既要雇佣劳动力,其生产出的产品还需要有广阔的市场,人口资源丰富的地区自然也是企业愿意投资的地方[24]。

但是教育和社保、交通等支出对于企业投资的整体影响为负。对于生产性投资而言,教育、科技、社保等财政支出对企业投资的影响均为负,这是因为我国当前的政府体制模式是地方官员围绕GDP增长而进行的晋升锦标赛模式,除了关心地方财政收入之外,他们也关心在官场升迁的机遇[5]。而教育、科技、社保等财政支出在投资回报周期中是属于较长的投资,如果地方政府官员更多地关心自己的政绩,那么这些支出很难体现为本届政府的政绩,因此对于此类财政的支出便没有动力。

通过观察地区之间财政支出竞争水平及结构,我们发现,对于企业总投资而言,教育的支出竞争系数均为负。这是因为如果一个地区对教育的投入大,那么其他地区的居民就可以把子女送到该地区接受教育。这样,即使该地区没有增加对教育的投入,也可以享受到教育改进的好处。地方政府会将更多的支出投入到其他具有策略互补型的产业方面,因此这种策略替代行为对地区投资产生负影响。而政府间的科技、文卫、社保及交通支出竞争则体现出策略互补行为,以交通竞争为例,一个地区交通财政支出增加1%,企业的生产性投资会增加0.000 8%,这与Ermini和Santolini(2007)的研究类似[25]。

说明:(1)这里显示的R2在面板固定效应模型中为组内值;(2)***、**、*分别表示回归系数显著性水平为1%、5%、10%,括号内的是标准差,下表同。

当考虑财政支出分权时,我们发现,总体而言,从2000—2009年,我国财政支出分权比例从53%下降到25%,地方政府的财政支出自主性变大。对于生产性投资而言,中央政府事权的下放使社会保障支出竞争和交通支出竞争对企业投资的影响更大。中央政府财政支出比重每下降10%,社会保障支出对生产性投资的影响程度增加0.83%,交通支出竞争对企业投资的影响程度增加0.33%。对于国有固定资产投资,社会保障支出竞争和交通支出竞争对企业投资的影响程度分别在10%和1%的显著性水平上,但是没有对生产性投资的影响大。中央政府财政支出比重每下降10%,社会保障支出对生产性投资的影响程度增加0.14%,交通支出竞争对企业投资的影响程度增加0.18%。这是因为政府在不断下放财权和税权的同时,地方政府与中央政府的关系由过去的依附关系变成了相互依赖的关系,这样地方政府有了更多独立的经济利益和更多的经济管理职能,地方政府有必要而且有能力为争夺资源和经济活动展开竞争。

通过比较地区财政支出及支出竞争对企业投资行为和国有企业投资行为的影响,我们发现国有企业的投资确实有其特殊性。由于国有企业的流动性较小,因此地方政府在教育、文化卫生及科技方面的财政支出对国有企业投资的影响均没有对生产性投资的影响大。比如,教育支出每增加1%,企业的生产性投资减少0.073 6%,而国有企业的投资只会减少0.033%;在加入财政支出分权与财政支出竞争的交叉项后,教育支出每增加1%,企业的生产性投资减少0.084 9%,而国企投资只减少0.032%。对于支出竞争而言,我们也可以得到类似的结论。教育支出竞争增加1%,对企业生产性投资影响程度降低0.727%,而对国有经济投资的影响则不显著。这也说明目前我国国有投资中的行政色彩依然很浓,许多项目和企业投资是国家扶持的,而较少地受到政府财政支出及地方政府间财政支出竞争的影响,即假设2是成立的。

观察控制变量对企业投资行为的影响,我们发现,职工平均工资的回归系数在所有模型中都显著为正,且基本在1%的显著性水平上,表明工资越高,投资率也会越高。显然,这与经典的经济增长理论不一致。但是如果把工资率看成劳动的边际收益率,而地区的职工平均工资则是一个地区人力资本水平的体现。那么,一个地区的人力资本水平越高,人才越多,也会越吸引企业的投资。资本品价格对企业生产性投资的影响为正,这与通常的投资理论不相符,但与Goolsbee(1998)的研究结论类似[26],他考察了美国1959—1988年投资税收抵免对资本品价格的影响。我们可以得出类似的推论,即地方政府财政支出越多,当地的基础设施及优惠条件会越好,企业投资需求也会越大,从而导致资本品价格上升。城市化水平对企业投资的影响为正且在1%水平上显著。城市化水平增加1%,企业的生产性投资就会增加0.45%。这是由于城市化水平越高的地区,通常也是经济发展水平高的地区,这些地区有足够的资金为公共品融资,因此这些地区也就有较高的竞争力。

(二)地方政府财政支出竞争的区域分析

根据假设分析可知,由于我国国土面积大,各地区经济发展水平差距也较大,上述将全部省份纳入一个计量模型的回归分析可能会出现异方差问题,另外地方政府财政支出及其竞争对企业地区投资行为的影响也会因地区经济发展水平而有所差异,显示出不同的特点。计量方程(1)是东中西三大区域样本的回归分析结果(见表3)。

表3的分区域回归结果显示三大经济区内部各省区间投资竞争特征不尽相同。在东部地区,政府财政支出改善对企业投资决策的影响更大。以科技投资为例,财政支出每增加1%,企业投资会减少0.038 3%,但是中部和西部地区则分别减少0.010 8%和0.015 6%且不显著。这是因为西部省份经济增长相对缓慢,税源也比较紧张,为了维持财政支出不得不对企业增加征税的力度,所以没有足够的财力增加对公共服务的投入,同时,其财政支出投入对于企业投资决策的影响也较小。

财政支出竞争方面也呈现类似的结果,东部地区财政支出竞争对企业投资的影响大于中西部地区。同样以科技支出竞争为例,东部地区财政支出竞争增加1%,企业的生产性投资会增加0.138%,而中部和西部地区分别减少0.642 5%和0.420 6%。根据上面的分析,我们知道政府在科技竞争方面呈现互补策略,这只是适用于东部地区,西部和中部地区出现了负值。这里的分析结果证明了我们的判断,即在地区间招商引资竞争中,财政支出竞争尤其是改善公共服务的竞争只有在经济发展到某一阶段之后才会出现。具体而言,就是只有在东部和中部的一些省份中财政支出竞争会在较大程度上吸引企业投资,并且是在财政支出竞争投资周期较短的方面吸引生产要素流入。

(三)地方政府财政支出的长期效应分析

上面我们只是检验了财政支出及财政支出竞争的短期影响,还没有对其长期效应做进一步的检验。下面我们利用方程(2)来检验财政支出的长期影响。

我们在模型中加入了地方政府财政支出的1~5阶滞后值。lnlocali,t-j反映了财政支出对未来企业投资的影响,对于方程我们同样采用固定效应模型进行回归。由表4我们发现lnlocali,t-j的当期支出效果根据不同类型的财政支出而不同。教育支出的4阶和5阶滞后项对企业投资影响显著,科技支出只有1阶滞后项对企业投资影响显著。除了农业的3阶滞后期对于企业投资决策影响显著外,其他方面的财政支出只有当期项才对企业投资决策有所影响。这也证实了我们上面的分析,即教育方面的财政支出在投资回报周期中属于较长的投资,因此教育支出的滞后项对于企业投资的影响更为显著;农业耕种会有一个周期,一般的轮耕期为三年,因此农业的3阶滞后期对企业投资的影响更为显著。近年来,我国对高科技企业的扶植力度不断增强,尤其是2009年首批创业板公司在深交所挂牌上市,其中主要是高科技公司,更是体现了科技在现代经济中的作用。同时,科技转化为生产力的时间也逐渐缩短,这使科技方面支出的长期效应不明显,主要在短期发挥作用。因此,科技支出方面只有1阶滞后期的影响较为显著。

五、结论和政策含义

本文运用2000—2009年地方政府分类的财政支出数据研究财政支出分权、地方政府财政支出以及地方政府财政支出竞争对企业地区投资行为的影响。基于对文献的梳理和分析,我们提出了三个假设,并对这些假设一一进行检验。总体来说,地方政府的财政支出及竞争对于企业的投资行为是有影响的,由于国有经济的特殊性,对国有企业投资行为的影响要相对弱一些,同时,在我国财政分权的背景下,我们也发现,财政支出分权可以增加地方政府支出及支出竞争对企业投资行为的影响。

中国式财政分权 第8篇

自1994年分税制改革以来,中国逐步形成了“财权上移、事权下移”的局面,另外,由于中国土地产权二元结构因素,形成了以地谋发展的中国特色经济模式,导致土地财政成为地方政府财政收入的重要支柱。针对土地财政,一方面,其带来了中国经济的高速发展,弥补了地方政府的财政缺口,加速了我国城市化发展进程;另一方面,以地谋发展,也引起了一系列问题如地方政府官员腐败、土地资源利用代际不公平、房地产泡沫、地方政府债务危机等。因此,越来越多的学者提议地方政府应该摈弃“土地财政”的发展模式,通过建立长期有效的税收模式来代替不可持续的土地出让收入。

