卫生行政许可论文范文

卫生行政许可论文范文第1篇

行政许可撤销决定书 浙江省卫生计生行政许可文书

(

)卫许撤销字[

]第

号

_____________________：

本机关于______年______月______日作出__________的行政许可(许可证编号：______)经调查核实，存在以下第______项问题：

1.工作人员滥用职权、玩忽职守; 2.超越法定职权; 3.违反法定程序;

4.被许可人不具备申请资格; 5.被许可人不符合法定条件;

6.被许可人采用欺骗、贿赂等不正当手段; 7.依法可以撤销的其他情形。

根据___《中华人民共和国行政许可法》___第___六十九条___第______款第______项和__________的规定，本机关决定撤销你(单位)已取得的__________。

请你(单位)于______年______月______日前，持本决定书和原相关行政许可证件到__________办理有关手续。逾期未办理的，本机关将公告撤销原行政许可证件。

如你(单位)不服本决定，可以自收到本决定书之日起60日内，依法向____或____申请行政复议，也可以在3个月内直接向______人民法院提起行政诉讼。

行政机关名称(公章)

年

月

日

本文书一式两份。一份送达申请人，一份存档。

卫生行政许可论文范文第2篇

关键词：林业行政许可;商业贿赂;林业行政许可监督体制;内部监督;外部监督

林业行政许可是指林业主管部门根据当事人的申请，依法对申请人进行审查并赋予符合法定条件的申请人从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的一种具体行政行为。由于林业行政许可涉及的项目多、数量大，在利益驱动下，容易成为商业贿赂侵蚀的领域。作为国家行政许可制度的重要组成部分，林业行政许可制度关系到国家生态建设和森林资源可持续发展的大局。应健全林业行政许可监督机制，加强林业系统内部监督，改进外部监督机制，从制度上预防商业贿赂现象的产生。

一、林业行政许可与商业贿赂

在林业行政许可实施过程中，实施机关可以批准或不批准行政许可申请人的申请，可以依法撤销、吊销、注销已作出的行政许可，还可以对被许可人的活动实施行政监管。如果不对这些行政权力的行使加以有效监督，就有可能发生商业贿赂行为。

在林业行政许可实施中，商业贿赂主要表现为以下几种形式：(1)直接贿赂。即直接给予现金以及债券、股票、股票认购券、现金支票等有价证券，是较常见的商业贿赂形式。(2)间接贿赂。即不直接向实施机关工作人员行贿，而是给予其亲属财物，或者为其亲属支付学习、培训、考察的全部或部分费用、减免债务、提供担保等，是较为隐蔽的商业贿赂形式。(3)变相贿赂。即利用合法的外衣掩盖非法获取的利益，公开或半公开地实施商业贿赂。例如，给予顾问费、咨询费、指导费、劳务费、提成奖励等所谓劳动所得;以官方或社交活动名义馈赠礼金或者价格昂贵的生活用品、工艺品等。

商业贿赂给法制精神、诚信理念带来极大冲击，阻碍市场机制的正常运转。近年来，商业贿赂已严重侵蚀到林业行政许可活动之中，对林业部门及其工作人员的职务廉洁性带来了巨大挑战。目前，我国林业行政许可实施中的商业贿赂预防监督机制尚不完备，因此，需要加强林业行政许可监督，建立完备的林业行政许可预防监督机制。

[1]

二、我国现行林业行政许可监督体制及存在的问题

林业行政许可的监督可分为两类：一是林业行政机关内部对林业行政许可的监督;二是林业行政机关外部对林业行政许可的监督，即自律监督和他律监督。

内部监督是指各级林业主管部门作为监督主体，依上下级隶属关系或管理职能对行政机关的监督。内部监督包括：(1)自我监督。是指林业主管部门对其主管实施的林业行政许可活动进行的监督。(2)层级监督。是指上级林业主管部门对下级林业主管部门实施的林业行政许可活动进行的监督。(3)复议监督。是指行政相对人对林业行政许可实施机关的具体行政行为不服，向该实施机关的本级人民政府或者上一级林业主管部门申请复议，由复议机关对实施机关的林业行政许可活动进行行政复议审查。(4)监察监督。是指监察机关对林业行政许可实施机关工作人员的违法违纪行为实施的监督。(5)审计监督。是指审计机关对林业行政许可实施机关及其工作人员有关财务收支活动的真实、合法和效益进行审查核算的监督。上述监督形式中，自我监督和层级监督缺乏具体的可操作的程序性规定，影响监督效能的发挥;而复议监督不是经常性的，只能对个案起到纠错作用。

外部监督是指林业主管部门以外的监督主体对林业主管部门及其工作人员实施的监督。外部监督包括：(1)权力机关监督。指各级人大及其常委会依照其立法权限对涉及林业行政许可设定的法律、法规、规章进行审查，撤销与上位法相抵触或者不适当设定的有关规定;通过法定程序罢免渎职、失职人员职务等。(2)司法监督。指人民法院和人民检察院的监督。人民法院的监督主要是通过行政审判对林业行政许可的合法性进行审查;人民检察院的监督主要是对涉嫌渎职、贪污、贿赂犯罪的林业行政许可实施机关工作人员进行侦查和提起公诉。(3)林业系统外部的监督。指林业系统外部的个人、组织针对林业行政许可实施机关及其工作人员的违法违纪行为提出批评、建议、申诉、控告、检举或者通过媒体曝光等。上述监督形式中，权力机关的工作方式主要以开会形式进行，不能对林业行政许可实施全面、有力的监督;而林业系统外部的个人、组织也不能直接采取有效监督措施，其监督作用有限。

三、林业行政许可监督体制的完善

提高林业行政许可的透明度，明确实施机关的责权分配，向社会公示审批条件和程序，使申请人及公众知悉林业行政许可全过程，是监督行政许可权的有效方法。因此，应当建立完善的林业行政许可监督体系，将林业行政许可监督落实到每一个地区、单位和部门。[2]

(一)林业行政许可内部监督体制的完善

1.自我监督的完善

首先，要建立林业行政许可登记资料查询制度。通过对林业行政许可决定的经常性查询，有效监督行政许可决定的公正性。尤其是对于有数量限制的许可，应通过查询促进实施机关做到公平、公正，确保申请人平等竞争。

其次，要制定林业行政许可回避规则。林业行政许可均是依申请人的申请所作出的行政行为，实施机关及其工作人员与行政相对人的接触因行政活动而发生，要确保不发生商业贿赂行为，需要在行政活动中建立回避规则，避免滋生腐败和行政权力的不当运用。建立林业行政许可回避规则，使工作人员不参与涉及有自身利益的审查处理过程，防止工作人员因私人恩怨致使行政权力被不当运用。

第三，健全林业行政许可听证制度。听证制度是行政许可程序中的重要内容，制订具体可操作性的林业行政许可听证规范，保证行政相对人的听证权利，确保听证过程的公开性和透明度，有利于防止商业贿赂和权力滥用。

第四，建立科学的专家评审制度。林业行政许可评审专家应选自不同单位，从专家库随机抽取三人以上的单数组成专家评审委员会，对许可申请进行独立的科学审查。[3]专家评审有助于提高行政许可决策水平，保证许可审查的科学性，有效避免商业贿赂的发生。

第五，明确各级林业主管部门的审查职责。林业行政许可项目大多经由下级主管部门初审后上报上级主管部门审定，但应明确各级林业主管部门的职责、期限以及经费等，并制定相应的制度。[4]

2.层级监督的完善

上级林业主管部门应改进对下级林业主管部门实施林业行政许可监督的方式，采用不定期或定期检查的方式，随时到下级部门的工作场所监督审查行政许可活动，要求下级部门对林业行政许可活动作出汇报，对下级部门的行政许可活动进行监督检查。如发现存在商业贿赂，应及时依法进行处理。

