农村土地制度立法研究论文范文

农村土地制度立法研究论文范文第1篇

1. 当前阶段农村土地管理制度中存在的问题分析

1.1 土地征收与补偿制度存在缺陷

近些年来, 我国社会经济的高速发展进一步促进了城市化水平的提升, 但是与此同时人口城市化的成效却不够理想。在对农村土地进行征收的过程中, 补偿措施不合理或是缺乏的情况十分普遍。在农村土地管理的过程中, 土地资源配置的合理性直接影响着农村经济的发展以及社会的和谐稳定。一直以来, 我国对农村土地保护都给予了充分的重视, 但是农村土地管理不当的现象依旧存在, 使得很多农民的合法土地权益遭到了侵害。

1.2 缺少清晰的集体土地产权主体

目前, 在农村土地流转的过程中, 政府管理充当着主体, 使得农村流转土地的地位遭到了忽视。由于我国相关法律存在很大的约束性, 很多情况下土地流转都局限在集体经济组织范围内, 将城市阻隔在外。同时, 我国集体土地产权主体至今都未能明确, 管理权限十分模糊, 职权交叉的情形十分普遍, 为农村土地管理造成了严重的阻碍。

1.3 农村土地分散经营效率较低

我国自从实施农村土地家庭承包责任制以后, 农民生产积极性得到了一定程度的提升, 但是随着社会经济的不断发展, 这一制度却成了阻碍农民增收的主要因素, 传统农业生产经营方式已经无法适应现代农业生产活动的需求。目前, 我国农村土地大部分都出于分散经营的状态, 一方面对农业设施和农机的推广造成了一定的阻碍, 另一方面也对农业现代管理模式造成了负面影响。同时由于农民的生产积极性不高, 导致技术、资金的投入主动性也受到了一定的限制, 为农业产业的发展大带来了不利影响。

2. 完善农村土地管理制度的建议

2.1 赋予农民永久使用权

在农业发展领域, 家庭承包联产、土地国有是我国一直以来坚持的方针, 但是随着时代的发展, 这一方针也开始逐渐与社会发展产生脱节。虽然生产资料公有是社会主义的基本特征, 但是目前农村土地集体所有已经名存实亡。因此, 在新的历史时期下, 我国应该将农村土地国有化, 并赋予农民土地的永久使用权。在这一过程中, 必须解决土地使用权的继承和转让等问题, 如此能够保障农民的合法权益不受损害。另一方面, 农民在获得土地永久使用权的同时也获得了支配土地的权力, 家庭经营方式也不会受到影响。在这样的情况下, 农民就可以根据自身的需求决定土地的使用方式。如此就可以避免土地政策的变动对农民的权益造成损害, 同时也能够进一步推动农村土地资源的高效利用。

2.2 健全土地登记制度

将农村土地的管理模式从审批管理转变为登记管理, 这样不仅能够对土地流转行为进行规范, 同时也能够推动政府职能的合理转变。需要注意的是, 在对农村土地进行分配的过程中, 不能单纯将人口作为分配依据, 要充分的考虑到不同家庭的劳动力存在较大的差异。为了保障权益分配的公平性, 可以将农村土地的使用权按照人口数量进行均分。若是在农村土地第一次登记之后出现了户口变动, 户口则只用来表明人口的居住地和职业身份, 农民获得土地使用权的只要形式则是继承或是买卖。

2.3 适当的征收土地使用税

通过适当征收土地使用税的方式可以有效的解决无偿使用农村土地引发的各种矛盾。根据我国相关法律的规定, 对于农林牧渔业的用地是采取免税的, 因此笔者谈到的土地使用税征收的对象是指使用农村国有土地的个人和单位。在实际操作的过程中, 为了避免加重农民的负担, 应该注意以下几点内容:首先, 明确征税方法和指标, 并将依法非纳税和使用权联系起来。其次, 为了督促农民主动纳税, 必须严格按照合同进行征税。其三, 将农村土地使用税的征管工作纳入到国税征收系统中, 将征收的税费用于当地的土地管理。

2.4 构建完善的土地管理体系

农村土地管理体系的主要作用包括以下几个方面:制定合理的土地政策, 对农村土地进行统筹管控;建立农村土地使用制度, 制定科学的土地使用方案;对农村土地的流转以及使用权进行监督管理, 建立规范健康的土地流转和使用市场。地方和中央政府具有土地农村土地管理的职责, 根据目前的农村土地管理制度, 管理机构一共分为中央、省、市、县四个等级, 在实际管理的过程中, 省和中央一级的管理职能根本得不到充分的发挥, 因此应该在此基础上建立专门行使省和中央政府土地管理权利的执行机构, 这样就可以避免地方政府对土地管理活动的过度干涉, 从而实现农村土地执法和管理的公正性。

结语:综上所述, 农村土地管理对于我国社会经济的发展具有十分重要的作用, 为了解决当前阶段我国农村土地管理中存在的缺陷, 必须管理制度进行完善。但是我们需要意识到, 农村土地管理制度的完善将是一个艰巨而又漫长的过程, 必须做到谨慎小心, 采取有效的措施解决这一过程中凸显出来的矛盾和问题, 如此才能保障农村土地管理工作的高效开展。

摘要：在农村经济发展的过程中, 土地管理制度发挥着十分重要的作用。但是当前阶段, 我国土地管理制度中依旧存在着严重的缺陷和不足, 例如管理混乱、产权不明确、经营分散等问题的存在对土地管理的效果造成了不小的影响。因此, 为了实现土地管理水平的提升, 必须对农村土地管理制度进行完善。本文将结合现阶段我国农村土地管理制度中存在的问题对完善土地管理制度的建议进行深入的探索研究。

关键词：农村土地管理制度,问题,完善,建议

参考文献

[1] 邵战林, 朱道林, 杨俊孝.完善我国农村土地管理制度的若干建议[J].农村经济, 2011, (07) :23-26.

[2] 邹春和.关于完善农村土地管理制度的建议[J].江西建材, 2017, (14) :272.

[3] 孙艳丽.完善农村土地制度, 助推农业现代化[D].财政部财政科学研究所, 2012.