土地是公认的稀缺资源,地方政府也深知“土地财政”的不可持续性,但是近几年来“土地财政”反而越渐严重,特别是在东部某些城市和地区,土地出让收入达到了财政收入的70%以上,可见土地财政依赖度非常高,一旦缺少这块财政收入,从西方经济学角度看,地方政府可能面临破产。事实上,政府出让土地有双重的政策目标:一是通过招标、拍卖、挂牌等出让方式获得巨额的财政收入,二是以行政划拨、协议出让的方式招商引资、促进经济增长。这就使得地方政府通过土地出让不仅解决了由于财政分权导致的财政入不敷出的局面,也实现了上级的经济考核指标。而这种处于多重利益考虑下的政治行为最终形成了土地出让规模和出让价格的上涨。

目前我国文献对于土地出让的研究,主要集中于3个方面:一是研究土地出让与经济增长的关系[1,2];二是研究土地出让与房地产价格的关系[3,4];三是研究土地出让与财政分权的关系[5,6]。本文主要侧重于第3个方面。到目前为止,已有学者对财政制度与土地出让的关系展开过研究,这主要体现在出让规模和价格上。在规模方面,朱丽娜和石晓平从制度改革角度分析了土地出让行为,得出国家政策对地方土地出让收入有较大影响,“土地财政”现象在低一级地方政府财政收入中更为明显[7]。龚丽贞分析了土地出让收入的影响因素,发现财政分权、经济发展水平和市场化都会影响地区的土地出让规模[8]。窦欣和杨金亮发现财政体制、土地制度原因促进了土地出让金收入规模的扩大,而政治体制原因对土地出让金收入规模的影响不显著[9]。在价格方面,刘洪彬和王秋兵从特征价格模型出发研究了地理位置、邻里特征、交通医院等公立服务等对土地出让价格的影响[10]。薛白发现地方政府的财政约束使其倾向于缩小工业用地与其他类型土地的价格差别,而地方政府竞争行为使其倾向于扩大工业用地与其他类型土地的价格差别[11]。李学文和卢新涛实证得出我国协议出让土地价格是上升的,但是跟“招拍挂”方式出让价格偏离增大,后者受到前者的影响[12]。

从以上文献看,尽管部分学者研究了土地出让规模或出让价格的影响因素,但是存在几点的不足:

第一,大多数文献只考虑了财政分权这一制度因素,即使考虑了政治制度因素,在二者的指标选择上,均不够准确,如龚丽贞、薛慧光等用财政收入或财政支出衡量财政分权[6][8],而没有结合财政收入和支出两个方面,其次在经济目标指标选择上,袁一方和王佳杰用非保障性住房销售面积占所有房屋销售面积的标准反映经济增长[5],薛慧光等用人均FDI作为地方政府竞争的变量[6],这些也较为不妥。

第二,部分文献指出在地方政府间激烈的投资争夺战中,会频繁出现“零地价”、“负地价”的工业用地价格,然而根据本文对数据的初步分析,发现即使是协议出让的土地价格,其趋势也是上升的,只是由于存在财政和政治双重约束,用于工业的土地出让价格与用于商业和住宅的土地出让价格偏差会增大,因此本文在分析出让价格上,研究的非绝对价格而是相对价格。

第三,以往学者在对分地区的研究中,均根据地理位置将我国31个省市区分为东中西部地区讨论,但是,不同财政依赖度的地区其土地出让规模往往不同,财政依赖度越强的地区,由于其需要更多的资金支持使得出让规模可能更大,价格也可能更高。此外,土地财政作为政府增加投资、促进经济发展的主要资金来源,也会使得经济更高水平的地区,存在土地出让规模和土地出让价格更高的情况。本文将分不同土地财政依赖度和不同经济发展水平的地区进行讨论。

二、我国土地出让收入现状分析

本文主要考察我国1998年以来土地出让的现状,为此首先要通过描述性统计来初步判断我国土地出让的规模、价格,并比较不同土地财政依赖度和不同经济发展水平地区的土地出让规模和价格有何差异。对于土地出让规模和出让价格,一般采用土地出让收入(价款)和土地出让收入与土地出让面积的比值来表示。尽管我国有历年的土地出让收入和土地出让面积两个指标数据,但是2002年国土资源部通过了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(以下简称《规定》),并于当年7月1日起施行,《规定》中指出所有经营性开发的项目用地都必须通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易。这就使得土地出让从2003年开始不仅仅只有之前的协议出让模式,招标、拍卖、挂牌成为新的出让模式,并且比重迅速扩大。因此,对于土地出让,有必要在整体之外,再分不同的出让方式进行描述。所用到全国和分地区的土地出让收入(价款)、土地出让面积、不同出让方式(由于招标、拍卖、挂牌3种方式较为接近,因此将其归为一类,定义为“招拍挂”模式)下的土地出让收入和土地出让面积、财政预算内收入、人均GDP这几个指标***。

图1和图2分别显示了全国土地出让的规模(收入)和价格趋势线。从图1可以看出,从1998年开始,我国土地出让收入规模逐年增大,在2012年土地出让收入达到28041亿元,并且在2003年后和2008年后增长更快,从节点看,2003年后的增长主要是土地出让从原先的协议出让方式转变到协议出让与“招拍挂”出让方式并存,“招拍挂”方式大大增加了土地出让规模;2008年后的增长主要是受金融危机后国家的“四万亿”投资影响,导致地方政府通过出让土地收入来获得一大部分投资资金。从长期看,土地出让收入的持续增长的原因,一方面是因为不断推进城市化发展,城市对建设用地的刚性需求,另一方面是随着经济的发展,城市基础设施建设和公共服务水平逐步提高,城市综合发展水平提升,这些引起城市地价和出让收入逐步上涨。另外,比较协议出让和“招拍挂”出让,二者差距非常悬殊,“招拍挂”方式出让成为土地出让总收入的主要途径。再观察图2土地出让价格趋势,可以看到除了2012年外,土地出让价格一直保持上升,并且在2005年后上升较快,2012年出让价格为843.5万元/公顷。从不同出让方式看,通过“招拍挂”方式出让的土地价格起点就比协议方式出让价格高很多,并且全国土地出让价格与“招拍挂”方式出让价格较为接近。

为比较不同地区土地出让规模和出让价格是否存在显著差异,有必要将地区进行划分。对于我国地区的划分,目前多数文献采用国家统计局的东中西部省际划分标准,尽管这有一定的科学性,但是应用于本文存在一定的缺陷。根据前文所述,不同财政依赖度的地区其土地出让规模往往不同,财政依赖度越强的地区,由于其需要更多的资金支持使得出让规模可能更大,价格也可能更高;此外,土地财政作为政府增加投资、促进经济发展的主要资金来源,也会使得经济更高水平的地区,土地出让规模和价格更高,而并非东部地区财政依赖度和经济发展水平完全比中西部高,部分中西部省份也存在比东部更高的情况。为此下面分不同土地财政依赖度和不同经济发展水平的地区进行描述统计。其中,土地财政依赖度用土地出让收入与地方财政预算内收入的比值进行衡量,地区经济发展水平用人均GDP衡量。对于具体的划分标准,本文首先计算各省份1998—2012年的年平均土地财政依赖度和年平均人均GDP,然后对于土地财政依赖度,分大于40%,20%—40%,小于20%3个等级,对于人均GDP,分大于3000美元(按6.5汇率换算人民币19500元),2000—3000美元,2000美元(按6.5汇率换算人民币13000元)以下3个等级。最终得到31个省市区的划分结果****,为节省篇幅,这里只显示出让总收入和总价格。

图3和图4分别显示了不同土地财政依赖度地区的土地出让规模和出让价格。从图3可以看出,不同依赖度的地区土地出让收入有相同的趋势,即在2003年后开始增长,2008年有所调整,之后又迅速增长,直到2011年,2012年均有所下降。但是,也可以明显看到依赖度更强的地区其土地出让规模(收入)越高,并且依赖度严重的地区基本上是依赖度一般地区的2倍。其次,从图4看出,在出让价格上,依赖度严重地区和一般地区的出让价格较为接近,均远远高于依赖度较轻地区,此外,也可以观察到对于财政依赖度严重的地区,其土地出让规模和出让价格存在较为相似的趋势。

图5和图6分别显示了不同人均GDP地区的土地出让规模和出让价格。可以看出,从2003年开始,3个不同经济发展水平的地区土地出让收入均开始呈现增长趋势,但是高人均GDP的地区增长更快,特别是2008年后,人均GDP高的地区要比人均GDP低的地区土地出让收入增长更为迅速,不过2012年高人均GDP的地区出让收入较2011年有所降低,而中等人均GDP和低人均GDP的地区则跟2011年基本持平;另外可以看到中等人均GDP和低人均GDP的地区土地出让收入差距不大。从图6看出,在2007年以前,不同人均GDP的地区,土地出让价格水平相差不大,但是从2007年开始,高人均GDP的地区出让价格与中低GDP的地区差距开始扩大,对比图2可以发现,这主要是高人均GDP地区其土地出让价格主要取决于“招拍挂”模式的出让价格升高所导致。