3.复议监督的完善

应充分发挥行政复议案件受理范围广、审理程序简便、便利行政相对人等优点，规范林业行政许可行政复议程序，完善行政复议监督程序，避免暗箱操作。

4.监察监督的完善

监察机关应通过定期检查林业行政许可案卷，走访进行投诉的行政相对人并听取其意见，及时督促实施机关依法颁发许可，或者责令实施机关依法改正对已经取消或擅自设立的许可事项的审批行为。

5.审计监督的完善

审计机关在对林业行政许可活动进行财务审查时，除审查资金管理和使用情况外，还应对违反国家规定的财务收支行为进行制止，并向社会公布审计结果。

(二)林业行政许可外部监督体制的完善

1.权力机关监督的完善

权力机关除对林业行政许可设定进行审查外，还应有计划、有重点地开展执法检查，并通过检查、调查和视察活动监督林业行政许可的有效实施;办理公民对林业行政许可的来信来访和申诉，督促实施机关采取措施纠正行政不当行为;制定林业行政许可评议考核工作制度，采取开通评议专线电话、进行民意测评等方式，对林业行政许可加强日常性监督;并针对许可设定、审查环节及收费事项中发生的问题进行立法上的完善。[5]

2.司法监督的完善

人民法院对林业行政许可的审判监督，主要是通过林业行政许可行政诉讼案件的审判，实现其监督功能。人民法院在案件审理中发现利用职权从事违法犯罪活动或者其他违纪行为，应即时向有权国家机关提出司法建议，惩戒违法违纪的工作人员。人民检察机关除加大对林业行政许可中的贪污、贿赂、渎职犯罪案件的打击力度外，应重视对林业行政许可诉讼案件的检察监督。

3.林业系统外部监督的完善

林业系统外部的个人、组织只能提供监督信息，不能直接采取有法律效力的监督措施，有必要加以完善。

对重大林业行政许可审批事项，应当向社会公示。这有利于公众积极参与林业行政许可监督，防止行政许可权的滥用或者不当行使，保障行政相对人的批评、建议、信访、举报、申诉、检举、控告的权利。同时，还应建立林业行政许可举报保护和奖励制度，对举报人身份严格保密，并给予适当的物质奖励。

参考文献：

[1]周佑勇.当代中国行政法治的发展[C]//周佑勇.东南法学：2008年第1辑.南京:东南大学出版社,2008:13.

[2]乔艳秋.林业行政许可制度存在的不足和完善建议[J].黑龙江科技信息,2008(22):121.

[3]李雄华.论林业行政许可[J].林业经济问题,2002(5):276.

[4]唐忠平,朱西昌.浅谈林业行政许可制度的完善[J].中国林业,2007(6A):53.

[5]国家林业局.国家林业局行政许可工作管理办法[C]//卢昌强.林业行政许可工作手册.北京：法律出版社,2007:96-101.

(责任编辑 朱凯)

On Supervision of Forestry Administrative Permission

LU Changqiang

(Department of Policy and Regulation, State Bureau of Forestry Administration, Beijing 100714, China)

Key words: forestry administrative permission; commercial bribe; supervision system of forestry administrative permission; internal supervision; external supervision

卫生行政许可论文范文第3篇

摘 要：行政许可撤销权的行使具有双重效用，一方面行使许可撤销权的正当行使具有自我纠错、防止争讼、保障合法行政等积极意义。另一方面，由于其固有的负面影响以及立法的不周延、制度不完善等因素的影响，如果缺乏有效控制，导致撤销权滥用的情形则会带来很多弊端。因此，总结行政许可撤销权行使的理论和实践层面的滥用因素，探讨行政许可撤销权的限制路径，对行政许可撤销权的正当行使具有重要意义。

关键词：行政许可撤销权；限制；限制路径

行政许可作为一种授益性行政行为，其撤销权的行使实际上是对其授益性的剥夺，会对公民的信赖利益造成一定程度的侵害。除了依据《行政许可法》第69条的规定，对合法权益受到损害的被许可人给予赔偿，进行事后补救之外，要实现对公民权益侵害的最小化，更应重视对行政许可撤销权行使阶段的控制，立足于法治实践，对行政许可撤销权的滥用现实与原因进行分析，并提出相应解决路径。

一、行政许可撤销权的限制之因

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”。因此，权力的行使需要进行限制，行政许可的撤销权也不例外。对行政许可撤销权进行限制的原因主要包括缓和其固有的负面影响和排除滥用因素两个方面。

（一）缓和固有的负面影响

行政许可撤销权作为撤销权的一种，其行使不可避免的具有撤销权固有的负面影响。具体来说，行政许可撤销权固有的负面影响主要包括法律安定的破坏性、公民的信赖利益的侵害性两个方面。与之对应，对行政许可的撤销权进行限制将有利于缓和其固有的负面影响，主要表现如下：

1.法律安定性之维护

法的安定性要求行政行为一经做出，其形成的权利义务关系非经法定原因，不得更变。行政机关作为执法机关，其行政行为具有单方意志性与一定裁量性，其相较于立法、司法行为其对公民权利义务的影响更大、更具有直接性。因此，行政机关维系法律安定性的责任重大。行政许可的撤销权作为行政权力的一种，其行使承载着公民对行政行为安定性的信赖、对法律安定性的信赖。而在行政许可决定做出之后，行政机关基于自身纠错的原因而对其进行撤销，无疑是对法律安定性的破坏。

对行政许可撤销权进行限制将有利于缓和其破坏法律安定性的固有负面影响，维护法律的安定性。其具体表现在以下两个方面：一是“能不撤则不撤”。“能不撤则不撤”是指通过对行政许可撤销权的限制，严格撤销许可的范围、标准和程序，限制行政机关自由裁量权的行使，减少“乱撤”“误撤”“错撤”的情形，减少撤銷许可的数量，以达到维护法律安定性的目的；二是“避免二次出错”。行政许可的撤销是一种自我纠错性行政行为，针对的是产生错误的行政许可颁发行为。既然在颁发许可时已经出现一次错误，破坏了法律的安定性。那么，对行政许可撤销权进行限制，则是避免再次出错，保障二次行政行为的合法性。

2.公民的信赖利益之保护

维护公民的信赖利益已经成为现代法治社会发展的潮流，信赖利益保护原则已经上升成为各国行政法的基本原则。行政许可作为一种授益性行政行为，被许可人基于该授益行为已经获得了某种利益，而此时行政机关如果机械的按照依法行政、有错必纠的原则进行撤销，势必会损害被许可人的信赖利益。行政许可撤销权的行使除了损害被许可人的信赖利益之外，还可能存在对利害相关人信赖利益的损害可能。例如一个公民在持有《司法鉴定许可证》的司法鉴定机构做了某种鉴定，并以此鉴定作为证据以支持其诉讼行为。但在诉讼过程中，审判机关以该司法鉴定机构的《司法鉴定许可证》被撤销为由而对此证据不予采信导致该公民败诉。在这一事例中，作为利害关系人的公民因行政许可撤销权的行使而受到影响，信赖利益受到损害。

对行政许可撤销权进行限制有利于保护公民的信赖利益主要体现在如下两个方面：第一、限制撤销情形，将信赖利益的“错侵”阻于门外。对撤销情形进行限制，明确具体的撤销情形，提高行政许可撤销权行使的科学性，减少实践中存在的错误撤销情况，有利于提高对被许可人的信赖利益保护；第二、明确撤销程序，限制撤销权的行使。对行政许可撤销权行使的启动、审查、做出决定等方面对之进行程序限制，保障公民的程序性权利，有利于实现其信赖利益侵害最小化。

