土地产权理论范文

土地产权理论范文（精选10篇）

土地产权理论 第1篇

一、科斯产权理论局限性的实例分析

根据科斯的产权理论, 商品或资产的产权界定越清晰, 排他性越强, 交易成本就越小。但是, 这一理论对于土地这一特殊的商品或资产, 有时, 并不适用。先看两个例子。

第一个例子是关于美国最牛“钉子户”的。2006年, 美国西雅图有开发商想开发一个五层的商用大厦, 需要拆迁多栋民房, 其中涉及80多岁的屋主伊迪丝梅斯菲尔德的90多平米的小房子。虽然开发商为这栋小房子开出了几倍于市价的百万美元补偿, 但老太太就是不肯搬。根据政府评估机构的测算, 老太太破旧不堪的房子只值8 000美元, 其所在的地皮也差不多只值10万美元。然而, 开发商几次提高报价, 最后提到100万美元, 老太太还是不肯搬。按照她的说法, “我不关心钱, 再说, 那么多的钱对我有什么用?”最后, 由于开发商无权强拆她的房子, 西雅图地方政府也没有帮忙的意思, 开发商只好修改了图纸, 三面围着她的小房子, 建起凹字形的五层商业大楼 (见图1) 。

第二个例子是关于日本最牛“钉子户”的。1966年7月4日, 当时的佐藤荣作内阁做出决定, 在千叶县成田市三里冢买地拆迁, 建一座“三里冢机场”, 也就是后来的成田国际机场。由于事前没有充分沟通, 建机场的决定遭到了当地农民的强烈反对。农民们结成了名为“三里塚芝山联合空港反对同盟”抗拆联盟, 联盟组织了包括青少年、老人、妇女在内的许多抗议团体, 阻止机场的建设, 全国各地还来了许多学生支援。来自各方对农民们的支持, 以及持续不断的抗议, 使得机场建设无法进行, 为此当时的日本政府甚至出动了武力。从当时拍摄的一些视频中, 时常可以看到农妇扑向防暴警察的盾牌, 以及头戴安全帽的农民与警察拳脚相向等场面。

最为严重的一次冲突发生在1971年, 约5 300名执法者与几乎同样数量的反对强拆者在千叶县发生冲突, 3名警察死亡, 150多人受伤。事件发生后, 还有一名反对者自杀。成田机场建设初期正是日本左翼运动风起云涌的时代, 在左翼政党的支持下, 反强拆运动曾十分激进。抗议者们搭起了妨害飞行的铁塔, 甚至占领管制塔, 袭击土地征收方负责人并致其死亡。这些激进做法一度受到日本舆论诟病。

20世纪90年代初, 农民与政府之间的冲突在“第三方”的调和下有所缓和。包括东京大学名誉教授隅谷三喜男在内5名专家结成调查团, 多次举办成田机场问题论坛和圆桌会议, 为这场拆迁拉锯战寻求“双赢”的方式。他们得出的结论认为, 政府和机场建设方不能强行征地, 只有通过对话才能解决。于是, 1995年, 在冲突和流血的近三十年后, 时任首相村山富市因强拆向民众“谢罪”, 这一举动让对峙局面有所软化, 随后部分农民同意卖地搬迁。

成田机场修建的土地上原有325家农户, 到1978年还剩下17户钉子户。四十多年过去了, 成田机场已经成为日本最大的国际航空港。年客流量居日本第二位。不过, 到2012年11月, 还有8户钉子。因为钉子户, 它至今仍处于“未完工”状态, 机场的设计与应用也受到极大的影响。原设计应该有ABC三个跑道, 但1978年开港时只有1条跑道投入使用。2002年, B跑道一半才“非正式”地开始使用, 跑道的一头, 就是一位“钉子户”, 有他的房子、农田和手工作坊 (见图2) 。

图2中圈起的就是机场内的“钉子户”, 飞机每天在他们头顶起降, 他们的存在也让这些滑行道“支离破碎”。

很多人将以上两个例子中的纠纷上升到吓人的政治高度, 比如对于第1个例子, 中国的《京华时报》在报道中就用了这样的标题:捍卫钉子户权益是捍卫进步。这有点像中国20世纪六七十年代那场政治浩劫中的政治口号。第2个例子更是在日本演变为某些政治组织的政治运动 (见下页图3) 。但是, 在笔者看来, 这是极其不理智的行为, 这种纠纷, 只是土地产权交易过程中的民事纠纷, 而且是在任何国家、任何地区的任何时期, 都有可能遇到的纠纷。当然, 这种纠纷很是复杂, 很是难以处理, 但是, 绝没有必要搞成政治运动, 乃至浩劫与“革命”。