三、财政分权和经济目标考核对土地出让规模和价格影响的实证分析

为研究我国近十多年来土地出让规模和价格是否受到财政分权和经济目标考核双重因素的影响,本文采用基于省级地区的面板数据进行实证分析。根据前面的阐述,可以提出以下的两点假设:一是在财政分权下,地方政府净支出越大,可能使得地方通过出让更多的土地来获得收支平衡,因此不仅出让规模会增大,出让价格也会升高;二是在经济目标考核制度下,地方政府为实现自己的政治目的,会采取工业和商业两种发展手段,在工业上,一般会通过协议方式出让土地,在商业上,一般会通过“招拍挂”方式出让土地,导致协议出让的土地价格与“招拍挂”出让的土地价格差距扩大。下面本文即通过实证来验证这两个假设是否成立。

1. 模型和估计方法

本文主要从经验分析的角度进行研究,为此,构建两个计量模型见式(1)、式(2)。

式(1)中,landincit是第i个省t年的土地出让收入,fd是衡量地方财政分权的变量,economy是衡量地方经济目标考核的变量,X为其余控制变量,ui代表个体效应,vt表示时间效应,ε表示残差。在式(2)中,p1/p2it表示第i个省t年的协议出让的土地价格与“招拍挂”出让的土地价格之比。根据前面的假设,如果假设一成立,在式(1)中,变量系数β1和β2应显著大于0;如果假设二成立,在式(2)中,变量系数β2应显著小于0。

对于式(1)和式(2)主要采用面板数据模型进行估计。面板数据模型是截面数据与时间序列综合起来的一种数据资源,集合了截面数据和时间序列数据的优点。在估计过程需要通过F统计量检验和hausman检验来判别到底选择混合回归、固定效应还是随机效应,其中F统计量的原假设是截距项均相等,即应选择混合回归模型,hausman检验原假设是个体效应与回归变量无关,应选择个体随机效应回归模型。

2. 变量和数据来源

土地出让收入(landinc):本文采用每年每个省的土地出让价款衡量土地出让规模,其中土地出让价款包括协议、招标、拍卖、挂牌4种出让方式的金额总和。数据全部来源于1999—2013年《中国国土资源统计年鉴》。

土地出让价格之比(p1/p2):薛慧光等认为由于政治经济考核目标的存在,使得地方政府在出让土地时,协议出让的价格会逐渐降低以吸引工矿企业进驻,而“招拍挂”出让的价格会逐渐升高来获得资金收入用于其他投资,因此其在分析过程中,分别考察了经济目标对两个价格的影响[6]。但是,根据本文前面的统计描述,可以看出在最近10年间,协议方式出让的土地价格并没有下降,因此薛慧光等的计量结果没有反映真实情况。本文认为地方政府通过协议和“招拍挂”两种方式出让的土地价格都是呈上升趋势的,但是通过“招拍挂”方式的土地出让价格上升速度高于协议出让,因此本文用二者价格的比值进行衡量。由于《中国国土资源统计年鉴》从2003年开始统计这两种出让方式,因此数据期间为2003—2012年,每种方式的土地出让价格等于每种方式的土地出让价款与土地出让面积之比。数据来源于2004—2013年《中国国土资源统计年鉴》。

财政分权(fd):从目前的文献来看,对于财政分权有多种衡量方法,但基本上的学者都只采用了财政收入或者财政支出这一种指标。如龚丽贞用各省的人均地方本级财政收入占人均财政总收入(人均地方本级财政收入与人均中央本级财政收入的和)的比例来衡量财政分权的程度[8]。薛慧光等用下一级政府预算内财政支出与上一级政府预算内财政支出之比进行衡量[6]。尽管采用单财政收入或单财政支出衡量中计算较为简单,但是可以明显看出,其存在不合理之处,如在用下一级政府财政支出与上一级政府财政支出之比时,理论上认为该指标越高,下一级政府受到的财政约束更加严重,即财政分权系数越高,但是,财政支出越高的地方其财政收入往往也越高,这就与用下一级政府财政收入与上一级政府财政收入之比衡量的财政分权相矛盾。因此,本文综合财政收入和财政支出两个方面,设计了衡量财政分权的指标。为了控制政府财政规模与人口规模之间的正向关系,这里用人均财政指标进行计算:因此,本文综合财政收入和财政支出两个方面,设计了衡量财政分权的指标。为了控制政府财政规模与人口规模之间的正向关系,这里用人均财政指标进行计算:

该指标表明当人均地方财政支出增加或者人均中央财政收入降低时,财政分权强度越强(系数越小),相反,当人均财政收入降低或者人均中央财政支出增加时,财政分权强度越弱(系数越大)。

经济目标(economy):在上级政府对下级政府的政治考核中,一般以地方生产总值(GDP)的增长率作为主要指标,因此采用实际GDP增长率作为经济考核目标的衡量方式。

对于控制变量,本文主要选择了房价水平和市场开放度两个指标。

地方房价水平(hprice):地方土地出让中较高的比例用于商业服务业,而商业服务业中大部分用于房地产开发投资,因为一方面房地产开发的附加价值高,形成了地方政府的财政收入主要来源,另一方面,最近几年来房地产价格的快速上升也使得地方政府和房地产商非常热衷于将土地转变为房地产用地。所以,理论上房价的升高导致了土地出让规模和出让价格的升高。房地产价格水平用商品房销售额与销售面积之比进行衡量。数据均来源于历年《中国统计年鉴》。

市场开放度(market):理论上市场开放度越高的地区,其本地投资建设和外来投资办厂的企业越多,因此地方政府就需要出让更多的土地来满足工业和商业需求,这会使得土地出让规模和价格升高。对于市场开放度的衡量,之前的实证文献中使用较多的是樊刚等编制的中国市场化水平指数[13],但是该指数只到2008年为止,由于所牵涉的指标较多,很难更新到2012年,本文采用各个地区的实际利用外资水平表示地区的市场开放度,历年《中国统计年鉴》给出了以美元为单位的实际利用外资额,本文用汇率将其转换为人民币计量单位。

表1给出了1998—2012年期间各个变量的统计描述,从均值一列可以看出,在此期间,平均每个地区每年的土地出让收入为340.62亿元,协议出让土地与“招拍挂”出让土地的价格之比为0.4,财政收入系数为-2.25,说明人均地方财政净支出是人均中央财政净支出的2.25倍。再观察GDP增长率,显示地方在此期间的平均增长率为11.61%。全国平均房价为3105.7元,而实际利用外资水平为249.29亿元。

3. 模型估计结果及分析

为消除因各变量数量级导致可能存在异方差问题,对绝对数变量均取对数处理。表2显示了土地出让规模作为因变量时的模型选择和估计结果,由表可以看出,在全国样本下,F检验统计量为12.54,对应的概率P=0.000<0.01,拒绝了应该选择混合回归估计的原假设,应该选择固定效应模型或者随机效应模型。再由Hausman检验判断,统计量值为84.64,对应的概率P=0.000<0.01,因此拒绝了应该选择随机效应的原假设,最终选择固定效应模型的估计结果。从固定效应结果可以看出,4个自变量在1%显著性概率水平下均统计显著,并且系数均大于0,说明财政分权、经济目标、房地产价格和地区市场开放度均对地区土地出让收入有显著的正向影响,即人均地方相对中央财政净支出越高、地区经济增长率越高、房价水平越高和市场开放度越强,地区的土地出让规模越大,这验证了前面的假设一(fd和economy变量系数显著大于0)。

注:p1/p2统计期间为2003—2012年。

从不同土地财政依赖度的地区看,在财政依赖度严重的地区,最终也选择了固定效应模型,并且在该地区,除了市场开放度变量系数不显著外,其余变量系数均统计显著大于0,同样验证了假设一是成立的。而在财政依赖度不严重(即一般和较轻)的地区,最终也选择了固定效应模型,并且在该地区,4个变量系数在5%显著性概率水平下均统计显著为正,同样验证了假设一成立。

从不同经济发展水平的地区看,在高人均GDP的地区,选择了固定效应模型,系数结果显示4个变量系数在1%显著性概率水平下均统计显著,验证了假设一成立。而在中等和低人均GDP地区,Hausman检验不能拒绝选择个体随机效应的原假设,因此选择随机效应模型,但是在该地区,财政分权系数不显著,这表明在该地区假设一并没有成立。

表3显示了不同出让方式的土地价格比值作为因变量时的模型选择和估计结果,由表可以看出,在全国样本下,F检验统计量为2.72,对应的概率P=0.000<0.01,拒绝了应该选择混合回归估计的原假设,应该选择固定效应模型或者随机效应模型。再由Hausman检验判断,统计量值17.61,对应的概率P=0.001<0.01,因此最终选择固定效应模型的估计结果。从结果可以看出,在4个自变量中,只有经济目标(经济增长率)和地区房价水平两个变量在5%显著性概率水平下显著,并且经济目标系数为负,这验证了假设二是成立的(economy变量系数显著小于0),但是房价变量系数大于0,这与前面的理论阐述不符。