（二）排除行政许可撤销权的滥用因素

行政许可撤销权行使的滥用因素主要包括相关概念的混淆、程序性规定的缺失、自由裁量权的恣意三个方面。限制行政许可撤销权，将从厘清概念、明确程序、规范自由裁量权三个方面对滥用因素进行一一排除。

1.厘清概念

在实践中，撤销、撤回、注销、吊销四者的概念混淆已经成为普遍现象，不但普通公民对此存在认识误区，甚至连行政机关工作人员、司法机关工作人员、立法机关工作人员都对此存在知识盲点。例如《电信业务经营许可证管理办法》第29条第2款规定，“提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段，取得电信业务经营许可证的，由原发证机关将经营许可证收回注销”而根据《行政许可法》第69条的规定，这种以欺诈手段获取的行政许可，应当予以撤销。这两个规定即体现了概念混淆的现状。限制行政许可撤销权，首先是对“撤销”一词的概念进行明确，从而使之与撤回、注销、吊销等概念区分，解决实践中的混淆乱像，排除行政许可撤销权行使中概念混淆的滥用因素。

2.明确程序

行政许可的撤销权主要规定在《行政许可法》这一法律规范中，但《行政许可法》费了大量的笔墨规定了申请行政许可、授予行政许可的程序，在撤销许可的问题上却对程序规定只字不提。因为缺少程序的保障，许可相对人的信赖利益很难在作出撤销许可决定的过程中得到伸张。程序规定作为限制权力的重要方式，行政许可撤销权的限制以明确程序作为的重要内容，将有利于弥补法治实践中行政许可撤销程序的空白，排除行政许可撤销权行使中程序性规定缺失的滥用因素。

3.规范自由裁量权

立法上规定行政机关对许可撤销的裁量权，本义是想通合理行政的方式保障许可相对人的信赖利益，但是《行政许可法》中并未作出关于撤销行政许可的进一步细化规定，为行政机关在行使自由裁量权时提供了恣意的空间。在行政许可的撤销中，行政机关主要从撤销范围的认定方面行使自由裁量权。对行政许可撤销权进行限制将从立法层面与制度层面对自由裁量权进行规范，从而排除行政许可撤销权行使中自由裁量权恣意的滥用因素。

二、行政许可撤销权的限制路径

权力具有天然的膨胀性和向恶性，缺乏足够的约束、监督，任何权力都会生出腐败。法治是限制权力腐败、滥用的最重要途径。实现对行政许可撤销权的限制，可以从法律概念的明确、法定撤销范围的划定与法定程序的规定入手。

（一）法律概念的明确

在行政许可撤销权的行使中，首先要明确的概念就是“撤销行政许可”，并将之相关概念进行辨析。许多学者对“撤销行政许可”进行了定义，例如学者满先进提出：“撤销行政许可是指作出的行政许可违法，由行政机关使已生效的行政许可失去法律效力的纠错行为。”又如学者徐晓明提出：“行政许可撤销决定是行政许可机关针对违法行政许可决定所实施的一种纠错行为。”结合学界的不同观点以及我国行政许可撤销的实践情况，可以将撤销行政许可定义为：行政许可行为由于存在违法或者不适当等因素，经行政机关通过一定的法定程序使该行政许可失去效力。具体来说，撤销行政许可具有如下六个特点：

第一、性质。撤销行政许可是纠错恢复性行政行为，而撤回则是公益性行政行为，注销是程序性行为，吊销是侵害性负担行政行为；第二、适用对象。撤销行政许可的适用对象是初始违法的行政许可行为。撤回则是不适应客观情形的，且已生效的合法的行政许可。注销是有效期届满未延续、被许可人丧失资格等行政许可。吊销是实施许可过程中的违法行为；第三、功能。撤销行政许可的功能是自我纠错、防止争讼和保障合法行政。撤回则是维护公共利益与秩序，注销是的宣告法律关系的消灭，吊销是制裁行政相对人的违法行为；第四、行政行为违法情形发生时间。撤销行政许可中的行政行为违法情形发生时间为许可作出之时。撤回、注销行政许可中无违法情形，吊销则是许可作出之后；第五、溯及力。撤销行政许可原则上有溯及力，但法律另有规定的除外。撤回有溯及力，注销、吊销无溯及力；第六、信赖利益保护方式。撤销行政许可的信赖利益保护方式为赔偿。撤回的方式为补偿，注销与吊销不存在补偿或者赔偿的信赖利益保护方式。

（二）法定撤销范围的划定

《行政许可法》第69条规定了五种可以撤销许可的情形，但而并未对这情形的违法程度与撤销决定作出之间的关系进行具体规定，从而导致行政许可撤销的范围过大，为行政机关滥用行政许可撤销权提供可能。因此我们应当丰富违法行政许可行为的处理方式，限制行政机关行使撤销权的范围。行政许可的撤销对象是成立是存在违法情形但实际已经生效的许可，我们可以将这里的违法情形分为三种类型：

一是重大且明显的违法情形。当行政许可机关作出的行政许可决定存在重大且明显违法情形时，此时的行政许可决定在本质上是一种无效行政决定，行政许可决定自始就不发生法律效力。既然自始无效，当然不存在撤销一说。二是普通违法情形。在此情形下，行政机关享有与原规定相当的自主裁量权。三是违法但轻微的情形。在此种情形下，不必然通过撤销手段来进行纠正，为了提高行政效率，可以通过补正的方式来消除违法行政行为带来的影响，使其转变为合法行政许可。

因此，应将可以撤销的情形限定为第二种，即普通违法情形。对行政许可撤销权行使过程中的“可以”限制为普通违法情形，缩小了行政机关自由裁量权的行使范围，可在一定程度上制约自由裁量权的滥用。据此，除了公共利益遭受重大损害之外，还可以将无效行政许可、补正行政许可纳入不予撤销的范围。

（三）法定程序的规定

要保证权力行使的合法性，除了在实体法方面对权力进行规制之外，作为硬币另一面的程序也是不可忽视的重要环节。由于在《行政许可法》中缺乏对行政许可撤销程序的相关规定，且在实践中因此引发关于行政许可撤销的行政问题以及司法问题。因此，我们应当致力于完善行政许可的程序性规范，打造限制行政许可撤销权的三百六十度无死角的立法笼子。对行政许可撤销权的程序性限制，应当把握如下几个重点内容：

第一、告知。对行政相对人予以告知，是保障行政相对人权利的第一步。要健全告知制度，应当做到如下三点：一是严格行政机关的通知义务，不仅应通知被许可人，还应通知直接且明确的相关利害关系人；二是说明理由。在通知基础上，应告知行政相对人作出行政决定的理由，以确保行政相对人的知情权；三是公示。一个行政许可的作出，其影响对象不仅包括被许可人和直接且明确的被许可人，还包括间接受到影响的其他公民。因此，应当对行政许可撤销的决定予以公示，确保此一部分公民的权利。

第二、听证。行政许可的撤销作为对公民权利剥夺的行政行为，应当赋予公民听证的权利，以维护其自身的合法权利。在行政许可的撤销中引入听证制度，是被许可人以及其他利害关系人信赖利益保护的重要步骤。具体来说，行政许可撤销中的听证程序应当包括两个方面的内容：一是赋予被许可人与利害关系人要求听证权、保障其听证过程中的表达权、解释权、对质权、申辩权、要求答复权等权利；二是相关行政机关应负有组织听证的义务，并应承担严格的举证责任。

第三、除斥期间。由于行政許可撤销权具有破坏法的安定性的固有弊端，这就要求对生效行政许可的撤销进行限制。行政许可生效的时间越长，其信赖利益越大，越值得被保护。因此，可以引入民法中的除此期间制度，对行政许可撤销权的行使设定一个期限，期间一过，权力即归于消灭。世界上已有许多国家与地区对行政撤销权的除斥期间进行了规定，例如德国规定的行政撤销权时效为一年。我国台湾地区规定的行政撤销权为两年。结合上述规定，并根据我国法治实践，可将行政许可撤销权的除斥期间设为一年。

参考文献：

[1]满先进，吴俊明.论我国行政许可撤销程序的构建——兼论信赖保护原则在我国行政许可撤销中的完善[J].佳木斯大学社会科学学报，2015，33（01）：30-33.