当然, 如何处理以上的纠纷, 是非常复杂的问题, 暂不系统论述。这里, 想通过这两个例子, 来说明科斯理论的适用范围及其局限性, 并借此推动土地产权理论的进一步发展。

二、科斯产权理论在土地利用中的适用范围

美国和日本都是土地私有的国家, 以上的两个案例中, 土地产权的界定是非常清晰的。根据科斯的理论, 在产权清晰时, 交易成本应该较小, 交易容易实现。但是, 这两个案例中, 交易成本都非常大。比如第二个案例, 成田机场的建设者和作为钉子户的农民, 都付出了巨大的交易成本, 包括双方都花费了大量的时间乃至生命, 进行谈判、交涉和斗争, 特别是双方都要承受长达几十年的土地利用过程中的诸多不便, 可以说, 这样的交易成本, 已经远远超过了土地的价值。

显然, 利用科斯的产权理论, 无法解释这两个案例, 这并不说明科斯的产权理论不对, 只是说明科斯的产权理论是有其适用范围和局限性的。在科斯的文章中, 科斯经常使用土地、环境等例子, 但必须注意的是, 不能简单地判定科斯理论适用于土地或者是不适用于土地。根据我的经验, 有时是适用的, 应用科斯定理, 就能得出正确的结论, 有时是不适用的, 就得出错误的结论。许多经验不足的人, 要么疑惑不解, 要么干脆被其蒙蔽, 错把鸡毛当令箭。这里, 需要更为深入地分析一下科斯理论的适用范围。

尽管科斯是以土地、环境或者其他商品为例, 他所分析的是普通的市场交易, 其基本的特点是商品的数量比较多, 买方或卖方也比较多, 在这种情况下, 如果产权清晰, 买方和卖方都具有排他权, 也就是可以自己说了算, 不受另外人的干涉, 纠纷就少, 交易容易达成, 交易成本就小。于是, 得出结论, 产权越清晰, 交易成本越小。这里, 很多人容易犯一个错误, 只记住了这个结论, 而忘了其前提条件, 也就是理论的适用范围。其实, 这个前提条件是非常重要的, 因为正是因为市场上的商品数量较多, 买方或卖方较多, 对于任何一个买方或者卖方, 都存在激烈的市场竞争, 只要价格合理, 交易就很容易达成, 交易成本也就小。用经济学的语言, 可以表述为, 当商品具有可替代性时, 产权界定清晰, 可以降低交易成本。

但是, 在本文前面介绍的两个案例中, 土地作为交易的商品, 显然不具有可替代性, 也就是说, 交易土地的买方和卖方都是唯一的, 尽管土地的产权是十分清晰的, 但交易成本并不小, 相反, 是无穷大。这时, 如果不顾适用范围, 机械地应用科斯理论, 就会得出错误的结论。

以上分析说明, 他的理论只适用于交易商品具有可替代性的情形, 不适用于不具有可替代性的情形。然而, 在土地开发的项目中, 不具有可替代性的土地交易大量存在, 这就有必要充分认识科斯理论的局限性, 推动土地产权理论的进一步发展。

三、结论

基于以上分析可以得出以下三点结论:

1. 当土地作为商品, 具有可替代性时, 产权界定越清晰, 交易成本越小, 市场配置效率越高。这种情形包括:单宗的房地产和经营性农用地交易等。

2. 当土地作为商品, 但不具有可替代性时, 产权界定越清晰, 交易成本却并不一定就小, 市场配置效率也就不一定高。这其中的缘由很简单, 由于买、卖双方都具有唯一性, 都可以凭借自己唯一性的地方, 敲对方的“竹杠”, 乃至漫天要价, 或者由于对方具有唯一性, 又当对方是所谓强势方时 (如政府或开发商) , 容易产生心理失衡, 认为对方在欺压自己, 产生对抗情绪, 给多少钱都不卖。如果发生这些情况, 产权越清晰, 交易成本可能会越高。上面的两个例子充分地验证了这一点。因此, 在土地开发过程中, 经常会碰到钉子户, 土地交易很难实现, 需要采取一些政府强制性的措施, 如土地征收或征购等。当然, 强制性措施又会产生新的问题, 在中国这些问题已经很是普遍, 这里也暂不论述。

3. 对于同一块土地, 在长期的利用过程中, 可能遇到具有可替代性的交易, 也可能会遇到不具有可替代性的交易, 而且, 由于土地关系的复杂性, 土地产权界定的成本也很高, 因此, 土地产权不是界定得越清晰越好, 究竟清晰到什么程度, 得具体情况具体分析, 根据实际的需要而定。分析不同国家、不同时期的土地产权制度, 可以发现, 土地产权界定的清晰度是不断变化的。通过分析这种变化规律, 本文提出了土地产权位移理论[3]。

参考文献

[1]吴易风.产权理论:马克思和科斯的比较[J].中国社会科学, 2007, (2) :4-18.