从不同土地财政依赖度的地区看,在财政依赖度严重的地区,最终也选择了固定效应模型,并且在该地区,除了市场开放度变量系数不显著外,其余变量系数均统计显著,并且财政分权和经济目标变量系数小于0,房价变量系数大于0,同样验证了假设二是成立的。而在财政依赖度不严重地区,则选择了随机效应模型,在该地区,4个变量系数均不统计显著,说明假设二在财政依赖度不严重的地区不成立。

注:(1)数据期间为1998—2012年;(2)*、**、***分别表示在10%、5%、1%水平下显著;(3)各列结果即为模型选择下的估计结果。

注:(1)数据期间为2003—2012年;(2)*、**、***分别表示在10%、5%、1%水平下显著;(3)各列结果即为模型选择下的估计结果。

从不同经济发展水平的地区看,在高人均GDP的地区,选择固定效应模型,除了市场开放度变量系数不显著外,其余变量系数均统计显著,财政分权和经济目标变量系数小于0,验证了假设二成立。在中低人均GDP地区,则选择了随机效应模型,在该地区,只有房价变量系数显著为正,说明假设二在中低人均GDP的地区不成立。

从实证结果可以看出,本文的假设一和假设二的现象在转型期的中国是存在的,一方面,在财政分权下,原先的财政收支地方包干制被“分税制”取代,另一方面,随着改革开放的深入,这使得地方财政在工业化道路和城市化推进过程中都需要大量投资资金,用于企业的引进、公共基础服务设施建设等,因此这两个方面的叠加使得地方政府财政缺口逐渐增大。而2002年的《规定》使得财政“饥饿”的地方政府看到了曙光,2002年之后,通过“招拍挂”方式出让的土地快速增加,远远超过了协议出让的土地规模和价格。这与本文的实证结论是一致的,地方政府通过出让土地能获得减缓地方财政收支不平衡和达到经济考核目标的“一举两得”效果,特别是在土地财政依赖度强和经济发展水平高的地区,这一行为更为严重(在表2和表3中可以看到,在财政依赖度严重和高人均GDP的地区,fd和economy两个变量系数都比其他地区更大),表明土地出让不仅仅会通过财政关系影响地方经济增长,同时地方财政行为和经济指标也会反过来影响土地出让的规模和价格,这一现象在东部沿海省份中是非常典型的。例如土地财政依赖度第一,人均GDP位列第三的浙江省这几年通过“招拍挂”方式出让了大批土地,不仅仅推高了房价快速上升,也推进了地方经济增长。之后,随着城镇服务设施的改进,产业、人口的集聚,以及浙江省国土面积小的特点,地价也快速上升。相信在产业不断转型的地区,通过协议出让的土地比重将逐渐减少,这会导致未来土地出让价格进一步上升。

我国土地出让收入主要来源于以下两种情况:一种是通过征地,政府将农地征收后转变为国有,进行出让;另一种是旧城改造,通过拆迁,重新规划利用土地,提高土地利用集约度,从而获取土地出让收入。可以说,这两种方式都能使土地利用率提高和土地价值提升,并且,这种形式下的土地财政模式对社会经济的影响也是深刻的,但是受制于土地资源的硬约束,现行模式难以持续。这就需要中央有关部门,根据社会经济发展情况和财政运行机制,动态监管土地利用情况,出台新的制度法规,合理科学调控土地利用,另一方面主动引导现行地方政府土地财政模式的转变,避免土地财政风险的集中发生。

四、结论与建议

本文利用我国地区面板数据,研究了转型期我国土地出让的规模和价格是否由财政分权和经济目标考核的共同影响。通过分析发现,在财政分权下和经济目标考核制度下,地方政府通过出让更多的土地来获得财政收支平衡,导致土地出让规模和价格都升高,并且通过“招拍挂”方式出让的土地在规模比重和价格上都会远远高于协议出让方式。在财政依赖度强和经济发展水平高的地区这一现象更为严重。根据实证结论,本文提出以下针对转变地方土地财政模式的几点建议:

1. 针对财政分权导致的土地出让规模扩大,地方政府应该逐渐从依靠不可持续的土地出让转变到依靠税收代替。

例如可以通过开征房产税、遗产税来增加地方发财政收入,从而逐渐减少土地财政的依赖度。

2. 针对由政治经济考核导致的土地出让规模扩大,中央应该逐渐取消这一考核方式,不再以“GDP”论英雄。

如可以从社会福利、居民生活质量、生态环境、教育等民生问题出发,通过综合指标对地方官员的政绩进行考核。

3. 政府应该改善土地的征收制度。

中国式财政分权 第9篇

1998 年7 月,国务院颁布 《 关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23 号),推进住房市场化改革,同时为保障困难家庭和低收入人群的住房需求,开始逐步建立健全住房保障制度和体系,党的十七大报告明确指出“健全廉租住房制度, 加快解决城市低收入家庭住房困难”为今后主要任务,并不断加大对保障性住房建设的资金投入力度,取得了显著的成效。 “十一五”期间,我国通过各类保障性住房建设,解决了1140万户城镇低收入家庭和360 万户中低收入家庭住房困难问题,并明确我国“十二五”期间内将新建保障性住房和棚户区改造3600 万套的目标。1

住房问题既是经济、社会问题,同时也是政治、法律问题。 从国际实践来看,市场机制难以实现住房公平,困难和低收入人群通过市场无法解决居住问题;从商品属性来看,住房既具有一般商品的经济属性,又具有社会性和外部性,与医疗卫生、教育、社会治安和公共交通等基本公共服务性质相似,同时,基本居住权也是基本人权不可或缺的重要组成部分。 因此,住房保障成为政府的重要责任,已然成为世界各国的共识。 但住房保障责任如何在政府间划分,目前尚无具体划分标准,往往受到包括政治、经济和社会等制度因素影响, 需要视本国国情而定。 我国人口规模庞大,经济尚不发达,土地资源稀缺,住房保障需求量大且面广,财政收支矛盾突出,极大地制约了我国住房保障问题的有效解决。 近年来,国内学者就我国财政分权对教育、医疗、社保和环境保护等公共品提供的影响进行了相关研究,普遍认为我国财政分权改革在提升了中央财权的同时,由于大量事权下放,在一定程度上扭曲了地方政府行为, 导致地方政府在提供公共物品上具有“惰性”,财政分权对地方住房保障的影响是否也是如此,需要进行研究和证实。

二、相关文献综述

财政分权的核心是地方政府被赋予一定的财政自主权,可以根据当地实际需要自主制定相关政策。 关于财政分权问题,国内外学者进行了大量研究,形成了相应的财政分权理论,被广泛应用于各国财政分权的理论和实证研究。 从理论形成和发展轨迹来看,财政分权理论可以概括为第一代和第二代。 第一代财政分权理论是从20 世纪50 年代的公共财政理论发展而来的,典型代表和相关理论分别是Samulson[1]及公共品理论、Musgrave[2]和公共财政理论、Buchanan[3]和分权“俱乐部”理论、Arrow[4]和公共支出理论、Oates[5]和“财政联邦主义”理论等。 第二代财政分权理论是从20 世纪90 年代后逐步发展起来,以Qian和Weingast[6]及Weingast[7]的研究成果为代表。

关于财政分权对公共物品供给的影响,国内外学者看法不一, 已有成果体现了以下主要观点:一是以Tiebout为代表,认为基于地方政府信息优势,分权能够提高地方公共物品供给效率,分权是合意的;[8]二是以Oates为代表,认为由于地方政府有自身利益诉求,会为吸引流动资本而竞争,财政分权能激励和约束地方政府的行为,[5]国内学者杨志勇[9]、傅勇和张晏[10]等也持类似观点;三是以Mauro为代表,持相反的观点,认为授予地方政府自主权后,地方政府“寻租”倾向会扭曲公共支出结构从而有损社会福利,[11]国内学者张军、高远、傅勇和张弘[12]等也持类似观点。 从研究方法来看,国内外学者普遍采用的是实证方法, 以跨国研究或一国研究为主,而我国已成为国内外学者普遍研究的对象,具体而言,West和Wong以我国山东和广东为例, 研究表明财政分权导致了地区间教育与医疗卫生不平等的不断扩大;[13]Qian和Roland的研究表明, 财政分权有助于防止软预算约束的产生,但同时也会导致基础设施投资的增加和公共服务投入的减少,[14]而Cai和Triesman通过引入地区间的禀赋差异对中国进行分析,得出与Qian和Roland相反的结论;[15]陈抗等认为中国1994 年分税制改革使中央加强了预算内财政收入的集权,结果使地方政府从“援助之手”转向“攫取之手”,从而导致提供公共服务的能力不足;[16]乔宝云等将Tiebout模型应用于财政分权体制下的初等教育研究,认为地方政府之间的激烈竞争减少了地方政府对于初等教育的投资;[17]杨瑞龙和章泉验证了财政分权可能导致地方政府降低环境保护的努力;[18]马光荣和杨恩艳认为地方政府的目标若是GDP增长与主要官员寻租收入最大化,则财政分权会使地方非生产性公共产品供给更加不足;[19]卢洪友等的研究表明“中国式财政分权”模式所诱导的政府间投资竞争显著削弱了基本公共服务发展水平,并且这一负向效应超过了财政分权自身的直接正向效应;[20]王根贤认为现行财政分权制度下, 地方政府对保障房建设将产生抵触博弈,奥茨“财政分权定理”在我国地方政府住房保障中的应用会失效,[21]这是关于财政分权与住房保障研究少见的文献和成果。