[2]徐晓明.行政许可撤销制度研究[J].行政法学研究，2008（04）：61-66.

[3]司雅坤.论行政许可中信赖保护原则的应用[J].法制博览，2017（34）：14-16.

[4]谭剑.论行政行为撤销的限制[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2010，37（01）：77-82.

作者简介：

赵筱芳（1994～ ），女，汉族，湖南湘潭人，法学硕士，单位：湖南省湘潭市湘潭大学法学专业，研究方向：宪法与行政法。

卫生行政许可论文范文第4篇

摘 要：依法治国是我国的总目标，对于依法治理也是提出了更高的要求。烟草专卖管理在我国长期处于一种垄断管理的状态，针对行政许可在烟草专卖管理中的适用，进行了以下的分析，主要从行政许可的法律效力的三个方面进行探讨，分析行政许可在烟草专卖管理中的适用的体现。在我国近年来，烟草行业快速发展，同时也带动了我国经济的发展，作为我国经济来源的渠道之一，发挥着重要的作用。但是烟草行业的兴起也给人民的健康带来了更大的挑战，因此，要严格把控烟草买卖，这也是我国将烟草专卖垄断的主要原因之一。对烟草专卖进行管理，能更好地将行政许可应用于烟草专卖管理的适用中，严格把控烟草专卖管理的发展。

关键词：行政许可 烟草专卖管理 适用

1 主要概念分析

1.1 烟草专卖

烟草专卖的含义在于国家对烟草事业进行统一的生产、销售，包括雪茄、烟丝、卷烟等在内的烟草的生产、销售，并且在法律允许的情况下进行垄断管理的主要方式，如果在这一过程中，违反了相关的规定，是需要付出相应的代价，受到相应的处罚的。

1.2 行政许可

行政许可的内容一般来说是国家禁止的活动，对一定符合条件的人解除禁止，主要是为了满足社会生产生活的要求，允许这部分公民进行特定的活动，同时也享有某些特定的权利。并且这种许可行为也是需要申请的，如果没有人申请，行政机关是不会主动许可这部分这些行为的。

行政许可主要涉及到法律规定，是指行政机关在法律允许的情况下，依照法律规定的要求，准许公民进行某种特定活动的行为，需要进行特定的审查，颁发相应的许可证、执照等形式，确认公民可从事某种活动。行政许可的设定，是在遵循社会经济的发展趋势和特点的基础上进行的，对于发挥公民、法人代表等组织的积极性和主动性具有重要意义，对于公共利益和市场秩序的维护也发挥了重要的作用。

2 行政许可适用的主要法律效力

2.1 证明力

行政许可适用的法律效力之证明力，主要是指烟草经营者需要行政部门颁发相应的经营许可证和执照等，这些相关证件经过审批颁发之后才能证明其经营的合法性，才能正确行使自己的权利，烟草经营者才能进行烟草的生产、销售等工作，而且在这一过程中受到法律的保护，证明自己的权利是合法的有效的，保证了烟草经营合法正规的运行。

2.2 确定力

行政许可适用的法律效力之确定力，主要是说，在行政部门为烟草经营者颁发经营许可证、执照等证件时就确定了烟草经营者进行烟草管理的权力，这些证件一旦颁发就确定了其经营的性质，是无法随意进行更改的。如果要进行更改，必须是烟草部门行政主管的法定程序做出了更改的决定，相应的行政主管才能通知经营者进行证件的撤销、变更，这样的处理流程保证了这一行为的有效性，即使出现问题也能做到有据可依，有法可查。

2.3 约束力

在烟草专卖领域，相关的许可证、执照等赋予了烟草经营者相应的权利，同时也赋予了相关的义务。这些证件规定了经营的范圍和方式，也规定特定的公民和法人代表必须在一定的范围内进行活动，一旦超越这个范围，公民和法人代表将会承受同样的法律责任，付出相应的代价，这也正是行政许可适用的法律效力的约束力的主要体现。

3 行政许可在烟草专卖管理中的适用的具体体现

3.1 办理烟草专卖的准运证

烟草专卖品的准运证的办理程序体现了行政许可的证明力，对于相应申请烟草专卖的经营者，烟草专卖局会要求其提交相关的证明材料，对这些材料进行专业的审查，筛选出符合承办条件的经营者，对其发放相应的证件，并允许准运证的办理。对于一部分不符合条件的申请人，要及时通知结果，并且告知需要具备的条件和资格。随着社会经济的发展，烟草专卖准运证的办理也发生了很大的变化，计算机网络的兴起，为这些相关证件的办理提供了便利，不仅提高了效率，而且证件的签发流程也更加规范，省去了很多人力物力，也是行政许可适用在其管理中的体现之一。

3.2 依法行政许可的基本要求

行政许可是在法律允许的条件进行的，有其中五点基本要求，一是事实清楚，主要表现为清楚了解所要查证的烟草专卖经营的每一个环节，充分考虑细节问题，然后再确定烟草专卖经营是否符合法律规定。二是证据确凿，主要是说在行政许可的过程中，要确保有更多的人证、物证，能够说明目前的问题。三是定性准确，这一点主要是参考烟草专卖的相关法律法规，确定相关行动是合法还是不合法，这样才能有效进行下一步的处理。四是手续完备，主要是说烟草专卖所必需的证件以及其他证明材料需在审批颁发之后才能进行营业。另外处理恰当、程序合法两个基本要求也是需要执法人员在处理过程中遵守的。因此，依法行政许可的基本要求也是行政许可在烟草专卖管理中的体现之一。

3.3 相关人员的管理

行政许可在烟草专卖管理适用的体现，一部分表现为对烟草专卖人员的管理，对于烟草专卖人员的管理，大致体现在以下四个方面：一是时间上的管理，主要表现为定期管理，这样的话有利于及时发现问题，更好地杜绝违法行为的发生。二是人员素质的管理，加强烟草专卖人员的素质管理，能够有效减少违法行为的发生，而且烟草专卖经营者的素质培训，对于自身经营理念和发展意识的提高也具有重要意义，能够有效避免偷税漏税等违法行为的发生。三是行为管理，主要是指对烟草零售户的销售地址和销售信息要明确，系统分析市场检查所发现的问题，这样能够有效落实服务和管理的理念。四是绩效管理，这种形式是在专卖执法行为中产生的，是一种体现业绩的形式。

3.4 相对应的责任

这部分内容主要包括两方面的责任，包括烟草专卖行政许可责任和法律责任，首先烟草专卖行政许可责任，这部分的责任主要体现在烟草专卖的行政管理机关，按照行政许可的标准为烟草专卖的申请人提供有效的信息，根据申请人提交的申请材料进行合理的审批，并且在审批的过程中根据不同的情况进行。另外行政许可的存在也保障了烟草专卖的行政管理者的合法权益，保证其能够进行有效的烟草销售工作，并且受到法律的保护，对于烟草专卖的管理也是十分有利的，在国家法律保护的前提下，烟草专卖经营者的法律意识也得到了提高，有利于烟草专卖管理的长期有效发展。其次是烟草专卖的法律责任，这一责任是国家法律中明确规定的，是有关烟草专卖具体实施的法律法规。

4 结语

就目前来说，烟草专卖面临着许多的压力和挑战，既有烟草生产经营方面的，也有烟草专卖体制方面的。随着社会经济的不断发展，我国的烟草专卖以及形成了一种相对完善的管理体制，其中，行政许可发挥了重要的作用。烟草专卖的体制为国家经济的发展带来更大的机遇，做出了很大的贡献。通过以上对行政许可在烟草专卖管理中的适用的探讨分析，能够有效加强烟草专卖的市场秩序，稳定了烟草专卖在市场经济中的地位，能够应对未知的挑战。对烟草专卖进行管理，使得国家能够有效规范行政许可的行为，维护了相关人员的合法权益，为烟草专卖使用带来了更好的发展。

参考文献

[1] 孟超.浅谈烟草专卖管理人员的管理[J].内蒙古科技与经济，2010（22）：35-36.