[2]尹德洪.科斯定理发展的理论述评[J].制度经济学研究, 2007, (1) :134-158.

农村土地产权制度改革 第2篇

农地产权制度改革主要推进方式：从“三自一引”到“三化创新”

2012年，内江市完成了5个试点村的农村产权改革，共颁发集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地（含宅基地）使用权、林权、房屋所有权等五类权属证书8214册；2013年，在24个乡镇开展了农村产权制度改革，涉及406个村、4294个村民小组、26.8万户；2014年，即将启动47个乡镇的农村产权制度改革，力争2014年全部完成。

方法一：推行“三自一引”，凝聚改革共识

深入发动，让农民“自愿改”。内江市先后召开村民院坝会1800余次，发放宣传单、年画、春联等100万余份，并组织村民代表外出参观，让广大农民知晓“为什么改、改什么、改了有什么好处”，充分调动农民参与的积极性和主动性。“信息公开”是农民自愿改革的基础和保障。

村民议决，让农民“自主改”。内江市开展农村产权制度改革的所有村、组均民主选举产生了议事会、监事会，组建了指界小组、丈量小组、调解小组，测绘由村民到场、指界由村民确认、确权方案由村民议决。“商量着来”是农民自主自愿改革的基本方针。

矛盾化解在基层，让农民“自治改”。市县乡村四级建立了纠纷调处机构，将农村产权改革中的矛盾问题交由群众互相协商、自主解决，充分尊重农民群体的利益诉求。“直面矛盾”是农民自治诉求下推进改革的必经之路。

狠抓基层党建，由支部“引导改”。选好配强村党组织带头人，将村级工作经费由每年1万元提高到每年2万元，进一步加强对村、组议事会、监事会的指导，规范运行机制，促进组织意图与群众意愿的有机统一。“党的领导”是把握农地产权改革方向的重要抓手。

方法二：推行“三化”模式，实现农民的财产收益

承包土地股权化。农民自愿以承包地入股成立合作社，由合作社统一对外流转土地，发展规模经营。合作社对农户按承包地面积和人头配发股权并发放股权证、按股分红。

实例：农民自愿以承包经营权入股成立合作社，由合作社统一对外流转土地，发展规模经营。合作社对农户按承包地每亩1股配发股权2765股，按户籍人口每人1股配发股权2668股，共5433股，并发放股权证、按股分红，从而实现了承包土地股权化。

集体资产股份化。成立集体资产管理公司，村集体和村民小组自愿将山坪塘、集体建设用地等作价入股，公司将股份按人头配发给农民并发放股权证，经营收益按股分红。

实例：内江山坪塘182亩作价入股91万元（910股），集体建设用地167亩作价入股835万元（8350股），集体经营性用房2500平方米作价入股400万元（4000股），闲置房产1300平方米作价入股130万元（1300股）。公司将股份按户籍人口配发给农民，经营收益按股份分红，从而实现了集体资产股份化。

农村资源资本化。引进市场主体，与集体资产经营管理公司合作，进行乡村旅游或特色产业开发，收益分成。“三化”模式实现了农村生产方式也从分散向集中、从传统向现代的转变，既让农民获得土地流转收益、股份分红、务工收入，又缓解了改革中有户无地的矛盾。

实例：集体资产管理公司与重庆林圣公司合作开发乡村旅游，林圣公司用现金入股，集体资产管理公司用集体建设用地入股，经营利润由集体资产管理公司分配至村、组，再由村、组分配给农民，从而实现了农村资源资本化。

方法三：推行农业BOT机制，给予农民致富的预期

内江借鉴基础设施“建设——经营——转让”模式，推行农业BOT（build-operate-transfer），创新土地流转方式，鼓励工商资本下乡，由政府补助土地租金，引导企业集中成片流转土地，建成了万亩无花果基地，前五年由企业统一经营管理，农民代为管护，五年后企业将盛产的无花果无偿移交给农民自主管理，并对农民按保护价收购，从而避免了土地流转对农民的挤出效应，实现了农村发展、农民受益、企业得利的多赢局面。