农村土地制度立法研究论文范文第2篇

1 建国以来我国农村土地制度的演变

中国是一个农业大国, 农村土地政策始终是我国一项极其重要的政策。1949年中国人民政治协商会议通过的“共同纲领”规定:中华人民共和国必须有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。新中国成立后, 中央人民政府政务院于1950年颁布的《土地改革法》, 明确规定土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制, 实行农民的土地所有制”。对“所有没收和征收来的土地和其他生产资料, 除本法规定收归国家所有者外, ”均应“统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。”到1952年底, 除新疆、西藏和其他一些少数民族地区和台湾以外, 全国广大新解放区的土地改革已全部完成。

从1953年起, 中共根据马克思主义合作制理论, 结合当时中国的实际情况, 开始对农业等三大行业进行社会主义改造, 引导农民走合作化的道路。在承认土地私有权的前提下, 农民以土地、农具等生产资料入股, 集体劳动、民主管理, 按劳分配和按股份分红相结合, 土地使用权由个人使用变为集体共同使用, 这是土地制度的重大变革。到1956年, 三大改造基本完成, 农民私有的土地和牲畜、大型农具以及土地上的附属物如塘、井等水利设施转为合作社集休所有, 取消土地报酬, 取消土地入股分红制度。在人民公社化阶段, 更是全面无偿剥削农民的生产资料、生活资料和自然资源, 严重束缚了生产力的发展。

以1978年冬安徽省凤阳县小岗村农民的“包产到户”为开端, 中国开始了又一次重要的土地制度变革, 将纯粹的土地集体所有制变成为土地集体所有、农民家庭承包的所有权和经营权相分离的土地制度。家庭承包制虽然没有改变土地的所有权性质, 但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化, 对农民具有重要的产权意义, 他们不但获得了土地产出的大部分劳动产品的所有权, 还获得了对自己劳动力的支配权, 极大地调动了劳动者的积极性。

从我国土地制度的历史演变我们可以看出, 我国的土地制度是以追求经济的高速增长为目标, 以城乡二元经济结构为基础, 以计划经济体制为背景而作出的制度安排, 基本上反映的是计划经济体制下的静态管理关系和管理制度, 忽视了土地资产的动态配置规则, 片面注重城乡土地制度的二分格局, 而无视城乡经济一体化的必然趋势。随着市场经济的纵深发展, 城市化进程的加快, 户籍制度改革的推进, 现行农村土地制度与城乡统筹的矛盾与冲突日益严峻, 土地制度面临着前所未有的困难与挑战。

2 户籍制度改革进程中的农村土地制度“瓶颈”

时至今日, 我国城市土地制度改革逐步趋于完善, 先后出台了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等法律法规, 从根本上改变了土地资源长期无偿使用的状况, 促进了土地资源的市场化配置, 实现了土地资源的自由流动和土地利用的效率最大化。而在农村, 土地制度改革举步维艰。作为农村最主要的财产土地, 其产权主体模糊, 使他的资产价值无法在土地使用者中得到显化, 土地价格严重扭曲, 农民难以分享工业化、城市化带来的成果。一方面, 农民有突破制度框架谋求自身发展的利益诉求, 而另一方面, 现行的农村土地制度设计却无法提供与现实需求相适应的制度保障。2003年颁布的土地承包法规定, 农民进入小城镇务工或定居, 仍保留原土地的承包权, 而进入大中城市务工定居, 则要放弃原上地的承包权而得不到任何补偿。重庆市户籍制度改革对农村土地制度创新, 设定了3年过渡期, 允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权;保留林地使用权、计划生育政策、农村各项补贴等“三件衣裳”;实行有偿退地, 转户居民退出承包地, 可以按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准得到相应补偿, 退出宅基地使用权和农房的, 将获得3笔补偿资金。重庆户籍制度改革中的“新政”是对我国现行土地制度的一次创新和突破, 对推进重庆统筹城乡发展, 向以改善民生为导向的发展模式转变, 无疑具有重要的理论和现实意义。然而, 笔者在调研中却发现, 很多农民对转户还存在许多顾虑和担心。

2.1 农民的非农收入不确定

截至2009年10月止, 重庆市农村劳动力转移就业总量突破800万人。目前, 进城农民工以非正规就业为主, 大多数是没有经过组织的。根据调查的结果, 94%的农民工没有放弃土地的承包经营权。不愿放弃的主要原因是农民工文化素质和技术水平低, 外出务工的非农就业不确定, 非农就业收入不稳定, 很多农户为此不愿意转户。

2.2 失去土地后的社会保障担心

由于我国长期以来实行城乡分割的二元社会结构, 农村的社会保障、养老保险、社会福利、优抚安置、社会救助、新型农村合作医疗和最低生活保障等多层次的农村社会保障体系极不完善, 在这种情况下, 农民只能把土地作为安身立命的基本保障。事实上, 社会保障制度的缺失已经成为农村土地制度改革中最大的制度瓶颈。根据笔者的抽样调查显示 (如下表) , 尽管农村土地收益低廉, 但大部分理性的农民还是选择继续耕作, 不敢轻易放弃土地, 甚至不惜撂荒弃耕也不愿将土地进行流转。可见没有健全的社会保障制度, 就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力。因此, 社会保障体系的完善与否, 直接影响农村土地制度的改革以及户籍制度改革的速度。

农民不愿放弃土地的原因统计:

3 农村土地制度改革中的“瓶颈”消除路径

3.1 加快农村土地产权的立法进程

从我国土地制度的演变看, 所有权和使用权两权分离的关键在于强化农民的土地承包经营权, 在承包经营权下分离使用权。目前, 农村土地制度与以农民户籍制度为代表的城乡二元分割成为解放农村生产力、解放农民的瓶颈制约。因此, 要进一步明晰农民土地承包经营权的产权界限, 赋予农民明确的而不是模糊的土地权利。必须在现有的基础上, 进一步完善农村土地的使用立法, 根据土地利用目的的差异, 构建多层次的土地权利体系;强化法律对土地使用权内容和形式的约束, 实现土地权利的物权化;进一步对土地所有者与利用者之间, 土地利用者相互之间关系的界定, 实现各种土地权利的独立化;在对承包经营权进一步分离的前提下, 实现直接经营土地者的土地经营权的流动化。据此, 《土地管理法》、《农村土地承包法》以及《物权法》应该对土地权属及转移、土地权属转移补偿、土地使用权、土地双层经营等内容进行相应的创新。

3.2 创新农村土地承包经营权流转机制

土地制度的创新, 农民土地权益的维护, 必然促进农业生产要素的市场化。1994年《土地承包法》的出台改变了农村土地绝对禁止流通的格局, 但将耕地承包经营权排除在抵押权的客体范围之外。《物权法》的出台并未改变这一立法格局。农民土地使用权的不完整导致农村土地市场的发育不完全。农村土地承包经营权人无权向金融机构通过耕地抵押获得融资, 抑制了农村土地的价值担保功能, 制约了农村经济的发展。因此, 在强化耕地保护制度的同时, 应创新农村土地的流转机制, 开放农村士地市场, 将耕地承包经营权纳入抵押权的客体, 显化农村土地的资产价值, 增加农民的生产性土地收益。当然, 农村土地的流转, 需要有健全的组织保障, 政府要成立土地流转管理机构和社会中介服务组织, 发放土地确权证书, 规范流转程序。短期内, 即使大部分农民通过户籍制度改革, 摆脱了对土地的依靠, 农村土地承包经营权的身份属性也不应当完全消除。农民祖祖辈辈生活在某一块土地上, 向土地支出劳动, 开垦、改良土地, 对于这块土地本身就存在一种不可否认的利益, 这种利益是基于长期的历史联系而形成的。即使不考虑农民生活保障的成分, 这种利益也应当受到法律保护, 形成法律上的权利。更何况在一段时间内, 土地在农民生活保障方面仍将发挥重要的作用。