[2] 吕斌.试论行政许可在烟草专卖管理中的适用[J].云南大学学报：法学版，2003（3）：84-89.

[3] 杨亮.论烟草专卖管理依法行政及执法安全[J].科技与企业，2013（18）：108.

卫生行政许可论文范文第5篇

土地资源是经济社会发展重要的生产资料。以建设项目用地预审和用地审查为主要内容的建设用地审批制度是土地管理的一项重要制度。为深入贯彻落实国务院关于“简政放权、放管结合、优化服务”的总体要求，进一步改进和优化建设用地审批制度，提高土地资源配置效率，国土资源部最近修正了两个部门规章，部长姜大明签署国土资源部第68号、第69号两个部长令，即《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号）和《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第69号），印发了《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》，对建设项目用地预审和用地审查工作进行了改进优化，相关措施将于2017年1月1日起施行。

两个《办法》修改的背景

现行土地审批制度是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》为适应实行世界上最严格的土地管理制度、实施土地用途管制制度的需要而确立了，包括建设用地预审、农用地转用审批和土地征收审批三项。为了进一步细化《土地管理法》和《土地管理法实施条例》确立的土地审批制度，国土资源部先后颁布实施了《建设用地审查报批管理办法》和《建设项目用地预审管理办法》两个部令，进一步细化了建设用地审批的基本流程和报批材料。两个《办法》发布实施以来，对于落实最严格的耕地保护制度，合理保障城乡建设用地需求，促进经济社会健康发展发挥了重要作用。但是从用地预审和用地审查全流程来看，还存在着审批功能同质化、审查内容重复、捆绑审查事项多、报件准备周期长、审查标准化程度不够等问题，导致预审、用地审查报批工作周期长、效率低，地方反映比较强烈。

国土资源部贯彻中央国务院要求，坚持围绕中心服务大局，以土地用途管制为核心，以用地预审和用地审查为主要内容的现行建设用地审批制度，在严守耕地红线、保障发展需求、维护群众权益等方面发挥了长期重要的作用。近几年，各级国土资源管理部门落实中央“稳增长、调结构、惠民生”决策部署，按照“简政放权、放管结合、优化服务”要求，在优化建设用地审批流程、提高审批效率方面做了多次改进，审查的各个节点都保持了较高的效率。但是从用地预审、用地审查全流程来看，还存在捆绑审查事项多、审查内容重复、标准化程度不够、报件准备周期长等问题。

本届中央政府把“简政放权、放管结合、优化服务”作为行政审批改革、转变政府职能的“先手棋”和“当头炮”。李克强总理强调简政是供给侧结构性改革的重要内容，要“以敬民之心，行简政之道”，要求“简”字当头，“放管服”三管齐下、协调推进。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》规定，要最大限度减少政府对企业经营的干预，最大限度缩减政府审批范围。

为贯彻落实党中央、国务院关于简政放权、放管结合、优化服务的一系列要求，落实稳增长决策部署，推进供给侧结构性改革，国土资源部在总结近年来用地预审和用地审批制度改革实践成果的基础上，对两个办法进行修改，明确了改进和优化审查内容、强化事中事后监管、提高服务保障能力的具体措施，进一步提高用地预审和用地审查的效能。核心是进一步明确不同审批的功能定位，改进和优化建设用地审批流程，简化审查内容，精简相关报件，进一步提高用地预审和用地报批审查工作效率，同时加强批后监管，严格用途管制，确保最严格土地管理制度的实施。

两个办法修改的内容

1.关于《建设项目用地预审管理办法》的修改

根据《土地管理法》的规定，建设项目用地预审是在建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设用地的有关事项进行审查，并提出意见。预审审查的内容主要包括是否符合土地利用总体规划，土地利用年度计划以及建设用地标准，目的是在建设项目用地的前期阶段，充分发挥土地总体规划对建设用地的引导作用，落实土地用途管制制度。但是在预审制度实施的过程中，预审环节审查的内容不断增加，导致预审报件时限过长，审查内容重复。为此，这次修改，回归《土地管理法》关于设立预审制度的初衷，预审阶段不再要求建设单位对补充耕地方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金安排情况进行说明。不再要求建设单位提交地质灾害危险性评估报告和是否压覆重要矿产资源证明材料。不再要求提交规划修改对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要等材料。这一修改，将使预审内容进一步聚焦，大大提高预审的审批效率。

2.关于《建设项目用地审查报批管理办法》的修改

这次修改《建设用地审查报批管理办法》，重点解决了两大问题：一是进一步优化报国务院批准城市建设用地的审批。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确，将依法由国务院分批次审批的城市建设农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，批准后由省级人民政府具体组织实施。按照国务院的要求，根据城市建设用地的特点和需求，国土资源部部署了55个城市进行试点，试点地区在用地申报时不要求明确具体位置，同时相应简化用地申报内容。修改后的《建设项目用地审查报批管理办法》吸收了试点的成功做法，规定：报国务院批准的城市建设用地，农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案可以合并编制，一年申报一次国务院批准城市建设用地后，由省、自治区、直辖市人民政府对设区的市人民政府分期分批申报的农用地转用和征收土地实施方案进行审核并回复。同时还加强了与建设项目用地预审的衔接。这一修改大大减轻了城市政府在成片开发的工作量，大大提高了用地审批效率。二是将先行用地纳入法治化轨道。先行用地是国土资源部出台的一项用地支持政策，对保障国家重点建设項目及时用地、促进经济稳定发展、维护土地管理秩序发挥了重要作用。2015年《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发[2015]27號）将先行用地明确为国土资源部的政府内部审批事项，为先行用地政策提供了国务院规范性文件层面的依据。为了把先行用地纳入法治化轨道，切实规范先行用地的审批程序和审批依据，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，修改后的《建设用地审查报批管理办法》结合国土资源部多年来先行用地审批的实践，专门增加了一条，对先行用地的适用范围、申请条件、报批期限等作出了规定。此外，需要说明的是，这次修改是在《土地管理法》的框架内进行的修改，重点是回归了预审和用地审批的功能定位，提高审批效率。

改进优化的作用意义

当前，我国经济发展进入新常态，党中央、国务院要求统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，积极推进供给侧结构性改革，提高发展的质量和效益。这次改进优化，符合中央要求，顺应发展需要，具有重要意义。

（一）改进和优化建设用地审批制度，是适应把握引领经济发展新常态，积极推进供给侧结构性改革的内在要求。土地资源是经济社会发展重要的生产资料和人类活动的载体，完善土地管理政策是供给侧结构性改革的重要内容。改进和优化建设用地审批制度，提高土地要素配置效率，有利于促进稳增长、调结构、惠民生、防风险各类建设项目及时落地，同时保障新产业新业态加快发展用地需求，从而为适应把握引领经济新常态、推进供给侧结构性改革提供用地保障。

