农村义务教育财政政策论文范文

农村义务教育财政政策论文范文第1篇

摘 要：社会主义新农村建设是我国现阶段历史性重要任务，如何通过财政政策促进新农村建设的稳健发展是该文讨论的主要问题。

关键词：新农村 建设 财政政策

一、概述

社会主义新农村建设是统筹城乡经济发展缩小城乡差距，实现新农村小康水平，构建和谐社会的具体概括。社会主义新农村建设包涵诸多领域和环节的建设，也包涵了社会主义精神文明建设和物质文明建设，涵盖了政治，经济，文化，教育，为啥，科技和社会发展各方面的建设。财政部门作为国民经济的重要调节部门，在新形势下的历史性任务就是通过财政政策促进社会主义新农村建设稳步发展。

建设社会主义新农村即为农村提供公共服务，政府主要通过财政手段来保证社会成员享受均等的公共产品和公共服务。政府根据各个地区的经济水平，财政收入，人口数量等数据来制定财政收支平衡指标，根据指标确定财政转移支付的数额。但是各个地区存在着很多差异，因而财政收入支出水平也不同，财政政策如何能够根据各地差异来调节和保障各地的新农村建设健康的发展呢？

二、财政政策支持新城建设分析

我国各区域存在地理条件，资源环境，经济基础的差异，各地区的财政手段和政策也要根据实际情况进行调节。目前地方政府应围绕农村发展，农民增收，积极开展新农村建设。

1.努力提升农业经济发展水平

（1）加大基础设施投入，改善基础环境

重点是要加强农业工程建设，中低产田改造，保护生态环境。首先要提升新农村硬件水平主要可以通过整改农田水利设施，加快农村道路建设，只有改善了农业生产环境才能解决农业基础设施落后对生产力发展的束缚和制约。其次是要坚持搞好生态环境保护，退耕还林，加强农业对自然灾害的抵御能力。再次，大力整改中低产田，以农业综合开发为载体，完善各项配套设施，建设优质高效，高产稳产，节水环保的农田。

（2）加大科技支持力度，发挥辐射效应

首先要提高财政支出中农业科技所占的比重，保证科技投入稳步增长。以建设优质高效，高产稳产，节水环保的农田为标准，推广精确施肥技术，提高农产品质量；大量使用现金的农机设备，提高农产品的产量。其次广泛应用病虫害防治技术以及禽畜疫病防治技术，繁育优良的农作物产品和禽畜种类。并且加强环保观念，推广无公害产品，秸秆还田等措施推动绿色农业的发展。最后要着重建设农业生态品牌，推广生态农业和特色农业，提高农产品的质量安全水平。

（3）引导社会资金注入，发挥磁场效应

要引导社会资金源源不断的注入新农村建设首先要完善农村投资和融资机制。政府可通过财政手段进行引导，例如财政补息，财政贴息，以奖代补等鼓励政策吸引信贷资金，社会资金以及其他第三方资金的注入。这样既有助于打开新农村建设多元化局面，有有助扩大生产规模，提高生产效益。

其次要完善保障机制，探索和建立适合新农村的那也保险制度。建立农民收益综合补贴制度和多形式额保险制度，提高农业应对风险的能力，增强综合生产能力。

2.完善社会化服务体系

（1）加大教育投入，改善新农村教育条件

一是要改变重视大专院校，轻农村义务教育的投入方式，以及改变基层财政负担本级农村义务教育的投入方法。严格按照公共财政的要求，强化中央到各级财政对农村义务教育投资的支出责任，中央和各级财政有义务提供贫困地区的农民子女均等的受教育的机会，这就迫切需要解决农村义务教育的资金问题。政府必须通过财政转移支付的办法解决资金投入问题。

二是从财政政策上给予支持，对在城市上学农民子女给予同等的接受教育的机会，禁止向农民子女收取各种名目的入校费用，从根源上解决农民子女上学难题。

三是大专院校招生时，应适当增加农村地区招生数量，降低贫困地区学生的录取分数线，为农村地区培养更多的有用人才，建设社会主义新农村提供优秀的人才资源，更好的促进农村地区的经济发展。

（2）构建新农村卫生服务体系

首先要加大财政支出中卫生投入的比重，落实各项新农村公共卫生的财政补助政策，支持农民健康工程。各地政府需要结合各地实际情况，加强医疗服务的网络建设，建立适合新农村的医疗保障制度。

其次，要加大资金支持力度，扩大医疗救助范围，提高医疗救助水平，切实保障农民的健康问题。

（3）建立适合新农村的社会保障体系

建立和完善新农村最低生活保障制度，确保财政资金能及时足额到户。健全分级管理挂钩考核制度，规范低保资金专户的管理方法，做到应保尽保，进一步保障新农村农民的生活条件。

3.提高农民自主发展能力

（1）培育新型农民，提高生产技术

财政政策要加大对农民的职业教育投入，大力开展农民技能培训和实用技术培训，提高农民自身素质，从而提高致富能力。其次根据市场需求，对剩余的农村劳动力进行培训，使其能更好的适应社会的需求。只有从根本上提升农民自身的水平和素质，才能使农民走上致富的道路，更好的建设社会主义新农村。

（2）因地制宜建立示范工程

根据各个地方的特色，因地制宜建立一批社会主义新农村示范点。健全和完善适应当地的发展政策，创造有地方特色的社会主义新农村，并且把成功的经验传授给其他地区，先发展一部分地区，再带动其他区域一起发展。

三、建立和完善财政政策的监督机制

1.提高财政支持新农村建设资金的使用效益

（1）规范各级政府在财政支持新农村建设资金方面的职责和权限

首先需要由农业部统一协调各级地方农业管理部门，并且成立专门负责统筹规划使用涉农资金的机构，良好的整合财政支持新农村建设的资金，彻底解决农业补贴资金管理混乱复杂的现象。严格限制省级以上政府和各级行政管理部门都能安排涉农资金，尽量减少中间一层一层划拨的环节。

要尽可能的将上级政府安排的各项资金进行整合，将财政资金直接转移至各地区基层政府，由各地区基层政府进行统筹并且安排支出。尽量减少中间一层一层划拨的环节，并且要求各地区基层政府及时详细的反馈使用情况。

（2）重点扶持重要领域和重要项目，加快城乡一体化进程。

建立项目库制度，合理安排各类各项资金的申报与使用，进一步调整资金配套制度，推进财政资金管理系制改革，减少交叉多级多部门整合财政资金的现象。减少财政支农资金分散使用，重点扶持重要领域和重要项目，加快城乡一体化进程。

2.改善配套资金制度的缺陷

（1）调整配套资金制度，坚持基层本位和农民本位原则。根据上级政府的政策导向并且结合当地区域的诗句情况，根据农村发展的实际需要和实际的财力情况制定预算，制定建设计划和补助政策，保证新农村建设能够有序的进行。

（2）强化财政支农项目立项审批工作，严格审批手续。科学合理的规范配套资金的管理运行。要按照进行项目的审批工作：部门分块组织上报，经过专家审核评定，由财政综合平衡，领导集体确定，确保支农项目的合理性，科学性。上级财政部门要会同有关部门关注资金是否专款专用，严格监督资金使用状况，对违规操作者追究责任。

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农村义务教育财政政策论文范文第2篇

[摘  要] 全域土地综合整治是應对耕地碎片化、空间无序化、土地低效化、环境恶化等问题的重要手段，然对其因由缘起、内涵意蕴、风险价值尚无明确界定。为有效指导实践，采用文献分析、对比分析等方法对全域土地综合整治的线性轨迹、理论要义和实践价值进行系统分析。结果表明：土地治理活动历经“元点式”土地整理、平面“工程式”土地整治以及立体“事业式”全域土地综合整治;其内容包含农用地整治、建设用地整治、生态环境整治，系统性是其时代要求，全域性和综合性是其内涵表征;从价值来看，全域土地综合整治的积极面向是实现城乡统筹发展与乡村内生整合，潜在风险在于指标财政、精英俘获与上楼致负。为发挥全域土地综合整治积极价值，需要在实践中改革财税制度，党建引领村民自组织建设，实现农户可持续生计。

[关键词] 全域土地综合整治;转型升级;指标财政;以民为本

一、引言

在全力构建国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，土地资源的基本国情没有根本改变，土地整治面临推进新型城镇化、农业现代化、新农村建设、生态文明建设和乡村振兴等多元要求，亟需转变发展理念，树立土地整治的系统性思维。土地作为国家建设与社会发展的空间载体和构成要素，在不同阶段，其治理活动有不同面向。实际上，具有现代意义的土地整治概念于二十世纪八十年代进入国家与学界视野，一批杰出学者对国内外土地整理的定位、模式和内容进行了分析研究。随后土地整理的概念结合时代发展和国家战略需求，又经历了发展、演化与转型。2019年12月，自然资源部提出在全国范围展开全域土地综合整治试点工作，2020年中央一号文件提出开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村三生空间布局。应当意识到全域土地综合整治已上升为国家战略，而学界对其因由缘起、概念内涵、价值、风险等尚无明确界定，导致全域土地综合整治实施存在极大挑战与社会风险。因此，明晰“全域土地综合整治”的变迁轨迹，廓清其概念框架，反思其价值取向，成为亟待解决的学术命题。

全域土地综合整治是全新命题，学界对其研究较少，既有研究多聚焦于传统的土地整理和土地整治，并集中在概念内涵^[1]、理论基础^[2]、规划设计^[3]、效益评价^[4]、技术模式^[5] 等方面。也有学者关注土地整治的时代背景，关注其转型发展，如严金明等从土地整治现状出发，提出土地整治转型的“十大战略导向”^[6]。孔雪松等提出了面向乡村振兴的土地整治转型框架^[7]。乔陆印等构建了面向乡村发展转型的土地综合整治逻辑体系框架^[8]。还有一些学者着眼于土地转型中的“全域性”和“综合性”特征，认为全域是整治项目的叠加，综合是整治目标的统合。总体而言，既有研究对土地整治及其转型作了充分研究，并对“全域”和“综合”的意蕴指向作了有益探索，但这只是对全域土地综合整治的简单理解，无法充分回应新时代全域土地综合整治的内涵意蕴，也无法有效指导全域土地综合整治的地域实践。