3.3 完善农村的土地退出机制

建立和完善农村土地退出机制, 首要的是将农民的土地产权价值化, 农民对土地不只能“用”, 还可以“兑现”带走, 从土地产权的价值化流转上实现最大化的利益。在自愿的基础上, 允许农民放弃土地承包经营权, 或者允许农民宅基地使用权进入土地流转市场, 将农民土地权益变现, 作为对价, 鼓励农民进入城市生活, 并向其提供购买经济适用房的资金补助。这必将激发农民转户进城的主动性和积极性, 实现农民身份向市民身份的转换。其次, 还土地以正常的生产要素性质, 逐步弱化农村土地的社会保障功能, 多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等社会保险, 建立和完善统一的城乡社会保障体系。可以考虑由我国最高立法机关尽快制定和颁布《中华人民共和国社会保险法》, 同时由国务院出台该法的配套条例, 将城乡社会保障统一起来。对转户进城的农民, 同等享受城镇居民的最低生活保障, 从而为农民提供较为完善的退出机制。

综上所述, 笔者认为, 加快立法, 明晰农村土地产权界限, 实现土地权利的物权化、独立化、流动化, 完善农村土地的市场化配置机制, 显化农村土地资产价值, 完善城乡统筹的社会保障体系, 是农村土地制度改革的未来走向。

摘要：只有减少农民, 才能富裕农民。农民转户进城的最大阻力依然是土地问题。土地是农民的命根子。现行城乡土地制度的二元模式成为横亘在城乡统筹发展和重庆户籍制度改革进程中的障碍。作为农村最主要的财产——土地, 其产权主体模糊。重庆市户籍制度改革保留“三件衣裳”, 实行有偿退地等“新政”是对我国现行土地制度的一次创新和突破。农户不愿放弃土地的最大担心是社会保障和土地退出机制的不完善。加快立法, 明晰农村土地产权界限, 完善农村土地的市场化配置机制, 显化农村土地资产价值, 完善城乡统筹的社会保障体系, 是农村土地制度改革的未来走向。

关键词：户籍改革,土地制度

参考文献

[1] 吴金和.农村土地流转的动因、问题与建议[J], 集体经济, 2009 (5) .

[2] 张慧芳.土地征用问题研究[M], 经济科学出版社2005年版.

[3] 喻文莉.城市化进程中农村土地法律制度的创新[J], 农业经济, 2010 (8) .

农村土地制度立法研究论文范文第3篇

合同编号：

甲方(转包方、出租方)：__________________ 住所：____________________联系电话：______ ___________ 乙方(接包方、承租方)：________________________________ 住所：_____________________联系电话：_________________

根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《浙江省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》等法律、法规和国家有关政策的规定，甲乙双方本着平等、自愿、有偿的原则，经双方协商一致，就土地承包经营权转包(出租)事宜，订立本合同。

一、转包(出租)土地基本情况及用途

甲方愿意将其承包的位于____镇____村____组的_______亩土地(详见下表)承包经营权转包(出租)给乙方，从事(主营项目)_________________生产经营。

二、转包(出租)期限

土地转包(出租)期限为_____年，自______年___月___日起至______年___月___日止(最长不得超过土地承包期剩余期限)。甲方应于_____年______月______日之前将土地交付乙方。

三、转包(出租)价格与支付方式 转包(出租)价款按下列第__种方式计算：

1.每亩每年支付(实物名称)________公斤,共_____公斤。

2.每亩每年支付人民币________元，共______元(大写:)

3.考虑物价等因素的约定：____________________________。

转包(出租)价款按下列第__种方式支付：

1.分期支付：

第一次支付于____年____月____日前支付_______公斤(元);

第二次支付于____年____月____日前支付_______公斤(元);

第三次支付于____年____月____日前支付_______公斤(元);

2.一次性支付：于______年_____月_____日前全部支付完毕。

3._________________________________________________。

四、甲方的权利和义务

1.甲方与发包方的土地承包关系不变，甲方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。

2.有权获得土地流转收益的权利，有权按照合同约定的期限到期收回流转的土地。

3.有权监督乙方合理利用、保护转包(出租)土地，制止乙方损坏转包(出租)土地和其他农业资源的行为，并有权要求乙方赔偿由此造成的损失。

4.流转土地被依法征收、占用时，有权依法获得相应的土地补偿费和安置补助费。

5.尊重乙方的生产经营自主权，不得干涉乙方依法进行正常的生产经营活动。

6.法律法规规定的其他权利和义务。

五、乙方的权利和义务

1. 依法享有生产经营自主权、产品处置权和产品收益权。

2.维持土地的农业用途，不得用于非农建设。

3.依法保护合理利用土地，应增加投入以保持土地肥力，不得随意弃耕抛荒，不得损坏农田水利设施，不得给土地造成永久性损害。

4.依法享受国家和当地政府提供的各种支农惠农政策补贴和服务。

5.流转期间土地被依法征收、占用时，乙方应服从，但有权获得相应的青苗补偿费和投入建设的地面附着物补偿费;

6.转包(出租)到期时，及时向甲方交还转包(出租)的土地或者协商继续转包(出租)。

7.法律法规规定的其他权利和义务。

六、违约责任

1. 因变更或解除本合同使一方遭受损失的，除依法可免除责任外，应由责任方负责赔偿。

2.甲方非法干预乙方生产经营活动，给乙方造成损失的，应予以赔偿。

3.乙方逾期支付流转费用，每延迟一天，按应支付费用的___%承担违约金。

4.甲方逾期交付土地，每延迟一天，按流转费用的______%承担违约金。

5.乙方不按合同约定使用土地，改变土地用途、破坏水利等基本设施或给土地造成永久性损害的，甲方有权解除合同，并由乙方向甲方支付赔偿金。

七、其他约定

1.本合同订立后，双方应将合同报发包方、乡(镇、街道)农村土地承包管理部门备案;乙方对土地进行再流转，需经得甲方书面同意。

2.合同期满后，若甲方继续流转该土地的，乙方在同等条件下有优先权;若不继续流转的，乙方对土地进行投入提高地力的，及在当时为生产经营需要而设立的相关设施及地上附着物，能拆除而不影响流转土地生产的，由双方协商采取作价补偿或恢复原状等方法进行处理;如果拆除会降低或破坏流转土地生产的，不得拆除，通过协商折价给予乙方经济补偿。

3.其他需说明的事项：________________________________。

4. 本合同在履行过程中发生争议，双方协商解决。协商不成， 可以请求村民委员会、乡(镇、街道)人民政府(办事处)调解，不愿调解或调解不成的，可以向农村土地承包纠纷仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉。

5.本合同自双方签字后生效。经协商，决定__(是或否)鉴证。未尽事宜，双方经协商一致后可订立补充协议，与本合同具有同等法律效力。

6.本合同一式__ 份，双方各执一份，发包方和乡(镇、街道)农村经营管理部门各备案一份(如有鉴证，相应增加一份)。

甲方(签字)：乙方(签字)：

身份证号：身份证号：

年月日年月日

鉴证单位：(签章)