实例：在测实测准土地面积、明晰土地权属、农民自愿的基础上，内江市引进金四方果业有限公司，成片流转承包土地栽植无花果。第一年政府补助土地租金的100%，第二年补助80%，第三年补助60%，第四、五年由业主支付土地全部租金。从第六年起，由业主将盛产的无花果树（无花果盛产期一般为15年）无偿移交给农民。同时，由金四方果业有限公司出资20%、农户出资80%共同成立专业合作社，并由金四方果业有限公司与农户签订收购合同，按保护价予以收购。目前，已集中成片栽植无花果10200亩，年产鲜果10000吨，果干、果脯、果茶5000吨，初步形成了种植、收购、加工、销售一条龙产业链。

推广思路：深化土地产权制度改革

思路一：以激活农村资源为目标，突出市场经济在启动农地产权改革进程中的决定性作用

内江市通过实测和入户调查，全面把握了农村土地、人口现状。2014年已经开展产权改革的村，二轮承包登记的耕地面积为61.4万亩，本次实测面积为86.1万亩，测涨了24.7万亩，解决了诸如“产量亩”、计税面积与实际面积不符等问题；全市通过交易平台流转承包土地6055亩、流转金额2280万元，4832亩承包土地挂牌公告待流转，有效激发了农村潜在的发展活力。

因此，内江的经验从推广的意义上看，启动、完善土地交易市场是实现农村土地产权改革、激活存量与增量资产的钥匙，这是可以推而广之的重要经验。

思路二：以土地产权改革推动农业新村建设，实现宜居宜业并就地转移农民

内江以农村产权改革为契机，建设规模适度的新农村综合体和新型农村社区。目前已建成尚腾新村、赵家坝、四方村、平安寨、群乐人家等7个新农村综合体和219个新村聚居点，初步形成了一批村美、业兴、家富、人和的幸福美丽乡村，留住了一批外出务工的农民，这对缓解日益严峻的城市就业问题作出了贡献。

因此，从四川的角度看，农地产权制度改革必须以富裕农民、发展农民、留住农民作为根本着眼点，就地、就近解决农民关心的居住、兴业、发展问题，才是长治久安之道。

思路三：以土地产权改革形成促进农民增收的长效机制

内江在推进改革的过程中，始终把保障和维护农民权益放在首位，既注重产村相融，推动农村生产方式从分散向集中、从传统向现代的转变，又带动农民实现了土地租金、合作社股金、管护薪金等多重增收。比如，通过在威远县推行农业BOT，形成了无花果种植、收购、加工、销售一条龙产业链，培育壮大了特色产业，既让农民学到了种植技术，又提高了“四项”收入；在市中区、隆昌县推行“三化”模式，创新了农户和集体资产权益实现新方式，增强了农民持续增收能力。

因此，只有土地产权改革让农民增收，并形成合理预期，才能让相关改革经验在四川其他地区推广的过程中找到最大的“公约数”。

土地产权理论 第3篇

小产权房实际上是我国特殊的土地“二元”结构下出现的一种社会现象, 国外并没有此类住房产权形态, 所以国外的研究成果不多。中国的学者做了很多这方面的研究。罗夫永 (2008) 从经济学分析的视角, 用制度经济学理论分析了小产权房问题, 以全新视角重新阐释了小产权房的概念。王海卉 (2009) 从应用制度经济学的视角, 对小产权房的产生背景、生成过程、潜在问题等进行全方位剖析, 指出了小产权房的行为性质实际上是农村利益团体对利益的诉求。万广军 (2010) 从成本收益的角度, 对小产权房所处的制度环境以及小产权房各参与主体进行了分析, 指出了小产权房问题的根源, 提出只有完善立法, 明确土地所有权, 健全和规范建设用地流转机制和有关法律法规, 优化建设用地的总体结构, 才能从根本上解决小产权房问题。张闱祺 (2014) 就小产权房产生的深层原因, 结合国土资源部的政策方案, 发展性地提出了一系列小产权房的出路。本文结合了小产权房现实状况, 在总结归纳国内目前一些学者对小产权房研究的学术性成果的基础上, 探索新形势下解决小产权房的理论依据与对策性建议。

一、小产权房的历史与现实

新中国成立后, 我国确立了社会主义公有制土地的属性。在这60多年里, 受生产力发展水平以及不同时期经济发展因素的影响, 我国的土地制度的演变历程艰辛而又曲折, 始终处于停滞不前的状态。十一届三中全会以来, 我国产生了各种形式的生产责任制, 但也均是在坚持土地集体所有制的前提下, 实行所有权与经营权的分离, 调动农民的生产积极性, 提高劳动生产率。这些方式都没有触及到土地所有制形式的本质, 所以土地公有制的性质并未有所改变。二十世纪八十年代末我国因发展所需, 国有土地和集体土地所有制形式表现得尤为突出。也正是基于我国城乡这一土地所有权结构的特点, 地方政府违反国家土地管理法规, 以土地换财政, 导致了“小产权房”的产生。通过卖土地获取高额收益, 开发商在以高价竞标得到的土地上盖的房子, 只能以更高价卖给顾客, 如此不断循环往复, 国内的房价以令人难以置信的速度上涨, 越来越多的人被高房价“挟持”, 于是他们都将目标投向了“小产权房”。