鉴以上，本研究从全域土地综合整治的历史缘起出发，探究不同时期土地整治的历史定位。然后从新要求、新内涵以及实践原则层面构建全域土地综合整治逻辑框架。最后从价值反思出发，分析全域土地综合整治的积极面向与潜在风险，以期丰富全域土地综合整治相关研究。

二、线性轨迹：全域土地综合整治的历史展开

改革开放以后，土地经历或分散或综合、或简单或复杂的改造，土地整治亦由零星、分散、简单的整治活动，向综合、有序、系统全面整治演化。因差异化的社会诉求，土地整治呈现差异化的时代特征。关于土地整治的概念演变，本文在总结阶段性社会诉求、城乡关系和研究重心指向的断代划分法基础上^[9][10][11]，依据土地整治法律政策变迁脉络、学界研究趋势以及实践活动阶段特征，提出“项目式”“工程式”与“事业式”的分类标准，具体将土地整治概念的发展历程划分为三个阶段（表1）：1981—2008年，土地整理时期，偏向于农用地整理，强调经济效益;2008—2015年，土地整治时期，农用地和建设用地整治并存，逐渐关注经济和社会效益;2015年以来，全域土地综合整治时期，将城镇工矿用地以及生态整治纳入整治范围，其内涵更为全面与综合。

（一）元点“项目式”土地整理

20世纪70年代末期，中央政府确立了工业优先发展战略，并通过工农业“剪刀差”实现工业化快速发展。此时，生产建设占用耕地问题愈发明显，耕地面积持续减少。为促进社会经济良性发展，陈传康、周立三、吴传钧等老一辈专家学者于80年代初期提出“国土整治”概念，强调国土资源的开发利用与治理保护并行。1986年3月，中共中央印发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，要求对非农业建设用地进行清算。随后《土地管理法》《土地复垦规定》《国家基本农田保护条例》相继实施，土地整理进入合理开发利用农地、加大治理保护时期。由于这一时期土地工作包含土地开发、土地整理以及土地复垦，学术界在概念表达上也出现一定转向，将原本三个相互独立的名词合成为“土地开发整理”或“土地复垦开发整理”，如朱德举等将土地开发整理的概念定义为“在一定区域内，为进一步提高土地利用率和利用效益，明晰土地权属关系所采取的一切措施或行为”，但其基本内涵与核心要义并未改变。

因此，中华人民共和国成立后至21世纪初的土地工作以“土地整理”为概念标志，以农用地整理、土地开发整理为主要形式，其内容涉及产权确认、田块调整、水利建设、道路构筑、土地保护、废地改造、景观营造、土地分配和地价分割等方面，其核心为確认土地权属关系和组织土地利用，其资金来源于在耕地占用税基础上建立的国家开发建设基金和土地出让金，这标志着现代意义上土地整理工作的起步。尽管这一时期土地整理工作取得了重大成就，但由于部门间条块分割、利益博弈以及政策设计缺陷等因素，土地整理被割裂为单一内容的项目，且常以单个项目的形式落地。同时由于当时科学技术能力不高，国家宏观战略和长期发展规划不足等因素，基层政府往往采用行政、经济及技术等手段实施，缺少对一定区域内生产、生活和生态的综合考虑和长远规划，也较少涉及建设用地整治和生态整治内容。

（二）平面“工程式”土地整治

随着土地市场活跃，各地政府大兴土地财政。国家统计局资料显示，2004至2008年，全国共征收土地6833.15km²，耕地面积大幅度减少，耕地质量持续退化，人地矛盾不断加剧。2008年新农村建设活动启动，宅基地整治纳入土地整理范围;同年10月十七届三中全会召开，中央第一次提出“土地整治”概念，明确“土地整治”是土地整理复垦开发的统称，土地整治正式成为国家层面的战略布局，这在一定程度上促进了学术研究中概念的统一清晰，土地整治的各项工作基础也得到进一步强化。此后土地整治工程正式写入2009年中央一号文件和政府工作报告，土地管理保护要求更加严格。2011年6月，国家“十一五”规划明确提出实施主体功能区战略，推进农村土地整治，保护耕地红线、农业生产和生态环境。2012年3月，国土资源部土地整治中心成立。次年国家启动美丽乡村创建活动，各地区纷纷将土地整治工程与美丽乡村建设相结合。在这一系列背景下，土地整理向土地整治转变。

因此，这一时期的土地工作以“土地整治”为概念标志，以农用地整治、农村建设用地整治为主要形式，土地整治成为一定时期内对区域土地开发、利用、治理和保护行动的统一管理工程。土地整理到土地整治，不仅是内容的延伸，更是项目式整理向工程式整治的转变。土地整理强调耕地面积增加和农业产业发展，运用技术手段对农地进行集中、平整和改良，旨在解决耕地数量与粮食产量问题。土地整治虽仍将农地整理放在重要地位，但逐渐重视对农用地集中、治理与流转，增加农村建设用地复垦、工矿废弃地整治与增减挂钩内容，加强对农用地和农村建设用地整治后效益评估，关注土地整治对环境的影响。土地整治是在统一平台进行各类土地工程的规划与协调，是实现统一互动的工程管理。这一时期，基层政府将土地整治与新农村建设和美丽乡村建设相结合，通过以工育农、以城带乡提升农村的发展动力，土地整治成为实现经济效益和社会效益的重要载体。不可否认的是该阶段研究仍重点关注土地整治对耕地数量、质量的贡献，对调整土地权属关系、实施生态治理等重视程度不足，而这正是区别于事业式整治的根本。因此，如何转重心、保护生态环境和促进社会协调发展成为政府和社会关注的重要问题。

（三）立体“事业式”全域土地综合整治

在经济“新常态”背景下，为打破城乡二元体制，让农民共享现代化成果，大量资源涌入农村，农村一二三产业建设发展迅速。在乡村功能上，“后生产主义”成为独特话语模式^[12]，乡村空间结构、人口结构和产业结构激烈变化，传统农业生产中心性功能消解，农村逐渐脱离农业和农事，乡村功能多样化发展。但在乡村形态上，农地抛荒普遍，资源约束紧张，农村环境污染严重，自然村逐渐消亡。为此，2015年，“加强生态文明建设”正式写入国家五年规划，2017年1月《全国国土规划纲要（2016—2030年）》提出“健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”，十九大报告提出“实施乡村振兴战略”。2020年中央一号文件提出“开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村三生空间布局”。社会经济发展与国家战略转向深刻影响着各地区的土地整治实践，对土地整治提出了更高要求，土地整治被赋予更为丰富的内涵，其涵盖范围、实施方式和核心目标愈加多元化，意以“田水路林村城”和“山水林田湖草”综合整治提升人类生活和生产条件，保护人类生态空间^[13]。

因此，该阶段的土地工作从保持耕地保有量和调控建设用地，转变为以全域土地综合整治为概念标志，以农用地、农村建设地以及生态环境整治为主要形式，实现耕地面积增加、质量提高、农村建设用地总量减少、农村生产、生活、生态条件改善、城乡均衡发展的综合性目标。在该阶段，学界多将土地工作作为一项事关地区全局、影响深远的综合性、长期性事业进行研究：考量时代需求与区域特征，关注粮食安全、生物多样性、水土保持、人居环境与农户生计，探索整治后评价与检测机制、重大项目布局机制和差异化实施模式。而其实质是工程学话语向管理学话语的转变，突出体现在全域土地综合整治背后价值观念的变化。这一时期的全域土地综合整治强调对生态环境积极响应，区别于传统元点“项目式”或平面“工程式”的推进方式，更注重全区域、全要素和全周期整治，更具备系统性、战略性与综合性，并以国家战略为导向，通过优化城乡用地结构和布局，促进城乡间资源的均衡配置及生产要素的合理流动，加快推进农业农村现代化建设、生态文明建设、城乡一体化发展以及乡村振兴战略的落地生根。

三、逻辑框架：全域土地综合整治的内容展开

全域土地综合整治是指以系统理论为指导，在农村现有土地整治的基础上，立足地方土地利用规划和城乡总体发展愿景，在可持续发展理念下使用工程技术和管理手段对区域内未利用地、非合理用地异质性整治，对区域空间优化布局，对“山水林田湖草路村厂宅”综合整治，对高标准农田连片提質，对存量建设用地集中盘活，对农村人居环境治理修复，对美丽乡村和产业融合发展用地集约保障^[14]。其目的在于实现生产、生态、生活的优化调整，经济效益、生态效益、社会效益的协调统一，即实现农业农村高质量发展以及乡村振兴。其具体内容包括：（1）农用地整治系统突出提高耕地的质量，补充耕地面积，完善农业基础设施，鼓励耕地流转，优化基本农田功能性布局;（2）农村建设用地整治系统以厂、矿、宅整治为内容，突出宅基地整治，通过零散居民点搬迁和空心村拆迁后集中居住补充耕地面积和流转建设用地指标;（3）生态环境整治系统上突出环境保护修护、生态治理恢复，实现域内生产、生活、生态“三生”永续发展。

（一）全域土地综合整治的系统要求

传统的土地整理和土地整治常被理解成以改善耕地利用条件、增加耕地面积、扩大农业产出以及实施村庄整理为目标的简单的土地整理活动，其最大特征是内容简单、手段单一和范围狭窄。因此，传统的土地整理和土地整治是碎片化且缺乏协调性的，常因为视野、技术和经济水平的欠缺而使其锁定在一元化的项目、领域和开发模式内。顶层设计不足，整治模式同化;空间逻辑不强，复合功能弱化;规划论证不力，人地关系泛化;定位认知偏仄，统筹协调不足等成为传统农村土地整治（理）存在的突出问题。随着农业现代化、美丽乡村建设以及乡村振兴的提出，割裂和单一的传统模式无法满足新时期的土地整治要求。例如，乡村振兴的“二十字方针”就要求土地整治能够实现粮食安全保障、城乡空间重构、城乡发展统筹、资源利用集约和人居环境改善等多重功能。全域土地综合整治是一项复杂的系统工程，需要立足乡镇国土空间规划战略引领，由碎片化整治转向系统性治理，由问题导向转向目标导向，由以地谋增长转向以人谋发展，实现制度设计、空间规划和价值认知的统筹协调。系统不是“土地整治+”，系统是以地方长远规划和国家战略需求导向的一揽子发展，是相互联系的工程项目统一设计后达成的区域层次、时间周期、范围内容、方式手段、功能目标的系统融合。