（二）改进和优化建设用地审批制度，是深入落实中央“简政放权、放管结合、优化服务”的具体体现。按照简政放权的要求，不仅要把该取消的取消、该下放的下放，对确需保留的行政审批事项，还要统一标准、简化手续、优化流程。改进和优化建设用地审批制度，就是与中央保持高度一致，按照“观大势、谋大事、懂全局、管本行”的要求，把中央“放管服”的要求落到实处，最大限度去重复减内容、优流程定标准、重监管强服务，切实降低建设用地审批难度。

（三）改进和优化建设用地审批制度，是降低制度性交易成本，增强发展动能的务实举措。中央要求，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；要下决心把各种制度性交易成本减下来，让企业和各类市场主体轻装上阵，集中精力提质增效。改进和优化建设用地审批制度，减轻企业办事创业的土地审批负担，降低企业取得用地的办事成本，有助于进一步优化发展环境，激发市场活力和社会创造力，增强发展内生动力。

（四）改进和优化建设用地审批制度，是回应社会关切，进一步提升国土资源服务效能的迫切需要。近几年，各级国土资源管理部门千方百计提高国土资源服务保障能力，但仍有一些地方反映建设用地审批慢、项目落地慢。改进和优化建设用地审批制度，使用地报批效率最高、结构最优，是对各地关切关注问题的积极回应，同时也是国土资源管理部门推进土地管理方式转变，提升国土资源服务效能的现实需要和自觉行动。

改进优化的总体考虑

本次改进优化坚持目标导向和问题导向，按照“明确定位、突出重点，系统梳理、减少重复，统筹衔接、强化协同，放管结合、优化服务”的原则，通过去枝强干、调整时序、简化内容、优化流程等，实现建设用地审批“材料简化、时间缩短、难度降低、质量和效益提高”的目标。

改进和优化主要改进和优化主要从5个方面着力：一是，对用地预审和用地审查进行全流程梳理，减少是否符合土地利用总体规划、是否符合供地标准、征地补偿、占补平衡等方面前后、上下的重复审查；二是，简化用地预审和用地审查环节的申报要件，缩短组卷时间；三是，区分实质性审查和形式性审查，各负其责各自把关；四是，推进报件标准化，降低报件难度；五是加强信息化建设，提供便捷优质服务。

《通知》的主要内容

一是强调改进和优化建设用地审批工作的重要意义。要求各级国土资源主管部门充分认识改进和优化建设用地审批对推进供给侧结构性改革、激发市场活力、增强发展动能的重要作用；准确把握改进和优化的方向目标和总体要求，尽快调整适应和改进用地报批审查工作。

二是提出简化改进审查内容，切实提高建设用地审批效率。主要包括7项措施：1.簡化对符合土地利用总体规划和土地使用标准的审查；2.简化对补充耕地和征地补偿等的审查；3.改进地质灾害危险性评估的审查；4.改进压覆重要矿产资源的审查；5.组织开展项目用地踏勘论证和节地评价；6.改进城市建设用地的审查报批；7.适当缩小用地预审范围。

三是要求加强事中事后监管，进一步提升服务保障水平。提出了4个方面的监管和服务措施：一是强化实质性审查责任；二是提高规范化水平；三是加强实施监管；四是提升服务能力。

下一步，我们将指导各地按照改进的新措施、新要求，尽快部署和落实，保证新制度落地生根，尽快见效。同时，国土资源部将跟踪了解各地实施进展和遇到的问题，并及时对相关措施作必要的改进。在此，也真诚希望各家媒体、各位记者朋友继续加强宣传，总结各地好的经验做法；同时发挥监督优势，及时发现问题，积极支持引导用地预审和用地报批审查工作落实党中央、国务院“放管服”要求，有效促进经济社会可持续健康发展。

原有审查简化之后预期的成效

本次改进主要对审查内容和申报要件进行了简化，材料是简化了，时间缩短了，难度降低了，最后的结果是质量效益提高了。举个例子，用地预审环节只保留是否符合土地利用总体规划、是否符合土地使用标准、是否符合供地政策3项审查内容；取消了补充耕地方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金安排情况、是否开展地质灾害危险性评估、是否压覆重要矿产资源4项审查内容；对需要修改土地利用总体规划的，相关材料也进行简化。预计改进后，需要修改土地利用总体规划、开展地质灾害危险性评估、办理是否压覆重要矿产资源证明的建设项目用地预审组卷时间可明显缩短，从组卷到完成用地预审时间基本可缩短至原来的一半。

建设项目用地预审和用地审查之间的衔接

避免一放就乱，这个问题很关键、很要害。这次按照中央“放管服”的要求改进和优化建设用地预审和建设审批，从放的方面概括来说，就是合理划分中央和地方的事权，地方进行实质性审查，部进行复核性审查。从监管方面，我们也同步跟进，采取了一些措施。一是规范用地申报审查要求。通过完善规章制度、规范标准、明确要求，使地方申报审查的时候有章可循，包括省级国土部门向部提交的审查报告的格式、依据、结论、要求都是非常明确的，规范统一，使审查更加规范。二是督促指导地方不断提高用地审查报批质量。我们将建立台账制度，对报部用地预审和用地审查的项目，存在报件质量差、补证多、不及时上报的情况，采取提醒、约谈、通报等多种方式，指导、督导省级国土资源部门切实把好审查关。三是加大批后監管力度。通过采取批后抽查、实地督察、部门联动等方式，对各地审查把关是否到位、是否存在土地未批先用、是否履行了承诺事项等进行监督，发现问题及时督促整改，特别是要充分发挥国家土地督察这支队伍的力量，进行监督管理。四是完善用地审批信息系统。这个系统和平台上在建的规划、供地、利用、卫星执法等系统进行互联互通，发挥国土资源部门综合监管平台的作用。我们还改进了用地远程申报系统，强化省级国土资源部门把用地报到国土资源部之前，通过这个平台系统进行自检、自查，有问题早发现、早解决，采取上述综合措施，确保放而不乱。

关于如何衔接的问题，实际上可以说是在改进和优化过程中如何体现系统性和整体性的问题，做到系统考虑、整体考虑。这次改进和优化建设用地预审和用地审查，一个基本原则就是将用地预审和用地审查作为一个流程、一个系统，前后有机地衔接，整体的谋划。首先，两个环节的审查各有重点，但是不重复。根据项目立项、实施的不同阶段，该在项目立项阶段把关的，如符合土地利用总体规划、用地标准、产业政策等，我们在立项前期把好关。项目选址确定后具体用地时需要把关的，如征地补偿安置、耕地占补平衡，在用地报批的时候把好关，这就是前后衔接。

同时，本着既要高效，又要严格的原则，两个环节不能缺项，前后必须闭合。在用地预审环节，今后不再对压覆重要矿产资源审批情况和地灾危险性评估情况进行审查。但是，在用地报批的环节，我们要进行审查，不能漏项。而且，已经通过用地预审的建设项目，如果项目的用地位置、规模、功能、分区发生变化的，在用地审查环节还要复核，有变化要复核，没有变化不再重复审查。用地预审修改了土地利用总体规划的听政、论证报件材料，在用地审查环节还要相应的把关，做到前后衔接，体现整体推进、整体考虑。

新的政策从2017年1月1日起实施，考虑到方便基层组卷报批，确保政策衔接不出问题，我们举办了业务骨干培训班，以便各省区市及时掌握新的政策、流程和规范，做好政策传达和组卷报批工作。另外，为做好用地预审和用地审查在办件和近期接收报件的办理，我们打算新老报件要求同步运行一段时间，从2017年4月起全面按新要求受理，在过渡期内，行政相对人既可以按照原有要求报件，也可以按照新的要求报件，國土资源部都将按程序抓紧办理，保障各类建设项目及时落地。