鉴证人：(签章)

农村土地制度立法研究论文范文第4篇

一、完善农村土地承包法律制度是乡村振兴发展战略的需要

党的十一届三中全会后，我国在农村实行了家庭联产承包责任制，当时，国家没有在法律层面上对农村土地承包涉及的权益关系给予肯定，只是依据土地管理法的部分条款，制定了土地承包条例，目的是稳定农民在承包期内的土地使用权限;2002年九届全国人大常委会根据人大代表的议案，通过了土地承包法，国家以法律形式对农村土地的承包形式、承包对象、发包方与承包方的责任义务等进行了详细规定。随着农业机械化的普及，设施农业的发展，一家一户的承包经营模式，制约了土地集约规模经营和现代农业的长足发展。在这种形势下，为了推动农民承包土地的流转，确保农民、集体和经营者的权益，全国人大常委会2009年与2018年分两次对土地承包法的有关内容进行了修改，使农村土地承包制度的法律进一步完善。党的十九大提出了乡村振兴战略，对于农村的经济发展和提高农民生活质量，优化农村人居环境指明了发展方向，土地作为农村、农民重要的生产资料，基本权益在法律层面得不到保障，就会挫伤农民群众发展经济的积极性，形成不稳定的社会因素，因此，国家从保障农民群众的根本经济利益出发，对土地承包法律制度做了更进一步的完善，提出了，农村承包土地权益的分设，把农村经济组织的土地所有权、农民群众的承包权、土地经营这的经营权，从法律上予以确认，对土地的所有、承包和经营的合法性，实施了合理处置，为缩小城乡差别，完善城乡二元结构，促进农村的经济发展，注入了新的活力，从一定意义上说，使农民又一次获得了解放，在农村农民通过土地入股成立农业合作社、通过土地流转发展家庭农场、种植大户已经屡见不鲜，盘活了土地的资本的活力，同时，为土地的综合开发创造了空间，有利于节水技术在农业生产中的推广应用，对发展现代农业，拓宽农民就业渠道，也有很好的促进作用，农民承包土地的相关权益，有了法律依据、法律保护。

农村土地承包法律制度的完善将能更好地发挥4个方面的推动作用。一是进一步促进农村生产力的发展。土地承包是一项具有长期性、稳定性要求的制度，其重要的意义是能解决土地集体所有制下对生产过程中的劳动力、劳动力之间的关系、劳动成果的分配的问题。完善农村土地承包法律制度，能有效减少土地管理之间的矛盾，比较准确地体现劳动付出和成果的关系，激发农民的生产积极性。二是进一步促进农村社会的稳定。土地是农民最关注和重视的生产资料。土地也是农民和农业的重要基础和保障。虽然现在城乡差距来缩近，农民纷纷走出去打工，走向城市和乡镇。但是土地始终是农民的根基，农民也最终将回归农村。因此完善农村土地承包法律制度，让土地承包关系符合国家的要求、满足社会经济发展都需要，是促进农村社会稳定的重要原因。三是进一步满足农民对生产生活的愿望。我们党和国家政府始终把人民对美好生活的愿望作为努力的方向。广大农民对土地承包的愿望，也寄托着他们对未来生活的愿望。对农村土地承包法律制度进一步完善，符合广大农民最根本的权益和愿望，代表的是农民希望在国家对农村土地承包的规范化、法律化、制度化管理下，能更加公正、公平地获得土地的承包权和使用权。

二、农村土地承包法的完善解决了诸多困扰发展的问题

一是解放了承包权限，强化了承包权限的功能。由于农村土地承包是以原来人民公社生产大队的生产小队的农业生产合作社的社员为基础，在初期的农村土地承包制定过程中，仍然围绕“三级所有，队为基础”的计划经济体制下，农村经济组织的利益考虑，因为，承包地的面积与农民上缴的“公粮”数成正比，也是村级经济组织收取管理费、公益金和各种附加费的来源，2005年全面取消农业税后，农村集体经济组织的经费实行转移支付，不再从农民手中收取，农村土地的承包必须是经济组织成员的法律规定，显然已经没有任何意义，这种土地承包的身份依附性、区域的封闭性以及承包权的不可交易性，成为阻碍农村土地集约规模经营的瓶颈问题，2018年全国人大对土地承包法完善后，土地承包的所有权、承包权、经营权都具有了物权法所赋予的权益，消除了土地流转发展规模经营的壁垒。

二是给农民吃了真正的“定心丸”。农村土地的一轮承包期是15年，二轮承包期是30年，国家提出下一轮土地承包期是100年。土地承包是农村土地经营制度和形式的统一，在二轮土地承包中，有的村子，由于村级党组织执政能力不高，群众组织涣散，导致二轮土地承包无法开展，以至于按照一轮承包的内容，实行顺延承包，填写了土地承包合同，造成了农村人多地少的现象非常普遍，妨碍了农村社会的稳定，助长了农村土地“私有化”思想的形成，在修路、绿化、土地平整开发等项目中，个别承包户的群众工作非常难做，漫天要价，混淆是非，承包权凌驾于所有权之上，使大多数农民的利益受到损失。这次在土地承包法的完善过程中，对土地承包制度的长期不变，做了规定，指出并非农民承包的地块，永久不变，农民承包的地块，可以入股，可以有偿流转，从不同的方式方法中，获得承包权的经济效益，从而促进农村土地承包的“长治久安”，给农民吃了真正的定心丸，解决了农村实际存在人均土地多少的矛盾问题，加上农民一家一户种植收益小，成本大，耕作不方便的一些实际问题，也促进了土地承包、经营权分置环境氛围和农民的心理需求，扫清了阻挡现代农业发展的思想障碍。

三是创新了农村土地承包经营权益的表现形式。农村土地承包经营权的经济效益起初承包的经济权益通过经营才能获得，没有单纯的承包权益，农村土地承包法经过完善后，承包权与经营权实行有效分置，农村土地的承包权可以作为股份加入农业专业合作社、家庭农场或者相关的农业合作组织，从而推动土地流转，土地承包法的完善创新了承包权益的表现形式。

四是保障了农民依法取得、变更和调处土地承包经营权。国家陆续出台的《农村土地承包法》等法律制度，从法律的层面上对农民取得土地承包的期限、承包需要承担的义务，流转土地承包经营权等各种问题的责任进行了比较详细和明确的规定。这些法律法规能从长期来保障农民的土地经营权不受侵害。在目前农村土地变化比较快，情况比较复杂的条件下，比较完善的土地承包法律制度，在变更、换发土地承包经营权证中也发挥了重要的作用，能避免出现责任、期限等内容不规范不清晰带来的纠纷，让农民的合法权益不会受到侵害。农村土地承包中有了这些法律制度，遇到土地纠纷时就有了维护农民利益的依据，能有效地化解农民的情绪和矛盾，促进农村社会的稳定发展。