（二）全域土地综合整治的多元内涵

全域土地综合整治中的“全域”是指一定层级内的完整区域网络，具有时序性（全周期）和层次性（全区域）的特征。全域的时序性含义是指全域土地综合整治实践活动是一个动态发展的过程，随着时间的推移，全域土地综合整治内部子系统的内容和功能会做出符合现实需要的演化，这种演化既有系统内部要素间关联方式转变的影响，也有外部环境变化的作用，而全域土地综合整治正是在周期性的动态演化中实现系统性功能的。全域的层次性具体包含三层内涵：（1）在微观域内，舍弃项目孤立，以项目簇群化形式协同展开，集中部署。全域土地综合整治以多个项目的形式（居住点集中、土地复垦、环境治理等）在一定的范围（乡、村）协同展开对“山水林田湖草路村厂宅”全方位的整理、治理和规划;（2）在中观域内，转变单一某村庄的试点性思维，强调区域土地整治的整体性，缩小村庄间贫富差距;在县、市乃至省域内根据资源禀赋，通过空间规划、增减挂钩、土地流转等方式实现土地资源的全域调配，构建农业产区、工业产区、生活居住区等功能区划。（3）在宏观域内，即具备国际发展视野，迎合国家战略需要，在国家层级上对全国各地区的发展路径做顶层设计，进行跨省的综合性规划，如“一带一路”“主体功能区”“长江经济带”。

“综合”一词涵盖了土地整治的内容目标、规划设计和组织方式，即综合使用多种手段，借鉴多学科优势，对“山水林田湖草路村厂宅”等要素进行综合、系统的整理与治理，最终实现区域内的“三生耦合”。其具体内涵包括：（1）内容整合。全域土地综合整治以农地、农村建设用地、城镇工矿用地、生态整治等为基础，涵盖产业转型、乡村振兴、精准扶贫、美丽乡村建设、新农村建设等多个任务目标，实现“一揽子发展”。（2）组织协同。全域土地综合整治是多部门协同开展的土地整治活动，在此过程中多规合一、联合整治，从顶层设计上保障项目间的流畅性。此外，全域土地综合整治改变以往“两头推进，中间不动”的局面，以域为整体，采用多种手段综合推进域内各单位的土地整治工作，进而实现整治区内各单位的协同发展。（3）规划综合。即借鉴地理学、工程学、环境学和管理学的研究尺度，综合使用经济、行政和法律的手段对生产、生活、生态整体规划，实现区域内人口、土地、产业的耦合格局。

（三）全域土地综合整治的实施原则

第一，全域规划实施。在“县域”以上层级实现多规合一过于复杂，但该原则在乡村层级相对容易实现。在乡域范围内将土地利用规划、城乡建设规划、产业发展规划、乡村治理规划合而为一，以全域土地综合整治为“抓手”，将多种规划全盘考虑，进而建立具体的乡级乃至村级整治规划，确定各域级的优势以及未来的发展方向，使整治后居住区、产业区和农业区的布局规划具有前瞻性。第二，全域产业引导。全域土地综合整治规划设计需要具备合理性、科学性和预见性，根据土壤肥力、土地区位、矿产资源、文化传统、历史条件等资源禀赋分区域建成产业区、农业区、居住区的空间综合体，实现土地、产业、人口的三集中，发展立体农业和体验农业，形成一二三产业融合发展的乡村土地利用新格局。第三，全域生态覆盖。全域土地综合整治应与我国生态建设相结合，以城市增长边界红线、基本农田数量红线以及生态红线为边界，结合“山水林田湖草”，落实生态整治。要以生态事业产业化、产业事业生态化，提高区域空间内“山水林田湖草”的黏质性，实现区域空间内自然资源的生态性开发和生态资本的内生性发展。第四，全域社会提升。其一，增加收入。无论是全域土地综合整治还是乡村振兴，根本目的在于实现“生活富裕”。其二，文明乡风。提升农民居住环境质量，完善区域基础设施建设，调解农户间土地权属争端。其三，有效治理。改革基层管理体制与社会治理结构，实行地属人的双重网格化管理。

四、实践反思：全域土地综合整治的价值展开

（一）积极面向：城乡统筹发展和乡村内生整合

作为应对耕地碎片化、空间无序化、土地低效化、环境恶化等问题的系统治理手段，全域土地综合整治虽然由政府部门主导实施，但其中多元主体上下联动、互动参与，成功回应了城市和乡村的发展需求。从全域土地综合整治的生成逻辑来看，全域土地综合整治的价值取向主要表现在由外而内的城乡交流过程中能实现工农互补和城乡统筹发展，以及在自内而外的乡村发展过程中实现乡村空间的内生整合（图1）。

就城乡关系而言，全域土地综合整治实现由外而内的城乡统筹发展。作为地域单元，城市和乡村在区位结构、经济资源、人才素质、环境质量、政策导向等方面存在显著差压，导致人口、土地、资金等在城乡间不规则流动。传统的土地整治（理）多以单个项目或工程的形式开展局部土地治理活动，或聚焦于农地及基础设施治理，或聚焦于建设用地治理，缺乏全区域和综合性考量，割裂了城乡间的内在关联。全域土地综合整治以乡镇国土空间规划为引领，着眼于大尺度视域下的产业区、农业区、居住区调整，符合地区土地利用规划安排和城乡总体发展愿景设计，防止空间无序化，促进城乡人口、土地、产业的协调发展。具体而言，通过对地区长期发展规划、乡域各单元发展规模、人口土地经济资源条件等的熟悉认同，全域土地综合整治对区域内各类整治项目系统分配，合理划定三区三线，高效有序开展各类土地整治项目，使城乡地域空间精准定位。通过城镇化发展中的建设用地指标增减挂钩、市场化进程中的资源自由流动、网络化发展中的信息交流互动，农村系统的人口、土地、资源有效流入城镇系统;而资本下乡、政策下乡、人才下乡又使乡村系统获得来自城镇系统的资金、产业、技术和人才，最终实现乡村转型、城乡融合、协同发展。

就村域空间来说，全域土地综合整治实现由内而外的乡村内生整合。全域土地综合整治涉及农用地整治、建设用地整治以及生态环境整治，分别指向生产空间、生活空间和生态空间，即全域土地综合整治可以实现“三生”永续、“三农”协调。通过农业地整治，整合农村耕地资源，提高耕地数量质量，完善耕地基础设施，可以实现农业规模化经营、提高农业现代化水平，发展三产融合的现代农业。通过工矿建设用地整治，可以淘汰落后产能，引导乡镇企业合理布局，集约发展，建设工业园区，形成互补效应。通过农村建设用地整治，充分尊重农民意愿，以公共配套设施完善、居住条件改善，吸引农村人口集中居住，可以改善人居环境，提升居住质量，也可以节约建设用地指标，减少空心村落，合理布局村落空间。通过农用地生态环境整治，可以减少土地污染、农业面源污染，逐步实现农业绿色化生产;在建设用地整治过程中关停污染企业，修复污染水源，可以实现绿色生产;在生活空间开展生态整治，开展垃圾分类、污水治理、厕所革命，可以实现绿色生活。此外，通过绿色走廊、自然斑块、生态防护林等建设，最终可以构建绿色发展框架。因此也就相应地形成了生产、生活、生态的永续发展和农业、农村、农民的域内协调，乡村实现由内而外的内生整合。

（二）潜在风险：指标财政、精英俘获与上楼致负

在全面建成小康社会、推动乡村振兴的要求下，全域土地综合整治呈现农用地、建设用地、生态环境整治，取得了对外城乡统筹和对内乡村整合取得良好治理绩效，但这种整合却具有一定的行政色彩，尤其在项目的底层实践过程中，由于环境的复杂、体制的障碍、激励机制的扭曲，基层政府的行政主导很可能导致指标财政、精英俘获和上楼致负。

第一，指标财政。各地区实施农村建设用地整治存在巨大的资金压力，面临诸多社会风險，如上访、抗拆、骗补等。而乡镇政府仍选择开展建设用地整治活动，多少有“指标财政”的原因。与城镇地区“土地财政”不同，乡镇地区由于区位、配套设施等原因常无法以土地使用权出让形式增加地区财政收入，建设用地增加挂钩指标跨域流转成为乡镇政府补充财政收入的手段之一。据研究团队田野调研发现，湖北某县2019年建设用地增减挂钩结余指标交易收入入库4.5016亿人民币，交易指标1500亩，亩均指标价格约30万元，而当地住宅拆迁价格多为5至8万元，其中巨大的经济收益或许是财政收入捉襟见肘的乡镇政府推进合村并居的原因之一。

第二，精英俘获。全域土地综合整治涉及大量的工程建设，而笔者调研中发现，工程建设多由当地精英承包。如苏北某村村支书承包了农用地整治后的3000亩耕地用于碧根果种植，承建了乡镇一半以上的安置小区建设，而普通农户由于信息、资金、能力等原因却很难参与其中。此外，全域土地综合整治推进三产融合的过程中涉及农业合作社组织培育，但其中相应地存在精英俘获风险。合作社多由几个精英大户主导控制，“大农吃小农”的现象时有发生，在由强势主体“利益共谋”组成的合作社中很难真正的与民受益。

第三，上楼致负。全域土地综合整治进程中以指标流转实现资金回流，打造现代化安置小区，推进农村人居环境提升。但拆迁补偿标准不高，安置费用难以填补农民市民化成本。农户在整治后家庭储蓄额大幅缩减，甚至出现负债，“富民增收”压力增强。此外，农民上楼还面临生活压力增加问题。全域土地综合整治实施后，村镇人均可支配收入大幅增加，增长率远超同期其它乡镇，但居民普遍反映生活成本上升、生活压力增大。尤其是60岁以上留守人群，其收入主要源于耕地流转租金和农资综合补贴，面临无再就业能力、无离退休养老金、无地耕种的困境。