在现实中, 小产权房产生于二十世纪九十年代初, 由于其价格低廉而备受关注。自2007年以来, 因快速上涨的房价使得那些“望房兴叹”的购房者趋之若鹜。虽然小产权房不受国家法律的保护, 却屡禁不止反而呈现出蔓延之势1995年~2010年间小产权房竣工面积高达7.6亿平方米。小产权房问题的产生并非一朝一夕之事, 背后有很多必然的因素。

一方面, 城市房价过高是小产权房产生的主要原因。随着城市化、工业化进程的加快, 中国城镇人口迅速膨胀, 从人口数量的增加来看, 这成为我国有史以来最大的一次人口城市化。根据国家有关部门预期:“到2020年, 农村将会转移3亿左右的人到城市。”而城市人口的迅猛增加, 必然导致城市不断向外扩张, 越来越多的村镇会被纳入城市版图, 即使这样也仍无法满足城市人口对住房的需求, 小产权房问题在这个过程中便以规模化的方式诞生, 也因此小产权房成为购房者选择的一种重要的房产类型。而且伴随着快速的城市化, 我国“二元”制的土地结构会导致小产权房运转规模扩大。城市化进程中, 由于政府缺乏日益膨胀的人口城市化住房应变能力, 由于房价过高衍生了小产权房。经济发展的不平衡、快速上涨的房价已经远远超出了人们所能承受的范围, 买房占了一个家庭支出的绝大比例, 很多家庭因为买房而背负了高额的债务。因此, 在现实生活中, 虽然小产权房属于违法产物, 但小产权房的市场空间仍然很大。

另一方面, 利益驱动导致小产权房的出现。现行的征地制度使农民在土地利益分配中处于弱势地位。在农村和城市, 因为建设用地的不同, 导致产权地位不平等。城市国有建设用地有正式的使用权拍卖市场, 可以依据市场价格直接进行交易, 而农村土地使用权和管理权之间的博弈以及出让权制度仍处于探索期, 现有城乡土地同价的法规, 其交易流转市场尚不健全, 引发了“同地不同价”的现象;其次, 城市建设用地上所建住房的购买者有房产证, 受法律保护, 可以抵押, 作为融资依据, 而农村土地上所建住房的购买者没有房产证, 不受法律保护, 所以不能进行抵押和融资行为。土地资产功能在农村建设用地上并未有所体现。与此同时, 国家还对农村集体建设用地的用途进行了严格的规定, 如果转变用途还要经过国家相关部门的审批和征收, 农民在土地增值过程中得到的补偿大打折扣。

此外, 由于农村集体土地价格未受法规保护, 部分开发商投机行为存在, 加之买方市场旺盛的需求, 限制小产权房的法律尚不健全导致小产权房的社会存量增加。如果不能重视小产权房产生的背景和诸利益关系, 规范城市房价、农村土地交易市场, 小产权房将为城市化进程埋下重大矛盾隐患。

二、小产权房的理论与实践

随着小产权房不断进入人们的视野, 很多学者关注的不再仅仅是其更低的价格, 而是其背后蕴含的产权理论。所谓的产权理论, 核心就是所有权、支配权、处置权和收益权。作为农村集体土地的经营者农民来说, 追求所有权受益却没有合法化资格。现如今我国对小产权房在各方面的限制究其根本是因为我国城乡土地“二元”结构的不平衡造成的。所以说, 小产权房按经济规律讲, 合理, 但不合法, 如何破解这一畸形的发展, 即要国家从制度设计上规范城乡土地。

在现实中, 小产权房又具体分为以下两种:一是一些集体组织在上级机关的批准下, 在非农用土地上建造的农民住宅用房。在这种情况下, 依照法律是不能上市流转的, 就是说集体组织内的人所享有的房屋的权益是受保护的。二是集体组织在没有经过法律允许的前提下, 擅自将农用土地变成建筑用地。在这种情况下, 房屋本身以及成员对房屋的权益都是不合法的, 不受法律保护的。