从上面可以看到，完善农村土地承包的相关法律法规符合国家对农村经济规范化运行的要求，也能更加有效地保障农民的土地承包经营权利，促进农村社会的稳定和谐发展。

三、完善农村土地承包法律制度需要把握的几点策略

一是完善农村土地承包法律制度要始终严格界定农村集体经济组织成员的资格和组成。要确定农村土地承包等相应的经济权益的重要基础是要严格界定农村集体经济组成各成员的资格和组成。不能混淆村民和集体经济组织成员的概念。目前农村实行的是双层你经营体制，对集体经济成员的定义是，本村出生、户口没有迁出的人员;因婚姻关系迁入本村的人员;依法履行领养手续迁入本村的人员。这些人员都必须是通过合法途径进入村内，并且已经通过了村集体经济组织成员的民主决策过程。目前特别要注意农村存在的一些“空挂户口”的人员。这些人员因为不履行村民义务，所以很多都不应该纳入到集体经济成员范围，对应的这些人员也不具有土地承包的相关资格和权益。

二是完善农村土地承包法律制度要始终依法明确土地发包资格和土地发包的区域。农村土地当下主要是以家庭作为土地承包经营的主体。作为发包方的是两种。如果土地属于村级集体，按村民委员会就是发包方，如果土地属于村民小组，那村民小组就是发包房。在完善农村土地承包法律制度中，一定要掌握好对土地发包资格和范围的界定，这是完善制度和法律的根本性问题。实践中一定要遵循两个主要原则，第一是不要打破原有的村组界定范围，开展跨村组的土地承包，不能因为考虑到村组土地数量的平衡来进行土地承包法律制度的制定。第二是要掌握好对发包方的认定。现在很多村民小组往往组织机构不是很健全规范，因此虽然发包方式村民小组，也往往会使用村委会的名义和公章。但是在法律制度的完善中，就要注意区分这一区别。对属于村民小组的土地，就要明确土地承包权益始终属于村民小组，而不能面向全村进行分配。

三是完善农村土地承包法律制度要始终妥善解决历史遗留问题。在农村土地承包法律制度的制定中，一定要稳妥地解决历史上出现的相关遗留问题，不能新官不理旧账，实行农民无法接受的一刀切政策。比如历史上遗留的专业承包、机动地承包“两田制”承包等都属于过去政策带来的历史遗留问题。因此在现在的农村土地承包法律制度中，应该参照国家政府出台的相关文件原则，在稳定原有的土地承包关系的同时，安装法律规定追加土地应该承担的农业税等附件费用。对一些区域性的农村土地承包的不均衡问题，要进行全面的调整。对部分农民在原来的承包土地上的投入给予认可和合理的补偿。

四是完善农村土地承包法律制度要始终注重依法保护妇女的土地承包权益。在农村长期的重男轻女思想下，农村的出嫁女和离婚丧偶妇女的土地承包群益没有得到保护，由此带来了很多纠纷，影响了农村社会的稳定发展。在完善农村土地承包法律制度中要始终坚持妇女和男子享有同等权利的原则，已经国家政策，对出嫁女等妇女的合法权益予以保护。妇女结婚后到南方居住合户的，应该在解决了迁入地的土地承包权益后，再处理原来居住地的妇女承包地，不能强行回收出嫁女的土地承包权益。

四、结束语

全面建成小康社会必须补足农村的短板，缩小城乡差别，实现共同富裕，彰显社会主义的优越性，因此，作为土地重要的农村农业生产资料，在经济发展中的作用占主导地位，土地承包法律制度不断地完善适应了社会经济发展与时俱进的需要，正确认识土地承包法律制度的修改完善，又有助于中国特色社会主义理论的丰富和发展。

摘要：改革开放以来, 我国在农村实行联产承包经营机制, 农民群众集体的土地通过承包方式, 落实到一家一户, 开展种植经营活动, 从物权法层面看, 农民群众的土地承包权尚不明晰, 为了赋予农民对承包土地享有稳定的使用权, 2002年国家出台了土地承包法, 2009年根据农村和农业经济发展的要求和农民权益的保障, 对土地承包法的部分条款进行了修改完善。2018年对土地承包法的内容再次做了补充完善, 实现了农村土地承包的“三权分离”即:所有权、承包权、经营权, 并开展了真实有效地农民承包土地的确权工作, 进一步完善了农村土地承包的法律制度。本文就对完善农村土地承包法律制度的认识进行了研究探讨。

关键词：农村土地承包,法律制度,完善修改

参考文献

[1] 刘振伟.对完善农村土地承包法律制度的认识 (上) [J].农村工作通讯, 2017 (22) :8-13.

[2] 高飞.农村土地“三权分置”的法理阐释与制度意蕴[J].法学研究, 2016, 38 (03) :3-19.

农村土地制度立法研究论文范文第5篇

1.1 农村土地产权制度

1.1.1 权属争议和历史遗留问题。

因历史遗留问题造成土地权属主体不明;近年乡村旅游开发基础设施建设用地、绿化用地、农业基础设施建设用地增多, 造成大部分流转的土地界限被打破, 无法查看地界, 增加了确权工作的难度。

1.1.2 林业确权涵盖二轮承包耕地错误登记问题。

部分林权证范围覆盖农户原有承包耕地, 现农户要求将此类地块进行确权, 因按照“一地不能两证”原则, 此类地块是不予确权的, 导致农户对其余下应确权的土地不配合, 给确权工作带来一定困难。

1.2 农村土地流转制度

不管是发达还是经济欠发达的地方, 都陆陆续续的引入了企业, 这些企业在生产经营过程中要比实际农业生产当中所产生的经济效益要高出不少, 这也为地方的政府和农村维护介入到土地流转带来了可观的经济利益。正因为利益的驱动, 土地流转现象变得非常普遍, 随之出现以租代征的问题, 始终无法得到有效的解决。

1.3 农村土地征地制度

征地制度当中最为明显的问题, 就是农民权益无法得到合法保证。按照我国的《土地管理法》有关规定, 被征占的农用土地, 只能根据生产用途进行补偿, 这个规定在当前土地昂贵的年代非常不科学, 同时土地作为一种商品, 这样的补偿机制和市场机制完全背离, 这样的法律规范下, 所征用的土地是便宜的给了政府社会, 直接对失地农民的正当合法权益带来了损害。足以见得, 失地农民失去了自己赖以生存的土地所获得的补偿款, 不能作为生产资金从事其他工作, 也无法保证未来的生活。

2 新形势下的农村土地制度改革措施

2.1 农村土地承包经营权确权登记颁证

2.1.1 钟山区开展农村土地确权登记, 将土地承包经营权以用益物权的形式固化于农民, 明确了承包归属, 让“沉睡的资源”变成“流动的资本”, 唤起农村经济发展新活力。

截至目前, 已对所辖3镇、2社区38个村的1.3万hm2耕地进行了确权, 建立登记簿户数15 314户, 为农民合法权益保障提供依据;至2016年12月, 钟山区共流转土地2 000hm2, 流转土地涉及农户4 350户, 流转金额平均每667m2600元, 土地流转收益, 已成为农户收入的一大重要来源。