（三）治理之道：实现民生为本的全域土地综合整治

在工业化、城镇化、现代化背景下，传统的土地整治（理）无法有效回应新时代多元任务和目标，全域土地综合整治以其全域性和综合性特征跳出传统模式窠臼，融合理工管多学科思维以多种手段形成价值认同整合项目、协同组织、事业式一体推进，是优化国土资源，推进新型城镇化、农业现代化、新农村建设、生态文明建设和乡村振兴的重要手段。但其在实践中衍生的社会风险值得警惕，究其根本，全域土地综合整治是“民生为本”的长期事业，因此，需要在实践中改革财税制度，党建引领村民致富，实现农户可持续生计。

首先，以财税制度改革增加财政收入。完善乡镇财政制度改革，健全与财权相匹配的事权关系和服务体系，增加乡镇政权财政收入能力，减少乡镇政府指标财政动机，弱化土地经营者角色，将经济增长、民生服务、环境保护、公民满意度等纳入乡镇政府考核内容^[15]，增加对乡镇基层政府专项转移支付力度，从而完善乡镇政府民生为本的激励机制。

其次，以政党建设推动村民自组织建设。推荐党员担任村民自组织带头人、设置党员牵头的监督平台以及组建党员议事机构等发挥以党建促进村民自组织建设和社会整合的作用。通过强化农村基层党建活动团结农户力量，打破信息传递差序格局和不合理的利益分配格局，激活农民村庄公利的主人公意识，最终激活农民发展潜力。

最后，以政治手段实现农户可持续生计。以一次性经济支付方式将失地农民纳入城镇职工基本养老保险范畴，增加失地农民风险抵御能力。同时以优先聘用、职业技能培训、推荐就业等方式解决农村老弱人口就业问题，使其获得土地流转租金的同时获得工作薪金。此外针对低保、五保等农村贫弱人员，以国家政策兜底的形式将其纳入保障范围，提高其生计可持续性。

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农村义务教育财政政策论文范文第3篇

【摘要】 当前我国社会主义新农村建设取得了阶段性进步和成果。然而某些地区由于种种原因出现了政策执行中的政策理解不到位和政策偏离现象，从而使得政策不能有效执行。本文结合公共政策中的有关政策执行理论，分析新农村建设过程中存在的政策不能有效执行的原因，以求在充分理解政策的前提下更好地为建设社会主义新农村服务。

【关键词】 建设新农村 政策 有效执行

党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史性任务，描绘了新农村的特点，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。然而，一些农村对建设新农村的政策片面理解或理解不充分，以至于找不到切入点，建设任务进度迟缓。依据政策执行有关理论，本文通过分析建设新农村过程中政策不能有效执行的原因，探讨如何能更有效地寻找切入点，从而顺利地开展新农村建设。

一、建设新农村过程中政策偏离的典型：拆房刷墙

由于政策理解不到位，新农村建设过程中一些农村出现了政策不能有效执行导致政策偏离的现象，以至于产生只作表面工作的现象，如大量拆除破旧房屋，将村外围或公路沿线房屋外墙粉刷一新，还有的植树种草甚至修广场等等。表面文章的背后却是村民生活依旧，村内各种设施没有变化，村民收入不见提高，同时由于资金使用不当，造成不必要的浪费，也间接地打击了村民参与新农村建设的积极性。

虽然建设新农村是一个长期过程，不可能短期见效，但一些地方的切入点本身就偏离政策初衷。如果发展下去，建设新农村的任务可能会变得进度迟缓，农村发展受影响的同时，还容易导致某些环节断裂甚至腐败现象的发生。这样，新农村建设作为全国的一项重大任务，势必因某些地区存在的问题受到影响，最终使建设过程受到一定阻碍。

在公共政策理论当中，政策执行部分非常重要，政策不能有效执行，再好的政策也将失去意义。我们将就“拆房刷墙”现象引发的政策有效执行问题进行探讨，以求更好地为建设社会主义新农村过程服务。

二、政策理解、执行与有效执行的有关概念

为了更好地分析当前新农村建设过程中存在的政策偏离现象，我们需要了解一些有关政策理解、执行与有效执行等相关政策理论。

政策理解指执行部门对一项政策从制定宣传到准备实施这一过程中，首先要充分认识政策含义、领会政策精神，为后期执行和全面实施打好基础。要做到政策理解，政策宣传和政策分解是两个必不可少的环节。政策对象只有知晓了政策，才能理解政策，只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策。各级政策执行机构需要利用各种宣传工具宣传政策意义、目标等，从而为有效执行政策打下坚实的思想基础。政策分解即制定计划，需要遵循客观性、适应性、全面性以及一致性的原则，它是政策实施初期的一项功能活动，是实现政策目标的必经之途。

政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标重新调整行为模式的动态过程，是政策执行者运用政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调和监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。由于公共政策从观念形态的制定到公共政策现实形态的执行尚有一段比较长的距离，以致于执行环节易于出现偏差，即政策偏离，最终导致政策不能有效执行。

政策有效执行即严格按照政策要求，做到不偏离、不走样、不背离，或者通过政策变通等灵活性和创新性形式达到政策目标。

三、建设新农村过程中政策不能有效执行的原因

1、政策执行主体或人员对政策不能有效执行存在影响

（1）执行机构组织之间可能存在沟通与协调的不充分因素。政策沟通是在政策执行过程中各级组织人员将政策信息进行交流、传递的过程，有效的沟通也是政策有效执行的重要条件之一；而协调也是保证政策有效执行的条件之一，它是管理组织为了顺利实现政策目标而谋求自身统一和谐、谋求自身相干要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。由于我国农村地理、经济、社会等各项因素的特殊性，某种程度上存在执行政策时缺乏沟通与协调的问题，导致基层执行机构对政策认识不充分，执行不到位，以及执行政策出现偏离等现象的存在。

（2）基层执行机构人员的素质与工作态度存在一定问题。任何一项政策最终都要靠执行者来实施，政策的变形走样在某种程度上是由于执行者的素质不高和思想观念上的错误所导致的。部分乡村干部年龄普遍很高，文化水平不高，加之基层干部的待遇不高，从而缺乏动力，缺乏一种真抓实干的硬作风。另外，由于乡村干部缺乏教育培训，对政策法规认识不够，理解不清，在政策贯彻执行时，对政策的宣传难以到位，在工作中难以树立依法行政的思想观念，思想模糊，认识滞后偏差。

（3）基层执行过程中还存在替代式执行。替代式执行是指当执行机关和部门所执行的政策对自己不利时，执行者就制定与上级政策表面上一致，实际上却相违背的实施方案，使上级的政策难以得到贯彻和落实。我们所讨论的“拆房刷墙”现象实质就是替代式执行的典型代表。

2、目标群体即农民对政策执行有一定的影响

（1）农民自身的素质因素对政策执行有一定影响。农民自身的局限性再加上获取信息的不对称性，使得他们对很多的具体政策缺乏了解，在政策执行过程中，他们根本不能有效识别政策执行中出现的问题。

（2）农民扮演的角色也是影响政策执行的一项因素。农民在新农村建设过程中应该是主要角色，而有些地区农民则是在一种被动的状态下来面对政策的，这样势必产生一种农民不顺从、不关心甚至拒不接受的结果。

（3）部分农民的思想观念存在一定问题。农民本应对新农村建设起到一定监督作用，但是受自身素质和地位等客观因素制约，“搭便车，随大流”思想使得他们对政策执行漠不关心或者无力关心，导致乡村干部的一些执行不力甚至违规违法行为不能得到及时有力的制止，间接地影响了政策的有效执行。

3、政策执行还受到政策环境的影响

影响新农村建设的政策环境主要包括农村所在地区的政治状况、经济状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况等。当前我国农村所受政策环境影响和制约的方面主要有：政治上，基层组织存在很多问题，乡村干部素质、能力较低；经济上，部分地区经济不发达甚至非常落后，不能有效地配合政策执行；文化、法制和教育发面，许多农村地区文化环境较差，教育水平落后，法制观念淡薄等直接影响新农村建设在政策宣传方面的落实和实施。其它方面，如人口分布复杂和科技不发达也是影响政策有效执行的因素。

4、新农村建设过程缺乏科学合理的监督机制

政策监督贯穿于政策运行的全过程，包括事前监督，事中监督和事后监督三部分。通过政策监督既可以保证政策的合法化，又可以保证政策的贯彻实施，尤其通过事中监督可以防止偏差，使政策顺利执行。如果政策监督不到位，对政策执行情况缺乏跟踪控制，对政策执行效果缺乏严格考核，对政策执行主体和参与者缺乏赏罚措施，那么对政策的执行将产生消极影响，大大降低政策效果。

四、建设新农村过程中如何做到政策的有效执行

通过以上分析，我们看到，新农村建设过程中政策不能有效执行有许多原因，因此，结合有关公共政策理论，我们提出以下建议。

1、发挥政策执行主体在政策有效执行中的作用

针对政策执行机构和人员存在的一些问题，加强组织间沟通与协调、提高政策执行人员素质等至关重要，信息的准确完备是政策有效执行的重要因素。这就要求政策执行机构和执行者必须做好信息搜集、整理工作，完善信息系统的建设，建立健全的信息网络，保持信息来源渠道的畅通，多渠道获取信息，确保信息准确完备，以便为政策执行提供高质量的信息。

提高农村政策执行人员的综合素质，有效地执行政策，要做到以下几点：一要加强宗旨教育和思想道德建设，宗旨观念淡泊，理想信念缺乏是政策执行出现偏差的思想根源；二要加强法律法规和政策宣传教育，使政策执行在合法有序的框架内得到贯彻落实；三要强化对政策执行人员新知识新技能的培训，增强执行人员在政策执行中的把握能力和控制能力；四要创造良好的发展空间以吸纳高素质人才，认真落实一村一大学生政策，不断提高基层组织工作人员素质水平。

2、扶持和落实有关政策，使政策和农民利益紧密结合

财政、金融、教育等有关农村的政策是新农村建设顺利进行的有利保障。财政的一项重要职能是资源配置职能，在二元经济社会结构和城乡差距日益扩大的形势下，国家提出新农村建设，将政策向农村倾斜。在新农村建设的背景下，我们把教育看作促进农村经济社会发展的发动机，在和谐社会的思路里，我们把教育看作是社会运行的平衡机制，因此，有关农村教育改善的政策不可或缺，农村教育政策的继续创新是推进社会主义新农村建设的必然要求。同时，还要加大农村劳动力转移政策力度，不断缓解农村过剩劳动力所产生的压力。

基于以上各项有关农村政策，使得农民在新农村建设过程中能充分感受到政策所带来的实惠，切实地在政治上和经济上产生一种“共鸣”，从政策执行的目标群体角度解决其带来的一些不利影响。

3、完善政策执行监督与考核机制

公共政策监督是检查政策运行，纠正政策运行过程中的不当“偏离”，保证政策达到预期目的的重要措施。政策监督机制的运作是通过对政策执行前、执行中、执行结果的监督对政策执行各环节进行预测分析，监督执行的行为。政策控制机制的运作就是通过制定调整方案或纠偏措施，采取调整和纠偏行动，对原政策的目标、范围、力度等进行调整或更新。

另外，要在对农村基层的考核评估中突出对农民利益的保护，以农民满意为最高原则，将内部评估变为内、外部评估相结合，以外部评估为主的形式；二是要在对农村基层干部的任用、考核、奖惩中以农民意见为主，从评估机制上加强对政策执行歪曲的制约，使农村政策执行从制度和机制上更合理更科学。

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[5] 贾春泽：论公共政策的有效执行[J].新疆财经学院学报，2006（2）.