综上所述,国内外学者对财政分权与公共物品供给关系进行了大量有价值的研究,成为本文研究的重要基础,尽管研究结论和观点不尽相同,但却给予了我们重要启示,即需要将财政分权理论置于特定国情环境下。 鉴于此,本文收集中国大陆各地区相关数据,通过建立回归模型,在考察财政分权对住房保障财政供给能力影响的同时,加入官员晋升激励、政府财力、人口密度、城镇化水平和城镇贫困水平因素一并分析, 试图在中国既定制度框架下,证实和解释财政分权和相关因素对政府住房保障财政供给的影响。

三、理论分析框架

(一)财政分权测度指标与选择

研究财政分权需要解决如何衡量的问题,从已有的相关文献来看, 学者所采用的衡量指标不尽相同,在跨国研究或对某一国研究时,往往采用“收入类指标”、“支出类指标”和“财政自主度”衡量财政分权程度比较普遍,采用不同指标可能得到不一样的结论,因此在实际研究中需要根据具体情况慎重选择。 国内基于中国的财政分权研究,指标选择主要借鉴了国外已有文献和成果,大多数沿用跨国研究思路,指标选用随意性较大。 事实上,跨国和一国财政分权研究差异较大,前者的中央与地方政府是一对一关系,而后者则是一对多关系,因此,如果随意选用衡量指标, 得出的结论难免不会产生误导。一般而言,收支类分权指标能够较好地反映一国中央与地方财政关系的跨时变化, 而非地区差异,在实证研究中,要获得比较稳健的分析结果,需要样本期的时间跨度足够长,为了克服样本量限制及内生性问题, 国内很多研究均采用省级面板数据,但却采用收支指标测量单一国家的分权程度,必然会产生测量偏误问题。[22]相比较来说,采用“财政自主度”衡量财政分权程度,由于指标计算公式中分子和分母的跨时和跨地区是同步变动,因此能够较好地反映一国中央与地方财政关系的跨时和跨地区变化。

综上所述,从数据结构适用性上来说,着重刻画跨时变化的时间序列数据宜采用收支类指标,考虑地区差异的截面或面板数据宜采用 “财政自主度”指标。 在具体应用中,即使是同一衡量指标,也会因统计口径的不同而存在差异,例如在测度我国中央与地方财政分权关系时,有学者用预算内口径的财政收入测度,也有使用预算内加预算外口径财政收入测度, 还有学者把人口因素也考虑进去,以人均财政收入测度,不同口径衡量的财政分权结果也会存在一定偏差,这也是本文研究所需考虑的因素。 本文是基于地区差异来考量我国的财政分权,故采用“财政自主度”指标来衡量财政分权程度,即地方财政收入与地方财政总支出比例,其中地方财政收入为地方一般预算收入和政府性基金预算收入之和,不包括中央转移性收入,地方财政总支出为地方一般预算支出和政府性基金预算支出之和,包括税收返还和中央转移性收入形成的支出。2

( 二) 财政分权对住房保障财政供给能力影响的理论推断

我国住房保障问题主要源于1998 年开始推行的住房市场化改革,在此之前,很难将它与财政问题联系起来,但随着住房价格不断上扬,房价收入比持续攀高,住房问题对社会公平和稳定的影响开始凸显,已成为近几年国家迫切需要解决的重要任务。 住房保障责任无疑由各级政府承担,而政府投入是核心,各级政府投入多少,取决于事权划分,因此,住房保障就与财政及财政分权有着必然的联系。

我国现行财政分权模式始于1994 年分税制改革,从实践情况来看,这是一种财权明晰而事权模糊的体制, 尽管经过了近二十年的实践和完善,但很多事权责任仍然没有得到理顺或确定,住房保障领域的财权和事权也是如此,既未能明确,也没有清晰的规范,中央政府事权不确定性,加上宏观调控需要,导致财权上收也就成为必然,而我国相对集权的政治体制,又让事权下放变得相对容易。 因此,“财权上收、事权下放”成为我国多年来分税制改革的重要特征,这种分权模式会对地方政府提供公共产品产生怎样的影响,从已有的相关研究文献来看,学者的研究结论多以消极影响居多。 从住房保障实际来看,我国多年来住房保障建设财政投入呈现缓慢增长,甚至负增长态势,与政府责任存在较大的偏差, 一定程度上也是受分税制改革影响,而近几年保障性住房建设工作得以顺利开展,大量投入,也不是分税制改革的结果,而是政治激励的结果,这种激励机制难以实现住房保障责任的常态化,真正成为政府责任担当。 从理论上讲,合理的财政分权有利于促进政府有效地提供保障性住房这类公共物品,满足社会需要,而这种有效提供来源于事权和财权的对等。 显然,我国多年来的分税制改革已经背离了这一要求。 因此,就理论而言,我国财政分权对住房保障财政供给的影响必然也是消极的,这一理论推断是否适合实际,需要进行检验。 住房保障是一个综合工程,是一项长远而重要的公益性事业,需要建立促进政府有效解决问题的常态机制,需要建立持续稳定的投入机制,本文只是提供一个研究和分析视角,

四、实证研究

(一)我国住房保障财政供给水平分析

我国保障性住房建设主要始于90 年代末,经过十多年的实践, 住房保障模式发生了较大的变化,保障对象由城镇拆迁居民和失地农民逐步向社会困难家庭和低收入人群转变,资金投入呈现多元化趋势,其中政府财政资金也是重要来源。 据统计资料显示, 我国财政用于住房保障支出2010 年之前一直偏少,多数年份仅为几十亿元规模,最多的一年为2009 年,也仅为725.97 亿元,占财政支出的比重为0.95%,随后国家加大了财政投入规模,2010年和2011 年分别达到了2376.88 元和3820.69 亿元,占财政支出比重分别为2.64%和3.5%,为2009年规模的3~4 倍左右,3各地区财政用于住房保障的资金规模(如图1 所示)也不断增加,呈现明显地区差异,欠发达地区财政资金投入总量普遍高于经济发达地区,但从实际情况看,欠发达地区用于保障住房建设的财政资金来自中央财政转移支付比重大,发达地区用于保障住房建设的财政资金则几乎都来源于本级地方财政资金,同时与当年住房保障总投入规模比较,财政资金投入规模偏小,表明用于保障性住房建设的非财政资金比重高。4

注:数据来源于2011和2012年中国统计年鉴。

从物品性质来看,保障性住房与政府提供的教育、医疗卫生和社会保障类似,为了分析住房保障财政供给水平与教育、医疗卫生和社会保障财政供给水平5之间的差距, 本文将2010~2011 年国内各地区上述四个指标的数据各自加总进行算术平均来比较,具体结果如图2 所示。 图2 数据显示,我国尽管这两年加大了住房保障投入,但各地区财政用于住房保障支出比例大大低于财政用于教育、医疗卫生和社保方面的支出比例。

注:数据是笔者根据2011年和2012年中国统计年鉴相关数据整理并计算得到的,其中社会保障财政支出不包括社会保险基金支出。

( 二) 财政分权对住房保障财政供给能力的影响分析

1. 变量选择与假设

保障性住房供给主要依托政府, 但方式可以多种,除了直接提供经济适用房、廉租房和公共租赁房外,还可以通过各种财政手段如补贴来实现,资金来源也可以是多渠道的,但供给能力最终还得考量政府财力负担, 并受到经济社会等多重因素的影响。 因此,本文在分析财政分权对住房保障财政供给能力影响的同时,有针对性地选择了其他影响因素用于分析,其中,住房保障财政供给能力采用住房保障财政支出占财政总支出比例来衡量,同时考虑人口因素,财政分权程度用“财政自主度”指标衡量,即地方财政收入占地方财政总支出比例,按照前文所述,本文提出假设1:现行财政分权模式对住房保障财政供给能力的影响是消极的(负相关)。