2.1.2 土地确权是农村改革的前提, 也是最基础性的工作, 它能为土地进入市场交易提供保障, 提升农村承包土地的价值。

在中央一号文件提出“在落实农村土地集体所有权的基础上, 稳定农户承包权、放活土地经营权利, 允许承包土地经营权向金融机构抵押融资”。至2016年, 共有15笔贷款涉及土地流转贷款, 共计贷款金额650万元。2016年10月, 钟山区民润农民专业合作社在市公共资源交易中心与流转农户进行了土地流转交易。

2.2 建立和健全农村宅基地的转换机制, 实现宅基地在城乡之间的自由流转

按照依法、自愿有偿的原则, 将市场作为主要导向, 农民为主体, 允许农村宅基地享有和城市商品房相同的流转权限, 同时允许城市居民到农村购买宅基地。经过流转将城乡土地市场激活, 将土地集约利用率提高, 促使农村宅基地和房屋资本化, 保证农民宅基地用益物权。

2.3 改革农村征地制度, 推进农村土地制度改革

城乡一体化过程中, 伴随着城市的逐渐扩张, 农村城镇化的进一步发展, 肯定会出现农村土地征用问题, 因而土地征用制度改革也成为了农村土地制度改革的重要内容。中央要求将征地范围缩小, 将征地程序规范。将有关的法律规范制定完善, 将政策制定好, 确保农民公平分享土地增值收益。因地制宜的利用留地安置、补偿等多种方法, 保证被征地农民长时间获得利益, 将征集地争议调处机制健全, 保证被征地农民的知情权、参与权、申诉权和监督权利有效实现。

结束语

目前的经济发展背景当中, 传统的农村土地制度已经不能将目前经济发展的需要满足。农业到底如何发展, 要从国家机制层面进行深入的分析。我们需要将存在的问题认识清楚, 从多个角度进行分析, 对农村经济发展的因素和农民的真正需求了解, 制定符合时代发展的土地改革制度。

摘要：目前的农村土地制度当中存在不少漏洞, 造成一系列的社会和经济问题出现。所以, 加强农村土地制度改革刻不容缓。由此, 文中将主要是以钟山区农村为研究对象, 针对其农村土地制度的现状, 深入分析了新形势下的农村土地制度改革措施, 希望为有关方面提供一定的帮助。

关键词：新形势,农村土地制度,改革,思考

参考文献

[1] 汪祥胜.新时期农村土地制度改革的困境与出路[J].乡村科技, 2016, 08.

农村土地制度立法研究论文范文第6篇

 2012-04-20 12:11:27

来源：《法学杂志》2011年第7期

摘要: 听证制度在行政程序制度中占有重要的地位，目前我国听证制度在法律上和实践中尚没有形成统

一、完整的制度，我们有必要以制定行政程序法为契机，对行政听证制度作出统一规定，以加紧完善我国的听证制度，使其发挥更大的作用。

关键词: 行政程序法;听证制度;立法构想

一、我国行政听证制度的立法现状

行政听证制度在我国的确立经历了较长的时间。一是我国1996年颁布实施的《行政处罚法》第一次以法律的形式对听证程序作出规定，是我国行政听证制度建立的标志，也是我国行政法制建设的一个重要里程碑。二是1998年实施的《价格法》规定在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时，应建立听证制度，在此首次将听证制度引入行政决策领域。三是《立法法》将听证扩展到行政立法领域，规定在起草行政法规和规章时，可采取听证会的方式听取意见。四是2003年颁布的《行政许可法》，它扩大了行政许可听证的范围、确立了听证笔录的效力，其关于听证的规定比以上几部法律更为全面，更具操作性，对我国行政听证制度的发展有着深远的影响。

尽管我国对行政听证制度进行了许多有益的尝试，有关听证制度的规定也在逐步完善，但不容忽视的现实是，同国外的相关制度相比，我国的行政听证制度还只是刚刚起步，作为一项制度还不够健全。具体表现在：

首先，目前我国尚无一部统一的法律对行政听证制度作出系统的规定，有关听证程序的法律规范散见于《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》与《行政许可法》中。由于缺乏统一性，导致《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》各自为政，规定的听政程序差异很大，执行过程中没有一致的操作规范。其次，就目前已经建立的听证制度来看，内容简单而粗疏，尚未形成完备的制度。如《价格法》、《立法法》并未对听证规则作出具体规定;《行政处罚法》关于听证适用的范围过窄，法律仅明确责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款三种具体行政行为为听证适用范围，将限制人身自由的行政处罚排除适用听证程序之外;听证笔录的效力并未明确;听证的申请人仅限于行政相对人，将利害关系人排除在行政处罚的听证申请人之外，对利害关系人的合法利益保护不足等。第三，相关规定过于抽象、原则，不具有可操作性。如《行政处罚法》规定行政机关作出“较大数额罚款”时适用听证程序。但“较大数额罚款”是多少，由哪些机关作出明确规定，标准是什么，均未作出明确规定。对此，国内学者对行政听证制度也做了多方面的积极研究，像目前的几个行政程序法专家试拟稿就对行政听证制度的完善做出了重要的贡献。遗憾的是，这些试拟稿并未对行政听证制度采取统

一、系统的立法方式，且内容较简单，没有就目前行政听证制度存在的问题进行有针对性的立法。

二、行政听证制度在行政程序法结构上的安排

鉴于目前行政听证制度的立法现状，笔者认为有必要以制定行政程序法为契机.在行政程序法中对行政听证制度进行系统的规定，从而使行政听证具有统一的听证规则和科学合理的程序框架。首先，可对听证制度的基本要素进行统一规定，包括听证原则、听证适用范围、听证程序主体、听证基本程序、听证的监督和救济机制等，以保证听证制度的系统性、完整性。其次，在遵守共同听证规则的前提下，鉴于各行政管理领域的特殊性，可按听证的类型就听证问题进行特别规定，从而形成以听证基本规则为核心、以各具体行政行为特有的听证程序为补充的行政听证制度。在行政程序法中对行政听证制度采取单章立法的方式予以规定，主要是基于以下理由：

(一)行政听证制度本身的重要性程度

听证制度在民主、公开、参与等方面发挥的突出作用，被认为是现代民主的标志，也成为各国行政程序法的核心制度。比如，对世界很多国家和地区的行政程序立法产生过重要影响的美国1946年《联邦行政程序法》共有11章，其中有7章和听证有关。听证不仅适用于行政机关制定规章的过程中，而且适用于行政机关作出裁决的过程中，听证原则贯穿于美国行政程序法的始终。在没有制定专门行政程序法的法国和英国，听证则是其“自然公正”或“合理”原则的中心制度。并且各国都将公开、参与等原则作为行政程序法的基本原则，而行政听证制度正是对这些原则最好的诠释和体现。笔者认为应突出其在行政程序法中的地位，将其上升为行政机关做出行政行为必须共同遵守的制度，而不仅仅是一种程序。王克稳在其《论行政听证》一文中指出：“仅仅将听证视为是一种程序是远远不够的，在行政程序法中，听证的含义是多重的，它首先是指行政程序法中一项重要的法律制度;其次，它又是整个行政程序中为法律所设定的一项具体的行政活动程序;而在行政程序法律关系中是行政相对方当事人的一项重要权利。”[1]