农村义务教育财政政策论文范文第4篇

【摘要】随着世界各国、各地区工业化、城市化进程的加快，由此引发的农村社会教育问题也越来越突出。在近一个世纪中，各国都不约而同地本着“教育公平与效益”的原则进行了农村小规模学校布局调整，期望由此达到提高农村地区教育质量的目的。本文介绍了美国、英国、日本、韩国四个发达国家农村小规模学校布局调整政策的基本情况，并对四国农村小规模学校布局调整政策的相似性与相异性进行了比较分析，希望能为我国的农村小规模学校布局调整提供经验与借鉴。

【关键词】发达国家 农村小规模学校 布局调整政策 比较分析

小规模学校普遍存在于世界各国中。随着社会工业化、城市化的推进，人口流动频繁、出生率波动均成为小规模学校形成的主要因素之一。国外学者也多从人口、地理、经济社会等角度对小规模学校的形成因素进行探讨。研究表明，增加学校规模，对于中上阶层学生来说相当于增加了0.25年的学校教育，而对于较低阶层的学生而言则相当于减少了0.67年的教育。

一、四个发达国家农村小规模学校布局调整政策概况

（一）美国农村小规模学校布局调整政策

1.建立农村小规模学校联盟

20世纪90年代初，美国各地区兴办“校中校”模式，即通过联合一定数量的农村小规模学校来实现教育资源的共享，不但提高资源利用率，同时保留了各校的相对独立性，被联盟的学校仍旧保留着对学校事物独立管理和决策的能力。如今，“校中校”已经成为美国农村小规模学校发展的主要形式之一。

2.开发乡村课程资源，创建信息化课程通路

联邦政府和各州政府在课程设置上加大农业劳动课程比重，增设与乡村环境、生活相关的科目。例如，“农业实验”、“农业地理”、“农田耕种”、“机械操作”等。同时，为了丰富课程资源，大力开通信息通路，通过计算机搭建网络平台方便师生获取各种学习资源。将现代文明成果应用于偏远农村地区。

（二）英国农村小规模学校布局调整政策

1.科学化、合理化学校合作方式

吴丽萍在其研究中得出，英国小规模学校的合作并非是盲目的，研究者首先假设合作方式，然后在调查中通过与小规模学校的校长和学校委员会举行会议，对各学校间如何开展假设的合作方式进行讨论，并得出其潜在的优缺点。

2.坚持循序渐进、因地制宜、合作共赢的合作理念

为了使农村小规模学校合作方式合理化，各个学校采取了循序渐进、因地制宜的发展方式，由低级的“群集”模式逐步向高级的“联盟”模式过渡，在发展中寻求适合自己学校的合作方式。这种合作共赢的农村小规模学校发展方式，不仅提高了资源利用率，优化了经济规模，更为偏远地区小规模学校的可持续发展开辟了新的发展道路。

（三）日本农村小规模学校布局调整政策

1.优化教学组织形式，加强师资建设

“新方针”明确规定“国家有改善小规模学校教学条件的责任，同时必须取消复式班级”。国家通过增加教师配额、调配优质师资的策略予以解决小规模学校师资短缺的问题。

2.实施教师补偿制度

“新方针”改变了以往义务教育学校教师编制标准由都道府县教育委员会统一制定的状况，对乡村教师实行弹性编制。同时，通过对偏远地区任教的教师发放特殊津贴，减免住房费用等政策吸引、留住师资。

（四）韩国农村小规模学校布局调整政策

1.加大農山渔村学校教育政策扶持力度

韩国政府为学生学习能力与城市相差悬殊，家庭缺损多，通过特殊、专门的投入、补偿来减少城乡差距，进而实现教育平等。同时，韩国政府积极推行“寄宿制公立高中扩建计划”为交通不发达农山渔村地区学生创建好的住宿环境，在实现教育公平的同时，提高农村学校学生的教育竞争力。

2.提高农村教师待遇

韩国政府制定了《岛屿偏僻地区教育振兴法》，该法为农村教师提供优先进修、升职机会。同时，通过提高农村教师待遇改善其工作、生活条件，激发教师的工作热情，进而达到稳定农村教师队伍的目的。

二、四个发达国家农村小规模学校布局调整对我国的启示

综合以上四国农村小规模学校的发展历程，不难得出，教育决策者在进行小规模学校布局调整时应该转变教育价值观，正确看待农村偏远地区小规模学校存在的价值和意义。坚持公平优先、兼顾效率的教学价值观。为农村小规模学校的长远发展开辟道路。我们可以借鉴这些国家成功经验，建立学校联盟，开设具有乡村特色课程。同时，通过加强城乡学校交流缩小城乡教育差距。

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农村义务教育财政政策论文范文第5篇

根据《中国流动人口发展报告2017》显示，2016年我国流动人口数量达2.45亿人。人口流动规模持续增长，呈现越来越年轻化趋势，人口的流向上多朝着发达城市涌进。我国的农村养老主要以家庭养老和社会养老保险两种形式，但加剧的人口流动对农村养老产生了双重影响。为了更好地解决农村养老问题，既需要留住农村人口，也要积极发展我国社会养老保险事业，使农村老人养老问题得到尽可能的改善。

一、引言

近年来我国农村地区出现了大量的“留守老人”，他们成为中国社会一个重要的群体，其实“留守老人”问题很大程度上是由人口流动所造成的。农村地区的人地矛盾形成了大量的剩余劳动力，没有土地就没有收入来源，这些剩余劳动力需要自谋出路，而城市建设过程中需要大量的劳动力，并且相对于农村落后的经济，城市就业机会多，工资水平也高于农业收入。在流出地推力和流入地拉力的共同作用下，农村剩余劳动力纷纷选择进城务工 。此外，人们为追求更好的工作生活条件也会流向居住环境舒适、劳动报酬高、就业机会多的地区。农村中的老人由于安土重迁的观念以及他们不具备城市所需要的劳动技能，所以大多选择留在农村。另一方面，家庭结构的变化改变了传统家庭养老所依赖的环境，随着子女成家立业，投入更多的精力在自己的小家庭上，而忽略了对老人的关心和照顾，这样农村的养老问题也因此产生。

（一）人口流动现状

第一，自1978年改革开放以来，我国人口流动规模持续增长。1982年我国流动人口仅为657万人，到2010年我国流动人口达到2.2亿人，占全国总人口的17%左右。根据《中国流动人口发展报告2017》显示，2016年我国流动人口数量达2.45亿人，相当于每六个人中有一个是流动人口。未来一二十年，我国仍处于城镇化快速发展阶段，按照《国家新型城镇化规划》的进程，2020年我国仍有2亿以上的流动人口。“十三五”时期，人口继续向沿江、沿海、沿主要交通线地区聚集，超大城市和特大城市人口继续增长，中部和西部地区省内流动农民工比重明显增加。

第二，人口流动呈现越来越年轻化趋势，新生代流动人口占比持续提高。在起初的农村人口流动中，往往是家庭中的中年会选择离开农村前往城市打工，而如今农村的青少年放弃学业，纷纷投向城市寻找工作机会，这使得流动人口年龄层次更趋年轻化，2012年流动人口的平均年龄约为28岁，超过一半的劳动年龄流动人口出生于1980年以后。

第三，农村妇女逐渐加入流动人口中，在传统的中国社会中一直存在着男耕女织的思想，所以男性往往更多地承擔了养家糊口的角色，他们进入城市寻找赚钱机会。但随着社会进步以及思想观念的改变，为了追求更好的生活条件，有能力的农村妇女也渐渐地选择来到城市，并且这一现象只增不减。在现如今也存在着相当大的家庭流动情况，我国乡村既定社会也发生了一种结构性变化。

最后，在人口的流向上多朝着发展较快的城市涌进。由于改革开放以来，我国东部沿海城市发展迅速，这些城市便存在更大的就业机会，也就促成了农村人口向东部沿海发达城市的倾斜性大量涌入。从流动人口的区域分布看，2013年，东部地区流动人口占全国流动人口的比例为75.7%，西部地区为14.9%；2015年的相应比例分别为74.7%、16.6%。由此可见，东部地区依然是流动人口最集中的地方，但占比有所下降，而西部地区占比有所增长。

（二）农村人口流动的成因

造成农村人口流动的因素是复杂多样的，人口流动的主要原因是为了改善生活条件，有利于改善生活条件的地区成为拉动人口流入的动力，不利的生活条件就成为推动人口外流力量。

1.农村人口与耕地面积的不协调

在人口基数大、人口增长快、有限地耕地面积的背景下，必然会出现人均耕地面积减少的情况。农村由于计划生育政策的难以百分之百的实施，以及多生子女旧观念的桎梏，人口增长相对城市而言更快，人地矛盾越来越突出。农村的剩余劳动力需要自谋出路，而城市建设过程中需要大量的劳动力，为了更好地生存和发展，农村人口便会选择离开去寻找更加丰富的资源来满足生活需要。