与此同时,本文选择纳入检验范围的其他影响因素分别为:一是地方官员晋升激励,地方政府追逐经济增长的行为背后,存在一种超越行政与财政分权之外的激励力量,这种激励力量即为晋升激励,[23]本文采用人均GDP指标来衡量,由于晋升激励的影响,地方官员施政重心在于追求经济增长,往往忽略对住房保障的投入,故提出假设2:晋升激励对住房保障财政供给能力的影响是消极的(负相关);二是政府财力,政府财力规模大小直接影响着住房保障供给水平,一般而言,财力规模越大,投入住房保障建设资金规模越大,本文采用人均财政收入来衡量,提出假设3:政府财力对住房保障财政供给能力的影响是积极的(正相关);三是城镇贫困水平,城镇居民贫困人口规模是政府规划住房保障供给的重要依据,但由于不同时期、不同地区所采用的贫困标准不同, 因此城镇贫困水平是动态和相对的,本文假设各地区的贫困标准是基于不同时期当地经济发展水平提出的,是在政府财力范围内,因此,城镇贫困水平越高,住房保障需求越大,本文采用城镇低保人口比例来衡量城镇贫困水平,提出假设4:城镇贫困水平对住房保障财政供给能力的影响是积极的(正相关);四是城镇化水平,由于我国住房保障对象主要为城镇居民, 随着城镇化进程加快,城镇人口规模越来越大,使得住房保障需求也会增加,本文采用城镇常住人口规模占总人口规模比例来衡量,提出假设5:城镇化水平对住房保障财政供给能力的影响是积极的(正相关)。 四是人口密度,其大小在一定程度上意味着资源分配的紧张程度,在其他资源禀赋既定情况下,人口密度越大,意味着可用于保障房建设的包括土地和资金等在内的人均资源越少,本文采用每平方公里居住的常住人口规模来衡量,提出假设6:人口密度对住房保障财政供给能力的影响是消极的(负相关)。

2. 模型构建

为了检验上述因素对住房保障水平的影响,本文在既定体制框架和经济社会环境下,构建以下模型:

上述模型中,Y为被解释变量,表示住房保障财政供给能力,czfq为解释变量,表示财政分权度,其他为控制变量,其中,jsjl表示晋升激励,zfcl表示政府财力,czpk表示城镇贫困水平,czh表示城镇化水平,rkmd表示人口密度,α为常数,∂1…∂6为各变量系数,π为误差项。为了便于分析,本文对变量数据作同一化处理,jsjl、zfcl和rkmd变量分别取对数。

3. 样本来源与描述性统计

从现有统计文献看,我国关于住房保障财政资金投入的数据统计时间较短,为了便于分析,尽可能获取更多样本量,本文采用国内大陆各省、自治区和直辖市住房保障财政支出数据进行分析。 各变量数据没有作出说明的,均来源于2011~2012 年中国统计年鉴,或根据2011~2012 年中国统计年鉴相关数据整理计算得到,各地区财政收支数据均为地方一般预算收入和政府性基金总和,均来源于各地区2010 年(2011 年)预算执行情况和2011 年(2012年)年预算草案报告;2010 年各地区城镇化率是根据2011 年中国统计年鉴相关数据整理计算得到,2010年各地区城镇低保人口数据来源于国家民政部社会救助司2010 年编制的《2010 年6 月全国低保情况表》,2010 和2011 年各地区城镇人口是根据各地区当年人口规模与城镇化率计算得到的。 我们按照模型分析要求对样本进行整理, 具体统计情况如表1所示。

4. 结果分析

本文采用OLS方法进行回归分析,F检验值为22.14,且在1%的置信水平上显著,DW检验值为2.37,表明回归方程无自相关问题,单一考虑财政分权因素调整后的R2 为0.6106, 而随着控制变量的增加,R2 也在增加,最大为0.7945, 表明两者间存在较强的联系,模型分析有效,具体回归结果如表2 所示。

表2 的OLS回归结果显示,保障房财政供给能力与财政分权、晋升激励、城镇化水平和人口密度因素存在负相关关系, 但只有财政分权度因素在1%水平上是显著,表明财政分权程度对住房保障财政供给能力的影响是显著的, 故假设1 通过检验。而住房保障财政供给能力与政府财力、城镇贫困水平因素存在正相关关系, 但仅有政府财力在1%水平上是显著的,故假设3 通过检验。 这一结果表明,本文关于财政分权、晋升激励、政府财力、城镇贫困水平和人口密度对住房保障财政供给能力影响的推断符合检验结果,之所以假设2、假设4、假设5和假设6 未能通过显著性检验,可能与样本规模有关。

注:括号内为t检验值,其中*、**、***分别表示在10%、5%、1%水平上显著。

五、研究结论与政策建议

通过上述分析,本文得到以下几点初步结论:第一,无论是理论推断还是实证结果都表明,我国当前的财政分权模式不利于调动地方政府增加住房保障财政供给的积极性,产生这一结果的原因可能与我国住房保障责任在中央与地方政府之间一直尚未有明确划分和约束,同时相关事权与财力不相匹配有关;二是我国住房保障财政供给考虑到了政府财力因素,但没有充分体现我国近几年由于城镇化加快带来的城镇贫困和低收入人群增长对保障住房需求的快速增加;三是与财政用于教育、医疗卫生和社保领域公共产品供给相比,尽管近两年国家投入力度大大加强,但住房保障财政供给水平仍偏低, 用于住房保障的非财政资金投入比重高,弱化了保障性住房公益性质。

基于上述结论, 结合我国住房保障政策实际,本文提出的政策建议是:第一,近几年来,中央和地方政府都加大了住房保障财政投入,但这是行政激励的结果,从长远来看,需要结合分税制改革,明确住房保障责任在中央和地方及地方各级政府的划分,作为财政支出依据;第二,合理规划和制定住房保障政策, 确保财政投入资金来源具有稳定性,避免非财政资金投入比重过高带来的负担,促进住房保障事业的可持续发展;第三、将住房保障供给水平与我国城镇化进程、城镇贫困和低收入人群住房保障需求结合起来, 动态测算住房保障供给水平,通过增加财政性资金投入, 逐步提高财政供给水平,力争实现应保尽保目标。

摘要：住房保障是政府的重要责任,受到政治、经济和社会多种因素影响,以财政分权因素为例,分析发现:我国分税制改革尚未形成激励地方政府自觉增加住房保障财政供给的机制,现行财政分权模式不利于增强地方政府住房保障供给能力。今后需要结合分税制改革,明确中央和地方各级政府的住房保障责任,并将其作为财政投入的依据,结合我国住房保障供给与城镇化进程、城镇贫困和低收入人群的住房保障需求,合理规划和制定住房保障政策,增加财政投入,提高供给水平。

财政分权中软预算约束问题的研究 第10篇

在财政分权理论的形成和发展过程中, 地方政府财政职能划分的研究备受重视。美国经济学家夏普 (Sharp) 认为, 不同级次的政府部门具有不同的职能, 互相之间不能替代。从国家的经济职能来看, 实现调控的职能要由中央政府来实施, 社会福利分配的职能也应由中央政府来执行。而地方政府能取得资源配置的最好效果。马斯格雷夫 (Musgrave) 则认为, 由于地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力, 另外经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试, 所以宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责, 但是资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别, 在这方面地方政府比中央政府更适合, 更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。美国学者埃克斯坦 (Echesten) 也提出了同样的观点。他指出, 应当根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能, 并依此作为分配财权的依据。因此, 那些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供。另有一些公共产品虽然只惠及某一阶层或某些人, 但因对全社会和国家的发展至关重要, 要由中央政府提供, 但是, 为了维护局部利益, 地方政府也应具有一定的职权和财力。夏普 (Sharp) 、马斯格雷夫 (Musgrave) 、埃克斯坦 (Echesten) 等人的研究阐明了财政职能分配的基本框架。

2 财政分权与软预算约束的关系

长期以来, 关于财政分权对预算约束的影响的研究在财政分权理论中占据重要地位, 大批学者围绕这一问题发表了各自的观点。从财政分权对政府预算约束的影响的角度出发, 怀尔德森 (D.E.Wildasin) 认为联邦的转移支付给大地方比给小地方可能会使预算约束更软一些。钱颖一和罗兰 (Roland) 也从竞争的角度认为, 在任何一种类型的政治体制下, 官员倾向于救助效率低下的公司, 或者浪费公共消费支出。在联邦制下, 跨地区的资源流动增加了地方政府救助效率低下的公司或浪费公共支出的机会成本, 财政支出总是低效率的地方不可能吸引流动资源流到该地区。因此, 竞争硬化了地方政府的预算约束, 改变了地方官员的激励。近年来中国的地方政府预算约束硬化, 部分是因为地方政府花费其资源以吸引外国投资者进行竞争。而Bardhan则认为, 地方政府之间的竞争不足以解释地方政府的预算约束的硬化。因为地方政府很难忽视政治压力, 所以政治压力将会促进地方政府对地方企业进行兜底。国内学者姚洋也认为中国的财政分权并未导致地方政府预算约束的硬化, 甚至在一定程度上反而加深了软预算约束问题。Fornasari, Webb和Zou从财政支出的角度提出, 地方税收收入与中央政府的财政赤字在长期内会存在正相关关系, 此时在中央政府控制转移支付的情况下, 地方政府的预算约束是硬的。此外, 也有一些学者从腐败的角度研究了财政分权对软预算约束的影响。Hunther和Shah通过实证检验得出财政分权有助于减少地方政府的腐败行为, Arikan也用模型得出了类似的结论。Tanzi则认为财政分权与腐败存在一定的相关性, 地方政府比中央政府更容易发生腐败行为, 因为中央政府官员通常比地方政府官员理性, 而且比地方政府官员有好的前途。