消除簡化审查内容的不利影响

实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度是土地管理最重要的两项制度。这次改进和优化用地预审和审查后，这项制度只会加强，不会削弱。

一是坚持各类建设用地都必须符合土地利用总体规划、符合土地用途管制的要求。在建设项目立项、选址阶段，要对此严格把关，这是保护耕地合理利用土地的首要措施。

二是严格落实耕地占补平衡。在项目用地预审阶段，我们要求建设单位承诺在项目投资概算中足额安排补充耕地费用；在用地报批阶段，必须按照中央的要求落实补充耕地，做到“占一补一、占优补优、占水田补水田”，这个政策始终坚持不放松。

三是强化用地论证和评价。这次制度规定，对占用基本农田和耕地规模较大的都要评估论证。占用基本农田哪怕只有一亩甚至一分，要论证评估；占用耕地规模较大的也要论证评估。占用耕地规模较大包括3种情况，一个是线性工程占用耕地100公顷以上的，或者是块状工程像机场等，占用耕地70公顷以上的，或者一个项目占用耕地的比例达到了用地总规模的50%以上。这三个情况，都要求必须进行踏勘论证。同时，对土地使用标准要严格审查把关。对于超标准用地项目，或者还没有出台土地使用标准的行业用地项目，在预审阶段要开展项目节地评价，采取措施促进节约集约用地，严格执行耕地保护制度和节约集约用地制度。

卫生行政许可论文范文第6篇

策划人语

开发区，这个承载着中国体制改革和对外开放试金石的特殊区域，从其诞生那一天起，一路披荆斩棘、筚路蓝缕，今天已过弱冠之年。开发区20年的发展，在中国奔向小康社会的历史征程中，极具标本意义；开发区创新的管理体制和发展模式，更是漂洋过海，在东南亚、非洲、拉美落地生根，在国际上产生了积极的示范效应。

开发区人特别希望借创建20周年的机会全面总结经验，对未来做出前瞻性的规划，把“大有希望”的事业继续下去。然而，这一切都因为国内理论界、舆论界的怀疑以及国家治理整顿开发区的一系列负面影响而冲淡；也使得正规开发区被“殃及池鱼”，正面形象被扭曲。开发区面临着何去何从的抉择！

面对非议，需要冷静处之，面对现实，需要正面立言。中国经济体制在政府层面上的改革远远没有完成，开发区作为改革的先行试验和示范区，仍有继续试验和创新的存在价值；中国在推进新型工业化和城市化的实践中，开发区仍然能够找到自身独特的出击点和大有作为的新天地。

开发区是罗陀斯，就在这里跳跃吧！

未来开发区，是要稳定地占有海外市场，还是要财富的相对份额；是要单一的外资资本来源，还是要多元化的相对稳定的动力结构；是要仅仅引进技术，还是要朝掌握技术方向努力？

改革试验———被漠视的开发区的生命基因

提起开发区，在人们的印象中就是靠国家优惠政策，引进外资，经济上取得了一些成就，主要着眼于其开放功能，这当然不错。没有经济奇迹，开发区的处境会更困难。但这只是事情的一个方面。甚至连开发区人也慢慢地麻木起来，宣传自己的时候，每每地以引进多少外资、多少名牌的跨国公司、产值多少、税收多少作为最大的卖点和成绩。这种思维定式从开发区“三为主、一致力”的发展宗旨确立，到中央对开发区的管理沿革可见一斑：国务院对开发区的管理，几次变更，由综合部门的综合管理转到商务部的外资司，最后的定位就是将开发区的存在功能限于引进外资。客观地说，这就忽略了对开发区全面发展的指导，降低了国家建立开发区时的战略意义和期望。

历史的真相是：开发区从其诞生那一天起，就具有改革、开放、探索和试验的性质，与此相联系，是改革在前，开放在后。没有改革的大胆创新和探索试验，绝不会有日后的开放成果，事实上，这是开发区生命中的第一个基因。开发区20年来不断挣脱各种陈旧观念的束缚，克服有形、无形的困难，为自身前进拓出空间，每走一步都是要靠锐意改革，甚至可以说，改革比开放困难要大得多。尤其在前10年，改革比开放占去开发区更大更多的精力。

概括开发区改革的本质特征，可称之为“纲举目张”式的系统改革创新。

所谓“纲”就是在传统区域管理体制上，创造出了将开发区定位于试验的经济区而非行政区的准政府体制，简言之，这种创新就是自上而下的主动改革，由上级政府高度授权，轻装简政，主要行使政府的经济管理职能去建立和发展一个外向型经济区。之所以争取这种体制创新的根本原因，是因为建立开发区的当时，中国经济、行政管理体制不适应中国对外开放的要求，必须以新体制、新模式来完成对外经济合作的“软着陆”。

所谓“目”，是指在这种体制保障下，去实施发展经济所需要的各项具体改革，解决对外开放过程中遇到的各种问题。概括起来，主要内容包括：建区投融资体制的改革、政府管理经济方式的改革、土地有偿出让和转让的改革、市场经济条件下政府法制的改革、社会保障制度的改革，以及开发区经济外向度提高后所引发的一系列改革，如此等等，都浸透着开发区人创新的心血和智慧。

“纲举目张”强调开发区20年改革是一个系统，没有管理体制的改革，则任何具体改革都是很难或者不能实施的。这些改革的成果，以解放生产力，发展生产力的实践所验证，随历史的进步，得到了肯定。当然，这些改革并非由开发区单独完成，但是开发区人的努力试验是客观现实。“玄都观里桃千树，尽是刘郎去后栽。”开发区所做出的敢为人先的改革业绩能够轻易忘却吗？

这种改革，与特区、浦东新区不同，可以说是20年来国内政府管理体制改革唯一尚存的形式。这种改革的成效，使外界很难否认其存在的价值，但或多或少，或隐或现，对这种创新体制的疑虑是构成开发区今后生存的最大的不确定性。换个角度看问题，反思一下国内的“开发区热”，且不论开发区被争相效法的内在原因（体制活力是重要一条），仅从开发区治理整顿8年，越理越多，越整越滥，收效甚微可见，根本一条原因就是对开发区的性质和意义认识不一致，因而也就没有法律的严肃约束。市场经济是法制经济，这早已被国内共识，但关键是“法”的概念包括“法制”和“法治”。开发区搞了20年，鱼目混珠，最根本的原因是没有上升到国家大法的法律地位和建区规范，没有“法制”，就谈不上管理开发区的“法治”。国家级开发区两度“凝固”，又两度“解冻”，都是靠审批，而各级政府直至乡镇政府没有法律约束的审批是造成开发区过多过滥而又失控的制度原因。

那么是什么妨碍了开发区法制的出台？其实要用国家大法确立开发区的功能、政策及土地使用规范等等操作层面的问题并不难，真正难的是如何面对开发区大胆改革创新的成果，即这种“不规范”的体制。立法的两难在于否定其体制有困难，因为谁也不会反对改革，但肯定其体制更困难，关键在于，开发区的创新体制在传统政府管理体制内部发生了根本性的变革，引发了一系列的矛盾碰撞，这是问题的实质。

接下来要问，开发区这种管理体制的改革方向和内容究竟有没有先进性和科学性？对此的回答就要以2004年7月1日正式施行的《行政许可法》为参照系来作判断。《行政许可法》是改革20多年来被称为具有革命性意义的国家行政方式、政府职能转变的改革，有助于推进政治文明和以“规制缓和”来进一步完善市场经济体制。从其内容来看，减少政府对经济、对市场主体的不当干涉和管制，不正是开发区多年来在改善区域“软环境”旗帜下，进一步深化改革的诉求吗？毋庸置疑，开发区20年的创新体制，与《行政许可法》的基本原理和总体思路有着超前的亲和力。在开发区看来，《行政许可法》的出台是为改革的先头部队提供了更有力的、权威的法制装备。