2.城市发展对劳动力的大量需求

我国的“二元经济结构”主要是劳动生产率较低且使用传统的生产方式的农业部分，另一个则是劳动生产率较高，并且使用现代化的生产方式的工业部分。生产率低的农业部门中处于隐蔽失业状态下的劳动力会向生产率高工业部门转移。改革开放以来，我国经济有了巨大的发展，特别是城市正以惊人的速度发展，这样相伴而来的就是不断筑起的高楼大厦、工厂车间、基础道路的增加，而由于城市人口相比之下能够接受较高层次的教育，所以对于从事繁重体力劳动就没有太多的诉求，随之便会出现城市劳动力的缺乏，农村人口则在无法接受更高层次的教育的无奈下，更乐意接受体力劳动便使得越来越多的农村人口涌入城市发展。

3.城市存在更大的经济收益

城乡收入差距是吸引农民进城的最直接的原因，即经济因素是推动农村人口流向城市的根本动力；地区间收入差距则吸引人们从西部、中部向东部流动，一个地区经济越发达，人们的收入水平越高就越能吸引其他地区的人口流入 。如果让人选择在城市还是农村生活，大多数的人一定会选择城市。因为城市有着丰富的物质，精神资源，更好的生活条件，更加丰富多彩的发展资料，而农村相比之下所拥有的就是劳重的农业生产，不完善的生活条件，有限的经济来源，仅仅依靠农业收入已经不能满足人们日益提高的生活水平的需要。

二、现行的我国农村养老主要形式

中国是一个重视家庭观念的国家。现如今整个中国社会普遍存在“421”的家庭结构，即家庭关系主要围绕两个年轻的夫妻与他们各自的父母和这对夫妻所生育的子女展开，所以我国一个主要的养老形式就是家庭养老。除此之外，还存在着养老保险这一养老形式。

（一）历史沿革下的家庭养老

在我国五千年的文明中，“孝”文化一直占据着十分重要的地位。古代中国以家庭为单位进行生产，一家一户的小农生产是整个社会的基本经济单位，也促使家庭成员间的联系更加紧密，家人聚居的生活状态便自然地成为养老的一个重要方式。家庭养老使得家人间的关系更加和谐，尊老爱幼的传统美德在家庭中得以延续，用小家的力量来感染社会，潜移默化中将为社会构建一个良好和谐的风气。但是家庭养老也面临着问题，近年来我国家庭结构的变化改变了传统家庭养老所依赖的环境，随着子女成家立业，为了寻求更好的生活，纷纷走向城市，这导致照料父母的子女数量减少，老人得不到足够的照料和关怀，缺乏精神慰藉。

（二）农村社会的养老保险制度

我国养老保险制度起步于20世纪50年代初，最开始保障对象是城镇机关、事业单位和企业的职工，主要是由国家规定統一的基本保险待遇，各单位和企业支付养老费用。这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证养老金发放的养老保险体系 。在之后的几十年里我国养老保险制度不断完善，参保人数也不断地增加，同时农村地区也开始建立了养老保险制度试点，但依旧未能建立完善统一的农村社会养老保险体系。虽然我国现阶段，国家已经在关注农村居民养老问题，对于农村居民自我缴纳的养老保险有一定的补贴，但由于国家财政的分配，用于农村居民最低生活保障的补助资金十分有限，多数农村居民即使有国家支持，依旧无法保证其基本养老。

三、人口流动对农村养老的影响

传统中国社会里，家庭以聚居的形式生活，而在改革开放后，城市的发展出现了大量的就业机会。为了支持城市发展，农村的剩余劳动力大量涌向城市。根据《中国流动人口发展报告2017》显示，2016年我国流动人口数量达2.45亿人。“十三五”时期，人口继续向沿江、沿海、沿主要交通线地区聚集，超大城市和特大城市人口继续增长，中部和西部地区省内流动农民工比重明显增加，这对于既定的农村社会来说是一个极大的结构改变，也对农村养老产生了重要影响。

（一）人口流动对农村养老的积极影响

农村青年进入城市寻找到工作机会，因为社会经济的快速发展，他们获得的劳动报酬也逐年增加，提高的家庭经济收入为养老质量的提高提供了物质基础，使得农村老人的生活水平得到提高。其次，农村人口的流失也让社会更加关注农村老人的养老问题。政府应该介入，积极探索可行的农村老人养老方法，比如修建农村养老院，社工介入照看老人等等，促进我国社会福利的发展。

（二）人口流动对农村养老的消极影响

人口流动使得农村劳动力大量流失，出现一大批“留守老人”甚至是“空巢老人”。近年来在新闻报道中，我们时常会看到或听到这样的消息，夏季某某老人因高温而热死家中，等到尸体腐烂发臭才被邻居发现或是老人在家中摔倒受伤无人救助等等，都反映着农村家庭因为人口流动而发生的老人无人照看的现象。不仅如此，农村青年在城市中往往是一个边缘化的集体，他们在城市中难以得到认同。虽然近年来我国人口流动存在家庭规模的流动，但是仍然有大部分的青年人无经济能力将自己的子女带在身边，只能留给农村老人照顾。

四、人口流动下完善农村养老的对策

农村养老不仅是一个家庭问题，更是一个社会问题。给老人一个安乐的晚年不仅是我国坚持“以人为本”的理念所应该关注的问题，也有利于构建我们的和谐社会。

（一）发展农村经济，留住农村人口

城乡发展不平衡是农村人口流入城市的一个重要原因，要实现家庭养老首先就要留住农村劳动力。第一，可以加强农业基础性地位，提高劳动报酬。国家要建立健全相关法律法规，切实维护农民的利益，增加农民收入，这样无论在农村从事农作还是外出打工，农村人员的收入都是可以相当的。第二，农村可以在国家财政的支持下，对于引进的人才提供经济收益方面的吸引力，其次对于农村人口返乡方面也可以提供一些政策性优惠和吸引，这就使得更多的从农村走出去的优秀人才回归农村。第三，农村的政府组织可以发展新型合作经济组织，创造农村就业机会。例如举办农村展览会等来吸引企业将资本投入到农村地区办厂，这样农村闲置的劳动力以及外流的人口都可以回乡就业。

（二）运用法律手段，维护家庭养老

家庭养老的法律化、规范化是强化家庭养老功能的重要保障。目前，我国政府在坚持依法治国的理念下，不断完善法律制度。针对保护老年人权益方面己经取得了一定成效，婚姻法、民法、刑法等法律法规中都有专门的条款。各级地方政府在国家法律法规许可的范围内，积极探索家庭养老的规范化和制度化。各级地方政府的工作人员，特别是农村地区的村干部要做好乡村工作，了解农村老人现状，对孤寡老人以及子女不尽赡养义务的现象及时介入，可以对子女动之以情，晓之以理，主动赡养老人，对于无法劝服的子女可以利用法律手段，对其施以法律手段。

（三）完善农村养老保险制度

农村养老的另一个关键在于社会养老保险，家庭养老已经不再是唯一的养老方式。国家应调整财政分配，除对农村养老提供补助外，可以在农村地区兴办养老院，让更多的老人在设施、人员齐备的养老院安享晚年。养老保险费用一是由政府财政补贴，二是公民个人缴纳部分。农村老人收入有限，所以在个人缴纳部分国家可以给予一定的优惠政策，使农村老人交得起养老金，在给予养老金方面可以适当提高他们的数额，使得他们得养老无忧。其次还要完善农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家和政府为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。发展和完善农村合作医疗保障制度，保障广大农民群众的基本医疗需求，解决他们的看病难看病贵的问题需要不断的努力。

（四）加强思想教育，更新养老观念

受传统观念影响，老人往往依赖家庭养老，对于去养老院存在排斥心理。因此要关注对老人和家庭成员养老观念的转变工作，所以社会可以宣传家庭养老外的方式，我们要改变社会、家庭对于老人在养老院养老的抵触或偏见。现代社会家庭成员结构的变动，养老费用的提高以及工作的繁忙等等，都对年轻一代产生了巨大的压力。老人在养老院养老能够享受到专业的服务，也让家庭成员的缺失问题得以缓解，人口流动下，这是对于家庭养老的一个相对优选的弥补方法。面对家庭养老出现的诸多问题，另外一个需要转变的养老观念就是女儿也是传后人。改革开放以来，随着社会文明的进步，女儿参与赡养娘家父母的行为开始普遍化，成为农村家庭的新风俗。

五、结语

人口流动使得“留守老人”问题日益显著。在人口流动引发了一系列问题后，政府、社会、公民、慈善组织等各个团体都应该思考农村养老问题。我国即将进入老龄化社会，人口流动也在急剧进行，农村老人的养老是一个家庭甚至是整个社会都应该关注的重要问题，我们要积极寻求可行的途径，给老人安度晚年创造尽可能的良好的环境。（作者单位为南京理工大学公共事务学院）

作者简介：黄天宇（1993——），女，汉族，江苏省海门市人，学历：硕士研究生，研究方向为互联网交通管理、公共政策。

农村义务教育财政政策论文范文第6篇

摘 要：党的十八届三中全会将缩小城乡差距，实现城乡一体化建设作为实现全面建设小康社会的重要举措。财政政策作为国家发展的指示器，在城乡一体化发展过程中具有举足轻重的作用。近些年，虽然在支农方面国家不断加大财政资金支出力度，但受二元财政的影响，城乡发展依然相对独立，并没有形成有效的一体化发展。文章在梳理现有财政支农政策的基础上，结合新形势下城乡发展现状，分析城乡发展与财政政策存在不协调的原因，总结国外财政支农政策经验与教训，最后提出城乡一体化发展的财政政策。

关键词：二元结构 城乡一体化 财政政策

城乡二元结构，是我国在历史背景下长期形成的一种经济模式，是我国迈向现代化的一个严重障碍。马克思“城乡关系”理论认为，在生产力的发展过程中，城乡关系必然要经历“依存、分离、融合”三个阶段{1}。消灭城乡二元结构，加快统筹城乡发展，最终实现城乡一体化，将是今后一段时期内我国发展的重点，是经济社会步入现代化的基本要求，是解决“三农”问题的根本途径，是建设全面小康社会的重要举措。运用财政政策对农村经济的发展进行行政干预，是大多数国家所采取的一贯做法。因此，在推进城乡一体化动态发展过程中如何运用财政政策缩小城乡差距，促进二者协调发展具有重要的现实意义和实践价值。