关于小产权房能否受到法律保护的问题, 各级地方政府也做了大量的探索。早在2009年, 深圳市人大就已经通过了《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》, 这标志着深圳的小产权房有可能拿到全国首个“准生证”。存在了十多年之久的小产权房, 由于成因复杂、牵扯面广, 大多数地方还在观望中。因此, 深圳率先打破小产权房僵局虽然有现实的考虑, 但在缺乏处理细节的情况下通过这个《决定》, 却可能起到不好的作用一些人会打着“深圳的小产权房即将转正”的旗号来推销小产权房, 另一些人则会加紧抢建小产权房以牟利。这不仅可能增加违法建设的数量, 地方政府的处理成本也将增加。虽然深圳市率先进行了探索, 但并未引发更大的变革。十八届三中全会后, 国土部明令禁止各地小产权房的存在, 对于不符合规定的要予以拆除。因此, 小产权房仍未得到法律保护。

实现农民、小产权房业主与政府三方共赢, 一方面要完善城乡土地出让制度, 把兼顾各方利益和发展持续统筹起来;另一方面要拿出破解小产权房产生的措施, 政府要在规范城市房价上建立科学控制手段, 把城乡土地出让金投入到城市化进程中的居民住宅中去, 把进城农民的住房纳入到廉租房、公租房和经济适用房中, 确保刚性需求与市场房屋缺口和房价相协调, 维护国家土地法规尊严。通过这一系列行之有效的措施, 既使居民住得起房, 又彻底解决小产权房的刚需问题。

近年来, 各地的小产权房如雨后春笋般崛起。以广州市白云区石井街红星村就有上千套之多。对此, 广州市政府多次发文取缔小产权房, 但这并没有遏制住小产权房销售火爆的局面, 因为城市的高房价令很多需要购房的家庭选择了“铤而走险”, 尽管如此, 广东市政府并未采取放任自流的态度, 而是采取铁腕治理的方式, 坚决查处非法的小产权房, 同时加大保障性住房的建设和投入力度, 让更多的人能住得起房。这一经验值得相关地方借鉴。

三、小产权房的出路与发展

城市化进程中的高房价下的住房压力直接导致了小产权房的热销, 同时, 现实中农村集体土地使用权流转大量存在, 农民权益受损的案例比比皆是。然而, 我国出台的政策对小产权房明令限制和禁止, 小产权房的出路与未来的发展在哪里?

㈠小产权房土地市场化如何使“小产权房是合法化”无疑应该是小产权房转正的前提。然而依据现行的《国家土地管理法》第四十三条:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”换言之, 小产权房占有的土地市场化就要求其首先必须从集体建设用地性质转变成国有建设用地性质, 然后才能成为商品房。小产权房要想转正, 法律基础以及以公平的程序保障是必不可少的。因此, 国家应加快构建完善小产权房转正的相关法律依据, 让小产权房市场化过程有法可依、违法必究, 这样既有利于实施, 又促进了公平。

㈡用制度规范小产权房小产权房的合法化是指法律承认城镇非农业居民可以居住建造在集体土地上的房屋, 并为其办理房产证。但这种房产证应不同于商品房房产证。合法化了的小产权房也不应该等同于商品房, 因为小产权房产生的基础决定了其具有社会保障性住房的性质。小产权房可以交易, 但其交易范围必须在国家规定的范围内。买受者只能是生活困难, 无房可住, 又无力购买商品房的人, 包括低收入的城镇居民, 非本集体组织成员的农村居民以及符合条件的外来务工人员。政府应当完善并严格执行准入和退出制度, 确保公平分配, 严格限制开发商利用小产权房牟利, 防止小产权房完全被商业化。对现存的小产权房, 在符合土地用途管制、与城乡规划冲突不大、小产权房质量合格、房屋所有者同意的前提下, 本着“利民”的原则, 要求小产权房所有者按照最低的标准要求补交土地出让金及税费;对刚建或者还未建的小产权房, 应责令停工, 待土地的使用权得到确认后再动工。并严肃处理建设者和使用者。

㈢小产权房利益均衡化近年来, 较多地方政府实行“土地财政”, 即将农民的土地低价买进而后高价卖给开发商并从中获取高额利润。这种低价购高价卖的做法, 不仅征用了农民赖以生存的土地, 而且侵害了农民自身的利益。小产权房建设被一再禁止却反而增多, 在很大程度上反映了当地政府对“土地财政”的依赖性。尽管许多地方政府打着加强农村土地管理、保护耕地等依法办事的旗号, 打击小产权房建设, 其深层次的目的就是在于保持地方政府在土地市场上的较高的利润。所以, 为了保护农民和集体利益, 维护社会稳定, 政府必须对现有小产权房处置采取多样性, 确保各方利益均衡。