(二)目前采取的分散式的立法模式存在很大弊端

分散立法的弊端在于：一是执行过程中没有一致的规范，其结果是导致有些地方在每次听证会之前都要制定《参加听证会须知》和听证工作方案之类的文件。这种制定临时性规则的方式不仅会加大每次听证会的工作量，也难以总结经验，更为重要的是，缺乏共通的听证规则意味着听证作为公民直接参与行政决策的一种途径难以做到制度化。二是任何一种制度都应有一个总的立法精神与法律原理，而在分散的立法模式下就很难形成统一的这种精神。三是由于各个领域分散立法必定会导致各种法律重复，有时甚至还会产生冲突，使法律在执行中没有权威性，同时也在各种法规的相互协调中浪费大量的行政资源。[2]此外，目前所确立的行政听证制度在内容和程序上也存在一些不足，比如，行政听证程序的适用范围过窄、听证主持人专业性和独立性问题、听证代表产生不合理问题、听证笔录的效力不明确等问题。而要解决这些问题就应该采取集中立法的模式，对听证制度进行系统性梳理并统一规定。否则，不仅不利于行政相对人很好地理解和参与听证程序，而且容易使听证程序的发展陷入无序状态，难以真正发挥行政听证的价值和作用。

(三)行政程序法本身承担了法典的任务

行政程序法作为规范行政行为的基本法，就行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限，以及行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系等进行了规范系统的规定，从而使一国有关行政程序的基本原则、基本制度得以确立下来，对各单行法律、法规起到了统领作用。因此，行政程序法中规定的听证制度应当是所有行政机关作出行政行为时共同遵守的听证规则，与行政行为的具体类型无关。我们应以制定行政程序法为契机，采取集中立法模式加快完善行政听证制度，这样听证的各个环节在执行中也会更加紧凑。

三、行政听证制度在行政程序法内容上的安排

(一)一般规定

1.行政听证的基本原则

(1)公正原则。行政听证制度作为一项民主的行政程序制度，它的精髓在于改变了传统行政执法中执法主体一家说了算的局面，形成了行政相对人参与行政过程的双向制约机制。因为“公正的听证程序有如达摩克利斯剑，时刻防范行政机关的专横恣意，有利于促使其依法行政和公平行使权力。”[3]因此，公正原则必须置于所有基本原则之首。

(2)效率原则。在现代社会，任何制度的设计、运行都不能不考虑效率的要求。应松年教授、刘萃教授在《行政处罚法理论与实务》一文中指出：“实现公正并不是行政程序的惟一法律价值。从行政权的本质需要看，它还要求行政程序能够体现效率的法律价值。行政与效率的密切关系决定了行政权，进而反映到行政程序上不能没有效率的烙印。”[4]虽然行政听证制度以追求公正为其首要原则，但是如果没有效率同样也会损害当事人的利益，正所谓“迟到的正义非正义”。

(3)公开原则。公开原则是听证程序民主性的重要体现，直接与公正原则相联系。它包括听证前听证事项公开、听证公开举行、听证结果公开等内容。这些规定对监督行政行为依法进行、保护公民合法权益具有十分重要的意义。当然，公开原则也有例外，即凡涉及国家机密、个人隐私的事项，可以不公开听证。

2.听证的适用范围

我国听证制度存在的一个突出问题就是适用范围过窄，主要是在行政处罚、行政许可、行政立法和价格听证中应用，并且在这几个领域也不是所有的都可以进行听证。比如，《行政处罚法》并没有明确规定当事人对行政拘留处罚不服请求听证的权利，但行政拘留作为限制人身自由的行政处罚显然是最严厉的，对当事人的影响也比责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等更为直接和重大。《行政处罚法》不对其作出明确的规定，这对于保护公民的基本权利是明显不利的。

关于听证的适用范围，笔者认为在我国应该逐步扩大，但是从行政效率的角度来看，这个范围也不应无限扩大，不能将所有的行政行为都纳人行政听证的范畴。从各国的立法实践来看，确定听证适用范围的原则以是否侵害了当事人的合法权益为标准。我国也可参照这一原则，在确定某一行为是否适用听证程序时，首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响，其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益，最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件，就可以适用听证。[5]

3.听证主体

(1)听证主持人。听证主持人涉及两个问题。第一，听证主持人的资格问题。我国现行法律只是规定“由非本案调查人员担任”，“许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人”，并没有规定担任听证主持人的具体条件。实际操作中，听证主持人主要来自本行政部门，这样既没有超脱行政机关，也没有被赋予应有的职权，加之对行政机关有过分的利益依赖，这就使主持人的独立性、公正性大大降低。此外，由于主持人行政听证的操作能力和专业素质参差不齐，使得听证结果的公正和客观性也难以得到保证。从各国的做法来看，对听证主持人的选任主要有两种方式：一是美国的行政法官制度;二是由行政机关长官或其指定人员担任，绝大多数国家和地区都是采取这种方式。从效果上来看，显然美国的行政法官制度更有利于保护听证结果的有效性。但是从我国实际情况出发，现在要建立类似美国的行政法官制度的条件并不成熟。因此，笔者认为目前较为可行的办法是：在选任听证主持人时，首先应明确对听证主持人专业、学历以及工作经验的要求，其次应规定由行政机关内部的法制机构或承担法制工作部门的人员担任本机关有关案件的听证主持人，并在此基础上，建立和完善职能分离制度、回避制度和禁止单方面接触制度。第二，听证主持人的职权问题。从各国的规定来看，主持人的职权有两种不同的情况：一是听证主持人仅有主持听证的权力，没有决定权;另一种是听证主持人不仅有主持听证的权力，还有做出初步决定或建议性决定的权力。目前我国采取的是第一种方式。笔者赞同有些学者建议的可以赋予听证主持人做出建议性决定的权力，这样一方面有助于提高听证主持人的责任心，另一方面也可以避免“判而不审”的弊端，从而提升行政听证的实质意义。[6]

(2)听证当事人和参加人

各国对有权参加听证的主体范围的规定大体相同，即权利和利益直接或间接受到行政行为影响的人，都能参加听证。前者被称为当事人，后者被称为利害关系人。关于这个问题，笔者认为，虽然《行政许可法》已将听证申请人的范围扩大到利害关系人，但《行政处罚法》中这个范围仍仅限于当事人，这显然是不够的。因为行政机关的处罚决定往往也影响到第三人的合法权益。美国法院对参加听证的主体范围，采取司法审查规则来确定，即有权对行政行为申请司法审查的，原则上也有权参加听证。因此我国可参照这一原则，对听证申请人的范围进行统一规定，并明确他们在听证中享有的权利和义务。