一、我国推进城乡一体化发展的财政政策梳理

近年来，为了加大强农惠农富农力度，政府制定出台了一系列财政政策，在体制设计，资金安排，政策运用上有针对性地持续地采取了多项措施，较好的保障和助推了农业农村持续稳定发展。财政支农力度逐年提高，据统计，在2003-2012年期间，累计安排的“三农”支出达6万亿元，年均增长21.5%。财政政策支持的重点是提高城乡融合协调程度，实现城乡基础设施建设以及基本公共服务软、硬件均衡发展。通过政策引导加强政府发挥市场配置资源的基础性作用，整合财政资金，主要集中财力支持“三农”发展，选择农村最急需的若干领域，均衡区域差距，较好地改变财富过多向城市、向优势地区集中的局面，提升财政资金的聚合效应，保障重大政策的兑现，重点项目的落实。

通过对我国支农财政政策的梳理，可以将其归纳为以下四个方面：（1）农业生产增收方面。以提高粮食产量、降低农业损失为重点，实施了加强农业综合开发的农田水利设施建设、河流治理、水库加固、土地治理、支持地方优势特色产业发展、支持现代种业发展、支持“菜篮子”生产和支持农业生产救灾、动物疫病防治、特大防汛抗旱、山洪灾害防治等一系列财政政策。（2）农业税费减免和补贴方面。自2006年取消了农业税以后，健全省以下财政体制改革，促进农村生产关系的调整。为了提高农民的积极性，对市县实施了奖补政策，加大了农业补贴力度，如农机购置补贴、农资综合补贴政策等。（3）农村公共服务方面。为了缩减农村和城市教育、卫生和社会保障方面的差距，出台了义务教育“两免一补”、教师特岗计划、薄弱学校改造计划、学生营养改善计划、中小学校舍安全工程、新农合制度、基本药物制度、最低生活保障制度、新农保制度、广播电视“村村通”、农村电影放映、农家书屋等财政政策。（4）农村扶贫开发方面。国家加大了农村扶贫的财政支持力度，据统计2010-2012年分别为1618亿元、2272亿元和2996亿元。同时，通过财政补贴、贴息、税收优惠等优惠政策，共同推进投融资渠道多元化，利用合资、参股、控股、BOT等方式，引导政府资金与金融资源和社会资金投入城乡一体化发展建设。

二、我国城乡发展现状

国家和社会为推进统筹城乡发展，投入大量的人力、物力和财力，促进城乡经济快步提升，农民收入得到大幅度提升，农村生活环境明显改善、城乡之间信息流和生产生活要素流互动加强、城镇人口比例快速提高，二者协调发展关系得到了有效的缓解。具体表现为：推进城乡基础设施项目建设，实行统一的城乡规划，行政村公路、客车班车、自来水、电、电话、有线电视、宽带实行村村通，农村义务教育实行免费，集中建设农村幼儿园，城乡社保、医保逐步并轨，实现养老新农保与城居保并轨，建设改造农村养老、卫生、文化机构，开展送科普、送书、送戏、送展览下乡活动。

但由于我国城乡二元结构长期存在，并受优质资源集聚特点的影响，城乡之间的差距呈现扩大的趋势，城乡发展不协调的问题也越发突出。由于受教育、房价大幅提升等不利因素的影响，那些由农民转化为市民的人群，大多生活在城市底层。目前，全国共有2.6亿农民工及其随迁人员在城市以打工方式生存，受原有户籍制度的影响，这一群体无法在城市中享受到公平的公共产品供给和就业机会，间接导致存在大量农村留守儿童，数量已超过6000万。另外，城乡居民在可支配收入、公共产品资源配置方面的差距也较大。在可支配收入方面，城乡居民可支配收入差距以每年近10%的速度增加。城市居民家庭恩格尔系数一直保持在相对稳定35.8%～37.9%的范围内；而农村居民家庭恩格尔系数虽呈现下降的趋势，自2003年的45.6%下降至2012年的39.3%，但截至2012年底，城乡居民家庭恩格尔系数仍相差3.1个百分点。

长期以来，由于我国在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等基本公共服务供给方面，财政投入的城市倾向十分明显，致使城乡居民所享受的基本公共服务存在巨大差异。近年来，虽然政府加大财政投入，有效缩小城乡基本公共服务供给的差距，但收效甚微。在医疗卫生资源分配上，医疗救助城市人均1027元，农村人均为895元；城市人均卫生费用2969.01元，农村人均为1055.89元；城市和农村的医护人员和病床数量差距也很明显。在教育方面，虽然各级政府在资金、政策方面给与较大的倾斜，办学条件有了很大程度的提升，但与城镇相比，农村教育表现为学校规模、师生比、专职教师合格率、升学率等方面与城镇相比仍有很大差距。由于农村学校师资限制，教育科学体系缺失不健全，教学主要以学科教育为主，综合实践课程形同虚设，科学教学理念实现程度低，仍然以“灌输”为主，学生的主观能动性不能很好地发挥。农村学校执行撤销并点后，因为需要住校等原因，增加了农村家庭的负担，学生辍学率有所提高。据有关数据统计，分析我国大学生生源结构发现，1975-1979年出生的人口中，大学生生源城市与农村人数的比例为3.4：1，而1980年-1985年出生的人口中，这一比例达到5.5：1。这也说明，农村教育与城镇教育还存在质的差距。

三、我国城乡发展不协调的财政政策分析

根据对我国解决“三农”问题所投入的财政资金支持和城乡差距的现状的分析，可以发现，目前所实行的财政政策虽然在表面上缓解了城乡差距，但没有根本上解决我国城乡发展不协调问题。财政支持农村发展和城市建设仍然是两个并行体系，二者之间尚没有进行必要的交流，现从以下几个方面分析其主要原因及存在的问题：

1.宏观政策侧重城市发展。受二元经济结构的影响，我国在制定各项财政政策时，优先考虑城市的需求，通过“剪刀差”等形式，对农村资源多取少予。在城乡收支结构不对称的环境下，城市主导了国家财政制度的建立，城市通过筹集功能吸引大量的国家财政支出及社会财力从农村向城市转移，使得政府对城乡的投入存在巨大差距。另外，国家通过再分配制度将统筹起来的财政资金主要投入到城市，进而加剧了城乡差距扩大，这也是农村自身积累发展能力不足的原因之一。

2.城乡差距现实加大差距扩大。由于长期存在的二元结构，使得城市与农村的差距存在固化效应。根据有关数据统计，2012年，农村居民消费与城镇居民消费的比值约为1：3.5，人均消费比约为1：3.16，由此带来的GDP的拉动力也导致城乡地位的差距。因此，从整体上考虑，政府一定会加强城市的财政投资，使得城乡在公共资源配置上的差距扩大，进一步加大了城乡差距。按照这一思想，城乡差距与财政支出不公的现象会循环往复下去。虽然政府加大农村的财政投入，但不能从根本上解决城乡之间存在差距的问题。

3.农村剩余劳动力转移成本分担机制不清。我国积极推进户籍制度改革，实行统一的城乡户口登记制度，但是我们不难发现已在城镇就业和生活的农民仍不愿放弃农村户籍转为城镇户籍，呈现出“逆城市化”的现象。主要原因为政府、企业和农民担负的转移成本分担机制不清，农民转为城镇户籍以后，需要担负更多的转移成本，如衣、食、住、行和租房费用等，而相对于农村户籍却伴随着政府多项惠农补助，农村土地大幅增值、集体财产入股分红等多个收益。同时，城镇企业要为农民工转户缴纳相关社保、福利等，财务成本提高，企业意愿不足。虽然政府财政在推进农村剩余劳动力转移投入力度不断加强，但上述因素都在一定程度上阻碍了城乡一体化发展{2}。

4.城乡基本公共服务均等并轨困难。城市与农村的基础公共服务存在较大差距，具体实现城乡均等并轨还有很大差距。主要还是体制机制方面的原因，我国城乡基本公共服务制度呈碎片化，不同的人群享有不同的内容、不同标准的基本公共服务。财政只能在现有的制度上增加有效投入，但是增加的财政投入也加剧了基本公共服务供给的不均衡化。同时，政府与市场边界不清楚，政府在城市市场失灵时更多地承担提供有效的公共产品和公共服务的责任，职能部门大包大揽，而使农村财政供给不足，挤压了财政用于农村基本公共服务的资金。

5.城乡产业结构支撑能力弱化。随着改革开放的推进，我国三次产业结构发生了重大变化。但是，在城乡一体化发展的过程中，第二、三产业发展不够，产业支撑力不强等问题，导致城乡经济发展水平和产业结构不能适应快速的城镇化发展，不能全部吸纳农村劳动力向非农产业的快速转移。第三产业发达是现代经济的重要特征，发达国家第三产业所占比重一般在60%～70%左右，中等发达国家占比也在50%左右，而我国2012年第三产业增加值占GDP的比重为44.6%，仍与发达国家和地区有很大差距。城乡产业的弱化也与财税制度有一定的关联性。地方政府一般倾向于发展财税收益较高的产业，例如房地产，而发展工业需要较长的培育期，当期收益较少，政府投入大，短期内回报率低，这些因素最终导致城乡产业结构虚化问题严重。

6.财政政策本身存在不合理因素。在解决“三农”问题资金不足的情况下，财政支出本身结构上也存在问题：（1）财政支出二元结构相对独立。国家从宏观上要缩减城乡差距，解决二元结构，但是在财政支出上，仅仅是加大了对农村的财政投入。由于优势资源的集聚效应，如果不建立起城乡之间相互联系、交流的平台，对农村的财政支出再大，也不会改变城乡差距的现实。（2）财政支农结构有偏差。在农业基本建设支出方面，非建设性支出和事业费比重较大，在事业费中，人员工资的比重逐年增加，而业务经费的比重下降，在基本设施建设上，对于投资规模大、收益受众广的水利工程、生态养护投入较大，而对于小型水利工程、科技基建等直接改善农民生产环境的投资较少；对于新建基础设施投入较大，而对于原有基础设施的维护、改造较少。（3）财政支农形式单一。我国财政支农主要依靠直接补偿及少量以奖代补的形式支出。引导作用不足，以及大量农村资金通过信用合作社等渠道外流，加剧了城乡发展差距。（4）农村公共产品供给不足。我国现行的涉农财政政策大多采取中央与地方按比例承担的原则，其中农村承担较大比例，例如义务教育方面，中央承担2%，地方承担98%。而1994年分税制改革、2006年免除农业税等一些列税收政策调整后，使得农村的本级财政收入锐减，使得农村财力大幅度下降，进而导致农村公共产品财政资金投入不足，制约农村经济的发展。