㈣变部分小产权房为保障房近年来, 一些城市的房价不断上涨, 而保障房供应当地政府没有赶上, 目前我国各地保障房大部分面临着建设资金缺口较大、土地供应紧张等问题, 在一定程度上小产权房起到了“保障房”的作用, 帮助部分城市中低收入群体能够买得起房、住得起房。基于现在这种两难的境地, 政府完全可以利用小产权房在成本与价格上的优势, 将一部分存量小产权房转变为保障性住房。这样, 不仅有效缓解了保障房建设的资金、土地压力, 还为存量小产权房提供了一个合法、合理的市场出口。地方政府将存量小产权房转化为保障性住房可以采取以下两种方式:一是地方政府用合理价格收购存量的小产权房, 再将其作为保障性住房出售或者将其租赁给满足条件的中低收入家庭;二是直接将存量小产权房转变为保障性住房, 严格按照保障性住房的要求将其出售或租赁给满足条件的家庭;三是对于农民自建的小产权房可以比照当地保障性住房出让给农民, 确保国家和地方政府的利益, 达到严格控制自建成效。变部分小产权房为保障性住房的措施, 不但有利于解决土地确权问题, 满足了农民对土地增值的利益诉求, 而且较快地满足了城镇中低收入阶层的住房需求。

四、结语

十八届三中全会后有三种力量直接对小产权房构成影响。第一种力量是十八届三中全会上提出的“集体土地与国有土地同等入市, 同权定价”的相关政策精神;第二种力量是国务院准备对全国各地的土地和房屋进行统一的产权登记;第三种力量是2013年11月22日, 国土资源部和住建部共同发出要坚决遏制违法建设和销售“小产权房”的通知。通过认真研究分析发现, 政府其实坚持的是土地同权和产权主体多元化的产权改革思路。随着以人为本的新型城镇化的发展, 越来越多的中低层收入者会享受到改革带来的红利, 相关的法律也会越来越完善, 小产权房问题也会逐步得到解决。当前应关注的重点是, 如何使小产权房合法化, 避免现阶段存在的一些问题的持续出现, 使真正需要小产权房的居民从中享受到切实的利益。

参考文献

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土地产权理论 第4篇

关键词：小产权房；集体土地产权；利益分析；发展权

一、引言

本文主要从对小产权房问题有着重要影响的土地产权制度和土地利益分配角度入手，来分析小产权房问题。有关小产权房的最新政策是《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》里明确提出的小产权房不得登记发证的规定，这一规定只是从法规上来强调小产权房的不合理性，不予登记，但并未触及到小产权房的实质问题上来，未来小产权房如何解决问题的仍然悬而未决。对于小产权房问题，很多学者认为由于国家对土地的绝对主导地位从而导致 “所有权悖论”以及产权残缺的发生，出现各级地方政府对农民土地使用权的剥夺现象，但在农村现实的土地资源束缚下，即使在绝对的国家控制权下，农民依旧保持着对土地产权的诉求和博弈，两者之间是一种政治上由上至下，行为上由下至上的交互影响关系，所以仅仅从任何单方向的产权变革路径来分析，中国的土地产权制度都不会出现这么大的不确定性，从土地在集体产权利用上的效率性可以总结出小产权房的成因：现有地权制度为小产权房提供生存空间；各方利益攫取和博弈为小产权房提供直接动力；土地开发的利益刺激是小产权房大面积蔓延的核心原因。

二、小产权房的分类

由于政府层面并未给予明确的规范名称，也未形成法律概念，众多学者依据自己的研究侧重点给出不同的解释，大致从土地使用属性，发证单位区别，买卖双方的身份等方面入手，给予一定的解释，但小产权房作为一个宽泛概念，这些解释多不能涵盖全部类型的小产权房类型，因此小产权房可以通过详细分类来代替解释，以期明确小产权房的实质定义。市面小产权房类型主要有：农民在自己的宅基地上建设的用来买卖的房屋，现在的发展趋势是乡镇及村组织集体规划或划分住宅用的宅基地，村民之间单独或相互合作盖起的多层楼房，一般都在区位优势比较明显的交通道路两边，这在城郊结合部比较多见。这种规划在农民宅基地上整栋楼房属农民自己的单一产权，每层具体出来买卖的房屋并无独立的产权，属小产权房同时也是比较常见类型；另一类是村镇企业或私人用于生产的厂房、仓库等类似的房屋，这也占据着小产权房的一大部分，越是经济发达地区这类小产权房就越多。以上两类都是村民和村组织单方面拥有的小产权房类型；第三类小产权房类型则是有多方面参与进来的，参与者一般包括村民、村及乡镇组织、开发商三方，以模拟商品房开发的模式规模化开发，这在大城市周边农村地区比较常见，例如北京、深圳等城市皆有具体的小产权房开发实例。这几类小产权房代表了绝大部分市场对小产权房的实指。