4.听证基本程序

关于听证的基本程序，笔者主要想就应松年教授的试拟稿谈一点看法。

(1)听证程序的启动。关于听证程序应该如何启动的问题，行政处罚法、行政许可法均有所规定。在行政处罚领域，根据当事人的申请启动;在行政许可领域，有根据当事人申请启动和行政机关依据法律规定及自由裁量决定启动两种情况。对此，试拟稿当中并没有进行规定。关于这一点，笔者认为行政程序法应作出明确规定。

(2)预备听证。关于预备听证问题，试拟稿规定得过于简单，不具有可操作性。如在什么情况下举行预备听证，预备听证要解决什么样的问题以及预备听证的效力等问题都没有明确规定。这方面可以借鉴美国的做法和经验。根据美国《联邦行政程序法》的规定，只要案件性质是在公共利益允许的范围内，行政机关在举行正式的听证会之前就可以举行由各方当事人参加的预备会议。其主要有两个功能：一是使当事人之间有机会通过协商解决争端，节约成本。二是能简化争端。如果当事人之间能够在预备会议中协商解决争端，则听证程序不必再举行，这样也有助于提高行政效率。

(3)重新听证。关于听证重新进行的问题，应松年教授草拟的试拟稿第78条规定：“听证结束后，行政决定作出前，行政机关认为有必要的，可以再次举行听证。”笔者认为只用一个条款规定这一内容显得过于简单，立法的目的、意义都不明确。什么情况下可以被认为是“必要”?是否行政机关和当事人双方都可以要求启动程序?笔者认为，如果在听证会结束之后，在行政执法决定做出之前，行政机关调查人员发现新的证据，只要可能改变事实认定结果的，行政机关就应重新举行听证，以保证听证笔录对行政机关做出行政决定的绝对约束力。

(二)行政决策类听证

1.听证代表的产生

行政决策类听证的目的在于对某一事项的调查和研究，通过听证会的形式听取公众意见，从而作出决策，而这一决策又对不特定的人的权利义务产生重大影响。因此，决策类听证的一个很关键的问题就是听证代表的产生，即如何确保听证代表的广泛性、代表性，同时又具有参与的能力。目前我国的做法主要是由组织者确定参与代表，这样的产生方式存在很大的不合理性，难以保证听证会的效果。因此，我国在确定听证代表时，首先，应对听证代表设定一定的条件。既要考虑听证代表自身的各方面综合因素，以确保其有足够的参与能力;还应考虑到听证代表的代表性，能代表其所在利益团体或所在区域的利益。其次，通过一定的方式和程序如团体推荐、自我推荐或随机抽取等，在符合条件的人选中，产生听证代表，以防止行政机关圈定“听话代表”。

2.听证公开举行

决策类听证的目的是让公众参与到行政决策的制定过程中，更广泛地听取意见，以论证决策的可行性和必要性。因此，听证如不公开举行，就失去了它举行的意义。听证公开举行包括拟讨论的听证事项及相关信息应提前公开、听证代表名单提前公开以及听证会公开举行。首先，听证事项及相关材料的公开。目前我国法律对听证会举行前有关拟讨论的听证事项的公开发布问题没有作出明确规定。如价格听证，中央及各地方指定的价格听证办法都没有明确规定在听证准备阶段应公布相关资料和信息，只是要求听证申请单位提供相关资料，接受审查。在实践中，有些听证组织者直到听证会举行之前的几天才将相关材料交给与会代表。听证材料有时多达上百页，且多涉及很多专业性、技术性的问题，在短短几天的时间内根本无法进行充分准备，严重影响了听证会的效果。因此，听证所涉及到的相关材料应在合理的时间内交与听证代表。这个时间可视听证事项的复杂程度而定，但最少不得少于15天。其次，代表名单的公开。只有公布代表名单，公众才能将自己的想法有针对性地与代表交流，使代表能如实反映被代表的利益。总之，听证公开举行是确保听证过程及结果公正的重要保证。

3.明确听证代表意见回应机制

由于行政决策类听证并不要求行政机关必须听取所有的听证意见，所以，必须建立回应制度，使听证代表有权了解并获得听证意见处理的结论，这样才能令公众信服。某些听证活动之所以被称为“茶话会”，其原因就在于欠缺对听证代表意见的回应机制。一项制度的设计不仅要保证利害关系人能够参与，更要保证他们的参与是有实效的。

(三)行政决定类听证

结合行政决定类听证的特点和实践中存在的问题，笔者认为在设计听证规则时应重点突出以下几个方面的内容：

1.强调主持人的中立性

行政决定类听证之所以要特别突出主持人的中立性，是因为行政决定类听证和行政决策类听证有很大的不同。行政决策类听证的主持人更多的只具有程序上的意义，但决定类听证则不同。主持人能否公正地主持听证，是听证能否有效运作，达到预期目的的重要保证。所以，在制定行政决定类听证规则时应突出强调主持人的中立性并通过一系列制度，尤其是回避制度来保证主持人的中立性。

2.确立言词原则 言词原则即让听证当事人有权陈述对自己有利的事实，发表自己对法律适用问题的看法，对行政机关提出的对自己不利的指控进行抗辩，使行政机关在作出对当事人权利义务产生重大影响的决定时，能正确认定事实。如前所述，行政决定类听证更多的是着眼于具体事实的正确性，因此，只有让当事人之间进行充分言词辩论，才能达到举行听证的目的。这和行政决策类听证的辩论规则有很大的不同，因为行政决策类听证双方的对抗性较弱，参与人主要以“陈述意见”为主，且参与人人数较多，每个参与人发言的时间、辩论的次数、辩论的充分程度方面均弱于参与人特定的决定类事项的听证。[7]

3.明确听证笔录的效力，确立案卷排他原则

目前我国除了《行政处罚法》和《行政许可法》两部法律以外，都没有对听证笔录作出规定。《行政处罚法》仅在第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”听证笔录对行政机关在处罚决定中有什么作用却没有规定。《行政许可法》虽然规定了听证笔录是行政机关作出许可决定的依据，但对于听证笔录应当记载的内容没作规定。这导致现实中常出现一些预设结果的听证或“听而不取、听而不决”的听证。听证制度的设计原本是以牺牲行政效率来确保最终决定的正确性，如果行政机关可以以听证会之外的其他证据作为其决定的依据，听证制度的设计就失去了它的意义。因此，必须明确要求行政机关的裁决只能以听证笔录作为根据，而不能在听证笔录之外找根据。

注释: [1]王克稳：《略论行政听证》，载《中国法学》1996年第5期。

[2]李登红：《我国行政听证制度存在的缺陷与完善》，载《现代商业》2008年第6期，第202页。

[3]刘勉义：《行政听证程序价值内涵研究》，载《行政法学研究》1998年第1期，第47页。

[4]应松年、刘莘：《行政处罚法理论与实务》，中国社会出版社19%年版，第144页。 [5]毕少斌：《论完善行政许可听证制度》，载《广东行政学院学报》2004年第2期，第20页。