3 软预算约束的成因

科尔奈在讨论有关预算软约束产生的原因时, 认为存在外生性和内生性两种解释 (科尔奈, 1998) 。其中外生原因包括社会主义国家的父爱主义 (Paternalism) , 国家追求就业目标或领导人为获取政治上的支持等;而将预算软约束视为内生性现象起因于德瓦特里庞 (Dewatripont) 和马斯金 (Maskin) 讨论的时间非一致性问题, 其它学者用它进一步解释了短缺经济的形成、政府官员的监督、多个投资者及“联邦制”与软预算约束的关系等问题。a.外生性解释:经济理论所指的外生性是指在一个经济模型中, 某一经济变量在一定的时期中不随模型内变量的变化而变化。科尔奈 (1980) 用父爱主义来概括国家与企业之间的关系, 首先提出预算软约束的形成主要是由于社会主义国家的父爱主义, 认为“父爱主义是预算约束软化的直接原因”。而国家之所以会拯救即将破产的企业, 是因为它不愿承担由于企业倒闭所带来的后果。继科尔奈之后, 不少学者采用父爱主义来解释破产企业获得事后拯救这一类预算软约束的现象。Hillman等人 (1987) 从政府无法承受企业破产后引起的政治代价来分析, 指出政府不能承受企业大批解雇工人所带来的政治代价非常昂贵是软预算约束形成的直接原因。Shleifer和Vishny (1994) 、博尔考 (Boycko, 1996) 也提出了类似的观点。Goldfeld和Quandt (1988, 1990) 建立了一套预算软约束模型, 利用父爱主义来解释破产企业获得事后拯救等软预算约束问题, 指出亏损企业所获补贴的多少取决于企业花费多少资源进行游说。斯卡福 (Schaffer, 1989) 建立了一个博弈论模型, 第一次以模型的形式把软预算约束与动态承诺问题联系起来, 从政府对企业作出承诺的可置信性程度论述了软约束的形成。他认为软预算约束的产生是因为有父爱主义倾向的政府不能够向企业作出可置信承诺 (A Creditable Commitment) , 即当企业破产时, 它不会设法拯救。但斯卡福 (Schaffer, 1989) 的模型相对显得简单, 遗留下许多有待回答的问题。除内在作用机理有待完善外, 斯卡福 (Schaffer) 没有解释为什么社会主义国家或转型国家比市场经济国家更容易患上软预算约束综合症。而德瓦特里庞 (Dewatripont) 和马斯金 (Maskin) 于1995年发表的论文通过最简单的跨期 (两期) 模型试图回答这些问题。我国学者林毅夫和谭国富 (1999) 试图从政府或国家的责任归属角度来解释社会主义和转轨经济中预算软约束盛行的原因。他们认为传统的斯大林模式是为建立某种战略性的国有企业而设计的, 而这类国有企业在竞争性的市场经济制度中不具备自生能力。而且, 转轨经济中绝大多数国有企业承担了许多政策性负担, 因此企业亏损时, 政府同样有责任给予补贴, 预算软约束就这样继续存在下去。总之, 预算软约束的形成是社会主义国家或政府对企业的父爱主义所致, 是一种外生性变量引起的经济后果。b.内生性解释:90年代以来, 一些学者在探讨预算软约束成因问题时, 把注意力转向经济系统内部, 从不同经济主体的个人经济利益最大化的角度来探讨预算软约束发生的机制。德瓦特里庞 (Dewatripont) 和马斯金 (Maskin) (1990, 1995) 借鉴了前人的研究成果, 认为在政治性等非经济因素之外, 预算软约束的发生可能与经济因素相关, 并把其归因于时间不一致性问题, 即对一个未完工的无效率的投资项目追加投资, 其边际收益可能大于项目废弃产生的边际成本。由于信贷市场中借贷双方的信息不对称可能导致一方的逆向选择和由此产生的道德风险。这一分析思路很快被运用于解释其他与软约束有关系的问题, 取得了一系列富有说服力的成果。钱颖一 (Qian, 1994) 从德瓦特里庞 (Dewatripont) 和马斯金 (Maskin) 的分析获得启发, 将社会主义经济的物资短缺归因于时间非一致性产生的预算软约束, 认为当银行无法对不赢利的项目实施取消追加贷款的行动时, 预算软约束便产生了。黄海洲和许成钢 (Huang&Xu, 1998a) 从投资者数量的角度进行分析, 认为资本主义经济中多个投资者参与投资, 有助于硬化项目的预算约束。而在社会主义经济中, 实质上仅有一个投资者, 所以形成预算软约束的可能性很大。钱颖一和罗兰 (Roland, 1998) 构造了一个三层动态博弈模型, 分析了中国改革过程中财政分权与货币集权对预算软约束的影响, 认为财政分权的改革有利于加强对预算的约束程度, 而金融的分权则会降低对预算的约束程度。此外, 米切尔 (2000) 分析了银行中存在的消极性或软性现象, 指出银行预期政府将事后干预并解救亏损银行是产生软预算约束的原因之一。

4 软预算约束的后果

科尔奈 (1980) 把短缺现象看作是社会主义经济中软预算约束导致的最重要后果, 钱颖一 (1994) 则认为社会主义政府把短缺当作一种手段, 通过有意识地制造经济中的短缺来减少坏项目再融资的收益, 从而达到消除或缓解经济中广为存在的软预算约束现象。钱颖一在德瓦特里庞马斯金 (Dewatripont-Maskin) 模型的基础上, 用一个相似的模型解释了它的起因。考察一个存在软预算约束的中央计划经济, 假定消费者和厂商 (生产需要) 对某些商品都有需求, 而卖方没有 (或不能) 将厂商、企业家与居民区分开来这样, 将商品价格定在市场出清水平以下以造成短缺, 是克服部分软预算约束问题的手段:如果不能用借款买到所需商品, 则项目上马对企业家没有任何好处, 因此, 企业家一开始就不愿意让差项目上马。这意味着虽然消费者会因短缺而遭到损失, 但软预算约束将会消失。黄海洲和许成钢 (1999) 在预算约束的制度框架内研究了金融危机的成因。他们认为, 亚洲金融危机从根本上说是由于当地金融机构对企业贷款的软预算约束所造成的, 这种软预算约束不仅影响了金融市场的效率, 更扭曲了市场信息, 不可避免地造成了银行间贷款市场的逆向选择问题, 最终可能导致经济危机的爆发, 长期来看, 软预算约束将导致经济增长放慢。对于软预算约束的后果, 钱颖一和许成钢 (1998) 还基于软预算约束理论分析了社会主义中央计划经济下普遍缺乏创新的问题。他们认为市场能够在事后作到有效率地挑选项目, 而中央计划经济由于软预算约束的存在不能做到在事后对项目进行有效率地挑选。

摘要：在财政分权的实践中, 地方政府的软预算约束几乎是每个转轨经济体都面临的严重问题。针对财政分权、财政分权与软预算约束的关系、软预算约束的成因、软预算约束的后果进行了初步的研究。

关键词：财政分权,软预算约束,成因,后果

参考文献

[1]杨灿明, 赵福军.关于财政分权后果的理论述评[J].财贸经济, 2004, (7) :51-57.

[2]叶满城.软预算约束理论概述[J].沈阳师范大学学报 (社会科学版) , 2003, 28 (3) :22-25.

[3]杨灿明, 赵福军.财政分权理论及其发展述评[J].中南财经政法大学学报, 2004, (4) :3-11.

[4]方晓利, 周业安.财政分权理论述评[J].教学与研究, 2001, (3) :53-57.

[5]平新乔.当代财政学前沿若干问题[J].经济学动态.2000, (4) :32-36.