四、国外财政支农政策经验与教训

自古以来，农业就是各国关注的基础产业，发达国家根据对农业发展的目的不同，采取不同的财政政策。由于各国的环境、政策执行等问题的约束，政策实施效果不一。分析国外的财政支农政策，有利于我们比照自身，加快解决“三农”问题。为此，笔者对财政支农效果较好的美、日、德和效果较差的巴西进行比较分析。

1.国外对农业发展的目的。根据重要程度可以归纳为三个方面：（1）提高粮食的产量和质量。这是各国大力支持农业发展的根本目的，也是农业发展的立业之基。由于各国社会经济的发展程度不同，财政支持的侧重点也不同。例如，美、日、德等发达国家侧重于粮食质量的提高，因此在农科科技方面财政资金投入相对较多；而巴西等发展中国家则侧重于粮食数量的提高，因此，在农业防灾减灾方面财政资金投入相对较多。（2）提高农民群体的收入水平。城乡之间收入的差距在所有的国家都存在，大多数国家都选择了加快农村剩余劳动力市民化转移的速度，进而提高农业生产者的人均经营范围。同时，政府通过财政直补等多种形式降低农业生产成本，提高农业生产者的收入水平。（3）加强对公共服务设施和环境的财政投入。根据经济发展实力，对城乡公共服务和环境保护的投入力度也不尽相同，发达国家城乡间公共服务差距较小，生态环境保护较好，例如德国的巴伐利亚；发展中国家则相对差距较大，环境破坏严重，例如巴西。

2.发达国家成功经验。通过对美、日、德等国家的财政政策研究分析，发现这些国家重点在以下几个方面利用财政等手段对农业生产进行投入。（1）发展农业规模经营。通过财政政策的引导，使得农业用地相对集中，进而提高农业机械化率，利用城市的吸纳作用快速转移农村剩余劳动力。（2）对产业布局进行整体规划。利用财税政策的引导，吸引和鼓励工商业向城市郊区和偏远地区转移，提高农村剩余劳动力的就业，提升当地的消费水平和促进农民收入增收。（3）重视农民的职业技术教育。美、日、德等国家，都积极利用国家财政政策支持农村职业技术教育的发展，提高农民的技能和素质，既推广了农业生产的技术，又提升了农民对城市的适应能力和竞争能力。例如美国的“工读课程计划”、日本的“产学合作”、德国的“双元职业训练制度”。（4）提高农民收入，建立统一社会保障体系。发达国家大多鼓励农民积极发展非农产业，对农民生产进行直接补贴，以提高农民的收入，降低因收入差距造成的社会问题。例如，日本每年投入的基础设施建设就高达11000亿日元。同时，利用充足的国家财政，建立农民和市民等同化的社会保障体系，如城乡统一的失业保险和养老保障、医疗保障等。

3.发展中国家的教训。虽然巴西政府采用财政支出等手段，以期望缩减城乡差距，但通过对巴西国内现状的分析发现，这些政策的投入没有发挥应有的效应。其主要原因在于：（1）通过财政投入等政策，集中土地经营，但集中程度过高，出现大量失地农民，影响社会稳定。（2）工业化、城市化发展不匹配。政府虽然通过土地集中经营，并利用财政等相关政策将农村大量剩余劳动力转移到城市，但由于城市化过速，工业化相对落后，无法消化大量的剩余劳动力，使得转移农民生活更加落破、国家财政对这些转移人群的教育支出也相对较少，加大了他们失业的风险。（3）社会基础建设不健全。国家对城市发展的整体规划，特别是基础设施建设、低收入人群的社会保障等没有形成很好的规划，国家财政资金相对紧张，无法快速解决这些问题，使得城乡差距进一步加大。

五、我国城乡一体化发展的财政政策调整路径

完善财政宏观调控体系是一个复杂的系统工程，针对上述问题，借鉴国外经验与教训，建议从以下方面推进我国城乡一体化发展的财政政策体系的构建。

1.支持农村经营体制创新，为城乡一体化发展激发农村内生动力。加快县域经济结构调整是我国经济结构优化的重要内容，也是缓解城乡二元经济分化、提高农村农民收入的必要手段。要大力发展县域特色经济、民营经济，提升产业层次，培育品牌优势，为全县经济社会建设提供了强大的财源保障。要依靠县域自身的资源优势，鼓励企业带动农户生产农产品原材料形成产业链，把产品加工业做精做细，增加产品科技附加值；扶持行业龙头企业和骨干企业，加大开发力度、多创省级以上品牌；建设特色产业园区，以特色升层次，以特色创品牌，树立园区新形象，形成市场新亮点。加大财政对农村合作经济组织的扶持力度。要通过财政贴息、政策性信贷、保险、税收优惠等金融与财政手段，增强农民合作社的竞争能力。

2.提高财政资金的使用效益，促进增加农民收入。中央和地方各级政府应该对现有的涉农财政资金进行整合，改变多头支出、政策混乱的格局。为避免有限资金过于分散，无法达到“以点带面”的效果，应该对财政投资项目进行合理规划，在农村路、电、水等基础设施上进行重点投入，带动周边产业的发展。财政支出渠道梳理、分类后，完善财政支出投入机制和监管体系。建立涉农资金绩效管理机制，实现资金支出的各个步骤都有具体的考核指标，形成“用钱必问效、无效必究责”的资金管理模式。充分发挥财政监督、投资评审等作用，积极借助审计、纪检、中介机构、新闻媒体等力量，切实加强对各项强农惠农政策落实情况的监督。丰富财政支农的方式方法，在农业直补的基础上，灵活运用贷款贴息、以奖代补、融资增信、承担项目等方式，更好地发挥财政资金的引导、扶持、放大效应，撬动社会资金支持城乡协调发展。

3.建立公平的公共产品供给机制，为城乡一体化发展做实托底保障。在财权上，建立稳定的地方政府财政收入来源，在财政预算模式上实行全口径预算，降低事业性支出的规模，节约非农生产成本。在事权上，要围绕农村教育、医疗、社会保障等领域展开公共产品供给，将责任下放至县、乡级政府负责。公共产品供给要分类、分阶段完善。我国财政支农规模远远低于城乡统筹的需求，各级政府应该对本地区现阶段的城乡统筹工作进行合理规划，保证重点工作的资金需求。着手在义务教育、基本养老金、公共卫生、食品安全、环境保护、公共安全等领域，扩大中央财政支出责任，增强省级财政对辖区内的统筹责任。注重设计科学合理的激励约束机制，避免资金浪费的现象发生。

4.构建和完善地方税体系，形成有利于城乡一体化发展的税收制度。构建地方税体系，是一个动态的历史过程。建议将增值税划归中央，在零售环节开征销售税，将其作为地方税种，有利于改变地方政府干扰企业生产经营、盲目追求扩张的现状，促进产业结构调整。将消费税划归地方，征收从生产环节调整到消费环节，合理调整征税范围和税率结构，引导理性消费和发挥调节收入分配的作用。拓宽资源税征税范围，适当提高税率，加快从价计征方式改革，使之作为省级政府重要税种。尽快建立房地产税制度，使契税和房产税成为地方税潜在主体税种。加强辅助税种建设，重点是修订或开征城建税、环保税、社保税、教育税四大特定税种，完善印花税、车船税及地方特产税等零星税种。适度赋予地方税权，对税源零散、纳税环节不易掌握和具有明显地域特征的地方税，在保证国家宏观经济政策畅通前提下，由省级政府制定税收基本法规，扩大地方税权空间，提高地方调控能力。

5.建立以一般性转移制度为主，专项转移支付为补充的转移支付体系，实现基本公共服务均等化。合理确定转移支付形式，减少专项转移支付，完善均衡性转移支付增长机制。提高均衡性转移支付规模和比例，进一步均衡地区间支出水平，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，既可以引导地方政府减少干预经济的行为，也能较大程度地给予地方可自主支配的财力空间，提高财政资金的使用效能。甄别、清理、规范专项转移支付项目，将现有的专项转移支付项目进行整合，归并重复交叉、使用方向一致的，取消到期项目、新形势不需设立的项目。借鉴国外经验，探索建立科学规范的纵横交错的转移支付模式，将有利于缩小地区间差距，协调地区间的发展。增强专项资金的分配透明度，在公平分配的同时体现激励性，调动地方政府的积极性，形成良好互动机制。完善转移支付的绩效考评机制，根据考评结果，相应增加或扣减地方转移支付规模。

6.改革完善相关配套政策体制和运行机制，为建立现代财政制度提供坚实保障。在宪法中进一步明确中央和地方财力与事权相匹配的基本框架，奠定政府间财政关系的基础。加快研究出台政府间关系法和转移支付法等相关法律法规，为政府间财权、支出责任划分以及对下转移支付提供法律依据。推进地方政府性债务融资管理制度和风险管控体系的构建，建立健全地方性债务管理的法律法规以及“借用还”与“权责利”相统一的债务管理制度。实施农村土地制度改革，大力推行土地股份制，积极推动农村土地承包经营权合理流转，促进农业规模化、产业化经营。建立农村金融服务体系，要全力支持“立足农村、服务三农”的村镇银行、社区银行的发展，积极利用财税政策大力支持农村地区金融市场的发展，满足农村和农业发展的资金需求，增强城乡一体化的发展合力。

注释：

{1}白永秀，王颂吉.马克思主义城乡关系理论与中国城乡发展一体化探索[J].当代经济研究，2014（2）

{2}楼继伟.财政改革发展若干重大问题研究[M].经济科学出版社，2014

{3}苏明.我国城乡发展一体化与财政政策思路[J].财政部财政科学研究所研究报告，2013（8）

{4}贾康，刘薇.深化财税体制改革推进城乡统筹发展[J].经济要参，2010

（作者单位：财政部财政科学研究所博士后流动站 北京 100142）（责编：吕尚）