再进一步，从《行政许可法》发展方向的逻辑推导和即将引起的连锁改革的前景来看，行政许可的设立权限高度集中于中央和省两级，省以下的政府行政范围必将大大简化，以往政府管理经济的庞大机构和编制必然要精简。

而开发区的体制正代表着这项改革的方向。试想，开发区目前的高度精简、能合并就合并的十几个职能部门，少则几十名多则200～300名公务员管理着一个中等城市产业规模的经济区域，这种方向还需要怀疑吗？

由《行政许可法》出台引发的政府职能转变和行政管理体制的改革，仅仅是在深层次上改革的开始，中国经济体制改革在政府层面上远远谈不上完成。从这个意义上说，中国的经济技术开发区，作为改革的先行试验和示范区，20年前是这样，在将来的20年，仍有继续试验和创新的存在价值，这就是开发区存在下去的理由，并且这个理由是异常充分的。只是开发区不能等。无论国家立法与否，改革体制是否存续，都不重要。重要的是开发区要保持住以往改革带来的实质性进步，并重新激发和唤醒在改革方面的生命基因，继续踏踏实实地面对新问题，去试验、改革、创新，以此争得其应有的地位和普遍承认。

模式风险———开发区持续发展的现实困惑

如马克思所言，一种生产方式在其所能容纳的生产力没有完全释放出来之前，是不会灭亡的。这个原理同样适用于开发区的发展模式。问题在于，近几年，开发区模式的风险已经逐渐暴露出来，这是开发区面临的真正的现实困惑。

必须认识到开发区的发展模式是有前提条件或者说是有成本的。简言之，开发区（背后是国家）要付出的模式代价，或称“卖点”有下面几条，呈现鲜明的中国特色。

制度环境———即管理体制，在引进非主流的生产关系时要做的是制度妥协，建立“仿真的国际投资环境”；

政策支持———对引进外资给予优惠的政策设租，或鼓励外资的进入，这是国际惯例；

物质保证———廉价的土地、基础设施供应和劳动力价格；

市场让渡———与国外特殊经济区最大的不同，是在引进外资的同时对外资放开国内市场，即所谓的以政策换投资，以市场换技术。开发区引进外资的同时，也就成为外资进入中国市场的跳板。

没有这些先决条件，或称卖点付出，开发区的发展模式是不能成功的。这实际上是中国对外开放与外部资本输入的一种博弈。现在的问题是继续按这种模式操作，并试图保持这种模式的条件，开发区能否持续发展。对此回答是已经存在多种负面因素的影响。

第一，开发区的基本“卖点”已失去优势。

众所周知，利用外资的政策支持早已国内趋同，特殊优惠不再；制度环境随中国的整体进步，对外资的吸引力差距缩小以至不再成为问题，甚至很多推进国内经济市场化的改革创新，开发区已不再先导；引进外资的物质保证除去已经常规化以外，在最关键的价格低廉方面，开发区面对日益严峻的竞争；至于国内市场，外资的引入已为更靠近中心城市能够获利而不仅仅着眼于在开发区制造。这种状况使维持开发区的发展模式成一厢情愿。一方面，开发区在国内引进的外资额中，只占到18％，即大部分外资的选择性更加宽泛；另一方面，引进外资的数量限制，使开发区的经济增长率下降和变缓。

第二，外资引入对开发区的整体条件要求和寻租点发生了很大变化。

以开发区特别倚重的跨国公司行为来看，起码出现了以下几点新的动向：开始抱怨开发区基础设施的使用价格和制度成本过高，这在以往是从未发生过的事情；对中方职工的待遇，摘下了温情脉脉的面纱，高福利和高保障被大量使用低工资的临时工、季节工所替代，跨国公司初期进入开发区时拉动了工资水平上升，但始作俑者并不愿吞下这个苦果；在成本上升、产业竞争激烈的关头，用OEM-EMS代工生产方式转移加工基地，离开开发区寻求更低的劳动力水平；向零部件配套企业转嫁成本负担；分解生产过程，引进专业物流公司加强库存管理以降低成本，要求海关优化通关环境；集中全世界的生产能力，在中国加工以求避税；如此等等。

这些问题在跨国公司刚刚进入中国的时候，并未提出。而如今，在初期投资超额利润存续期间掩盖着的种种问题都暴露出来，直至要求开发区用地方可支配财力予以补贴。这就是说，跨国公司开始进入中国的时候，以进入国内市场为目标，其余可以缓论，但一旦进入中国，站稳脚跟之后，就要按其本来面目为其创造一个世界。其整体行为就是利用中国的外资需求饥渴症，挤压成本而最大限度地获利，更多地要求剩余价值的相对份额。这种趋势已让开发区日益两难。

第三，开发区按目前的资本—产出率进一步引进外资所扩大的土地需求，更使这种模式难以为继。

一方面，中国的国土资源紧缺，开发区扩大土地使用面积，审批条件越来越严格，土地资源的限制使以外资引进数量为自变量的“摊大饼”式的不注重集约经营的外延扩张，亟待改变思路；另一方面，不恶化农业基础和兼顾农民利益的开发区新的土地需求，将面临更高开发成本，当提高土地价格外资不接受的时候，开发区土地开发成本承受力岌岌可危，规模小的开发区则根本不能承受。

第四，产业聚集和技术进步的隐忧。

表面看，开发区的产业规模靠产业聚集而非常可观，高新技术产业比例也远高于国内其他地区。但在开发区人自己冷静看这些事情，会有不同的更深刻的认识。总体而言，开发区20年来的产业聚集和技术进步，可以说成绩巨大，但成就有限。从产业聚集角度看，完整的产业链中，核心部件和技术掌握在外资手中，这在国内各地区是相同的。产业进步表现在半通用部件和基础零部件生产的国内配套。其中配套能力在中国的进步情况又有差别。开发区的配套能力与国内最先进地区的产业配套相比，可谓骨骼强健，肌肉不发达。这既是跨国公司为主、配套中小企业发展不足的结果，又是影响产业聚集的瓶颈，这是开发区今后产业发展的隐忧。

再看技术进步。开发区无论引进多少高新技术企业，充其量是相对国内产业水平而言的高科技。衡量产业自主的标准是要掌握该产业的核心技术（核心技术并非高精尖技术）。产品半通用件、基础部件已在国内不同程度地成功解决，但对于核心技术及零部件，无论开发区还是国内其他地区，都没能很好地解决。国内如果还不重视这个问题，产业进步不会有突破。靠单纯引进技术，进步永远是有限的。

开发区的产业聚集和技术进步，近期和长期有两步要走，其一，在中低层面上，要填充产业链的配套缝隙，做实产业基础；其二，在高层次上，要追求核心技术的掌握。开发区要看到并勇于直面这个问题。

以上这些难题，才是开发区进一步发展面临的真正危机，也可以说，这是开发区发展模式，进一步说是开放型经济性特区发展必然要碰到的一般性模式风险。对此采取鸵鸟政策是不行的。以不变应万变，想继续按前20年的路线走下去，更是自欺欺人。开发区在下一步必须要考虑，今后10年、20年，发展的结果究竟追求什么：是单纯的外资引进数量，壮大产业规模，仍然致力于量的积累，还是要产业聚集过程中的产业提升，技术进步；是要稳定地占有海外市场，还是要财富的相对份额；是要单一的外资资本来源，还是要多元化的相对稳定的动力结构；是要仅仅引进技术，还是要朝掌握技术方向努力；是单纯外延式扩张，还是要想办法进一步提高有限资源的使用效率。总而言之，是满足于开放初期引进外资就算成功，还是要在国家工业化过程中发挥更大作用。