财政分权对经济增长影响的文献概览 第11篇

1财政分权基础理论

美国经济学家蒂博在一系列严格的假设条件下提出了一个关于地方政府提供地方性公共产品的模型 (Tiebout, 1956) 。蒂博认为, 在人口流动不受限制、信息完全、存在足够的不同社区、公共服务的单位成本不变、辖区间无利益外溢等假设条件下, 由于各辖区政府提供的公共产品和服务与税负组合不尽相同, 各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和服务与税负的组合, 通过“用脚投票”, 来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。由于居民的自由选择, 促使地方政府提供更优质、更贴近居民需求的、更合适的公共品, 从而提高资源配置的效率。

奥茨 (Wallace E. Oates) 通过比较由中央集中提供和地方分散提供公共产品的效率, 提出了分权定理:对于某种公共产品而言, 如果该种公共产品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集, 并且, 中央政府和地方政府对该公共品的单位供给成本是相同的, 那么由地方政府将帕累托有效的产出量提供给所辖区的居民, 要比由中央政府向全体选民提供任何特定一致的产出量要有效率得多。引申得出, 中央政府只应提供具有广泛偏好相同的公共品, 其他公共品由地方政府提供, 并且当人口的异质性很强, 居民需求偏好差异性很大时, 地方政府提供公共产品的效率优势就更明显。

马斯格雷夫 (Richard A.Musgrave) 的财政分权的思想。马斯格雷夫认为, 政府应当具备财政三大职能, 即资源配置的职能、收入再分配职能和宏观经济稳定的职能。他认为, 宏观经济稳定的职能应由中央政府负责, 因为地方政府既缺乏实施该职能所需要的足够的财力也缺乏必要的手段;收入再分配职能也应当由中央政府来承担, 因为经济主体的流动性会影响地方政府收入再分配职能的发挥;资源配置的职能可以交给地方政府, 因为适度的财政竞争有利于地方政府可以根据本地居民的偏好提供公共产品。地方政府能够提供合适的公共品的前提是地方政府手中必须拥有一定的资源配置权。因此, 马斯格雷夫的财政分权理论要求资源配置权利向地方政府倾斜, 因而更加体现地方政府的独立性。

美国经济学家特里希 (Ricard .W. Tresch) 从信息不完备和不确定性的角度, 提出了偏好误识理论。因为中央政府与地方政府辖区的居民由于相隔甚远会出现信息失真和信息传递阻隔。地方政府比较了解本地区居民的需求偏好, 能以完全的确定性了解公众个人偏好中的边际消费替代率, 而中央政府不能做到。由于中央政府可能出现信息误识, 在提供公共产品的过程时具有随机性, 可能会存在提供的公共产品不是提供过多就是数量不足的风险, 相反, 地方政府相对于中央政府更了解本地居民的偏好, 厌恶风险的居民更倾向于让地方政府来提供这些公共产品, 从而达到社会福利最大化。

施蒂格勒 (George Stigler) 提出最优分权菜单理论。他认为, 与中央政府相比, 地方政府更接近本辖区居民, 更了解本辖区居民的效用和需求, 并且, 一国内不同的人们有权对不同数量和种类的公共产品进行投票选择。同时, 他并不否认中央政府的作用, 他指出, 行政级别高的政府或许更有利于实现分配的公平性和资源配置的有效性的目标, 另外, 中央政府在解决分配上的不平等及中央政府与地方政府, 地方各级政府之间的竞争与摩擦等问题的作用不可替代。

布坎南 (Buchanan) 的“分权俱乐部理论”是把社区比作俱乐部, 然后研究俱乐部在面临外在因素的条件下如何确定最优成员数的理论。一方面随着俱乐部成员的增加, 原来俱乐部成员承担的成本可以由更多的人来分担, 另一方面随着新成员的增加会产生俱乐部的拥挤成本。当外部不经济产生的边际成本等于新成员分担成本带来的边际节约时, 俱乐部达到了最佳的规模。如果一个地区最优规模为N, 小于全国人数H, 那么由中央政府按照全国人数提供公共品就不是最优的选择。

哈耶克 (Hayek) 的有关分析有助于从认识论的角度理解财政分权。任何人都不可能获得所有关于其他人需求的完备知识, 在某些特定的问题上, 最终的判断只能依靠个人的自由选择, 所谓“游鱼在水, 冷暖自知”说的就是这个道理。所以, 不能依靠一个集权的中央政府处理社会经济事务, 而应当把决策权赋予那些最熟悉特定情况的行为人。

美国学者埃克斯坦 (Peter Echesten) 提出了受益原则分权论。他提出, 公共产品既有全国性受益的, 也有地区性受益的, 应当根据公共产品的受益范围, 有效的划分各级政府的职能, 并以此作为分配财权的依据。因此, 那些有益于全体国民的公共产品应由中央政府来提供, 一些虽然只有利于某一阶层或某些人, 但对全社会和国家的发展至关重要的公共产品也应由中央政府提供。但是, 为了维护局部利益, 地方政府也应享有一定的财力和职权。

2对财政分权的研究

对财政分权对经济增长关系的研究大多集中在了实证分析的层面, 并且由于学者研究的方法存在差别, 所以结论也有所不同。

林毅夫、刘志强 (2000) 选择了19701993年中国大陆30个省级单位中的28个 (包括北京、天津、上海) 的截面数据进行实证研究, 得出20世纪80年代中期以来我国的财政分权提高了省级人均GDP的增长率, 并且主要是通过提高资源配置效率而不是通过吸引更多的投资来提高中国的经济增长率。沈坤荣、付文林 (2005) 利用1978～2002年的省际面板数据, 得出中国的财政分权促进了地区经济增长, 地方政府预算内财政收支占比上升1%, 人均GDP增长率增加0.07%～0.3%。周文兴、章铮首先大胆提出一个基本假说即财政分权速度和程度对于经济增长具有决定性的影响, 然后通过对1953～2002年较长时期的数据进行实证分析后得出结论, 长期的财政分权对经济增长有正面影响, 短期的财政分权对经济增长有滞后性负面影响。张晏和龚六堂 (2005) 研究表明, 我国的财政分权效应存在着跨时差异和地区差异, 1994年分税制以前的财政分权不利于经济增长, 而分税制改革后财政分权与经济增长系数显著为正;经济发展程度较高的东部地区的财政分权的积极作用可能要大于经济发展程度较低的中、西部地区, 目前的财政分权不利于缩小地区差异。李国璋、刘津汝通过对1996～2007年分省面板数据进行研究, 得出由于各个地区初始的经济发展水平、政策环境、资源禀赋等方面存在差异, 在同一个激励框架下, 东部地区的经济趋于整合, 中西部地区的区域整合陷入了“囚徒困境”, 因此财政分权促进了东部地区经济的增长, 但对中西部地区的经济增长的促进作用较小。Davoodi和Zou (1998) 通过对46个包括发达国家和发展中国家1970～1989年的财政分权与经济增长关系进行研究表明, 发展中国家的财政分权与经济增长之间呈现负相关关系, 而发达国家财政分权与经济增长之间并不存在联系。Zhang and Zou (1998) 对中国1978～1992年的数据进行分析, 得出财政分权对经济增长关系为负, 引申得出转型国家在经济发展的早期阶段, 中央的适度集权更有利于经济发展。1997年, Ma采用平均留成比例衡量财政分权, 得出财政分权促进了中国的经济增长的结论。Akai和Sakata利用美国50个洲1988～1996年的数据进行研究, 得出结论当财政分权采用收入指标、支出指标、支出收入指标衡量时, 财政分权对经济增长起到促进作用, 当财政分权指标用自治权指标度量时, 很难确定财政分权对经济增长影响的效果。Lin和Liu对中国大陆30个省级单位中的28个省市1970～1993年的截面数据, 研究表明, 20世纪80年代中期以来的财政分权促进了经济增长。 Oates (1993) 认为财政分权与经济增长间不存在单调关系。Philips、Woller (1997) 认为财政分权与经济增长之间不存在显著而重大的关系。胡书东认为, 虽然一般的财政分权程度与GDP增长率之间并不存在明显的正相关关系, 但是财政支出内部经济建设支出的财政分权程度与国民经济绩效呈显著的正相关关系。乔宝云认为, 富裕的地区藏富于民、藏富于地区的动机十分明显, 因此, 倾向于隐瞒财政收入, 贫困地区反而倾向于公开财政收入以获得晋升。财政分权在促进经济增长的同时, 加剧了资源分配的不平等。骆永民对中国大陆31个省份1998～2005年的面板数据进行计量分析, 得出我国的财政分权对经济增长促进作用显著, 并存在显著的空间溢出效应。

3结语

财政分权是世界各国的普遍现象。许多学者对财政分权是否必然的促进区域经济的增长, 是否能够一视同仁地促进不同地区相同程度的经济增长进行了研究。由于不同的学者研究的角度不同、侧重点不同、衡量财政分权的指标选择不同、数据的时间跨度选择不同、以及每个国家的具体国情不同, 因此得出的结论也不尽相同。财政分权与经济增长相关性的研究至今仍然未有明确的结果。没有完美的财政分权制度, 财政分权制度也是在不断的调整和变化的, 也并不是一成不变的。因此, 我们也不能狭隘的理解财政分权, 在设计我国的财政分权具体制度时应该根据我国的国情, 具备一定的灵活性。同时, 我们也不能把财政分权与经济发展的关系简单化, 财政分权不仅影响经济增长, 还会影响社会的稳定, 基本公共服务水平提高等等, 这些目标也十分重要。财政分权与每个国家的政治、经济、文化等因素有关, 每个国家都有适合自己的分权度。

摘要：伴随着中国改革开放后经济的迅速增长, 越来越多的学者围绕财政分权问题展开了研究。对财政分权的基本理论以及财政分权与经济增长的实证研究进行综述, 并得出了若干启示。