三、小产权房生存的制度空间分析

新制度经济学认为产权是一组权力组合，主要包括所有权、支配权、使用权、收益权和处置权等权利，不同的产权安排会有不同的表现形式，由此农地产权制度可以理解为土地产权组合结构及其之上的关系总和。

1.农村集体土地的产权安排。农村集体土地所有制是我国农村现有土地的分配、使用、转用、流转的基本制度依据，是建国以来历次政策演变和制度变迁的结果，构成农村产权的契约、生产绩效和交易费用框架。建国以来我国的农地产权制度经历了几个比较重要的变革，包括土地改革、合作化运动、人民公社化運动和家庭承包制以及当前进行的诸如农地确权、股份制合作化、合理的土地流转等改革，这些变革的本质都是农地产权的解构和重组。早期农地产权变革主要由国家完全主导，土地产权安排实质是形成一个宏观层面的国家土地所有制，与农民的关系可以称为国家雇佣的土地租种和收益制度，即产权的权利组合里的所有权、占有权、支配权皆归国家所有，农民集体拥有土地的使用权，收益权则是在国家的规定下在个人、集体与国家间进行分配，这种权利的组合严重的消弱了农民作为个体的对土地的主体关系和农民的生产积极性，为了争取更多的土地使用权和收益权，但又不改变所有制，中国农民自下而上推动了家庭联产承包责任制建立，可以说是这次的改革是农民首次在土地产权问题上的与国家的主客体关系第一个对置，形成了现有的土地产权安排，也极大的推动了后续的农民对土地利益的诉求，为以后农民积极争取土地利益埋下伏笔。改革开放以来，由于城乡间土地使用属性的不同，二者间的利益差距巨大，这就促使了农民也参与到相应的利益争夺的队伍中，小产权房的产生和发展仍可以被认为是家庭联产承包责任制建立后农民对土地利益争取的延续。

2.现有的集体土地制度对小产权房的发生和蔓延的责任。第一责任权责不分。现有农地产权不明晰，土地所有权归属农村集体，使用权和收益权归农民个体，但产权组合中的支配、处置、和发展权却都无明确规定，对个体机会主义而言，只要有机会就会争夺利益，使得自身利益最大化，因此，在无固定的土地支配、处置、和发展权的约束下，农民在利益的激励下必然追求土地利润和效用的最大化。但因为相关权利的缺失，对自身利益的保护处于劣势地位，只好通过违规使用土地以获得自身最大利益，小产权房又是农民争取土地利益的最具可行的方式，结果可想而知。集体组织作为的拥有土地所有权的模糊主体，在最直接的土地利用层面，内部缺少对农民使用土地方式的监管，对农民违规使用土地没有强制的约束能力，外部又弱化了集体和村民在面对土地征收时保护自己利益的能力，不明晰的土地产权制度直接导致了农村土地内部使用的不协调和外部利益损失无作为，提供了小产权房的直接生存空间。第二责任是土地征用漏洞。中国《宪法》和《土地管理法》都规定政府可以因为公共利益的需要对农村土地进行征用和给予相应的补偿，补偿金一般为土地农用情况下年平均收入的倍数，但这个规定有着公认的两个漏洞，一个是对公共利益的界定，国家没有一个统一的标准，政府既有强制征地的权利又缺乏有效地监督，这就扩大了政府征地的范围和力度，市场上合法的房地产开发和工业用地的供应都是有政府垄断的，市场自由竞争下政府的职责本应是监管作用的，但在实际的土地交易过程中，政府即作为市场的监管者又作为土地的垄断供应方，扮演着的监管和垄断的双重身份，致使政府在权利的倾斜下追求作为经纪人的利益最大化，一方面压低征地时的费用，一方面抬高土地出让时的价格，攫取巨大的土地利益，较低的征地价格促使农民自行转变土地使用方式，获取最大利益，较高的转出费用也增加了城市房地产的开发费用，使得小产权房和大产权房的价格进一步拉开，提供了小产权房的市场需求空间。

对现有集体土地产权组合模式的分析可以得出，中国的农地产权是残缺的，起不到严格管理和约束作用，也缺乏保护自身利益的机制，农民和集体与政府的对话过程中处于弱势地位，征地过程中政府只是简单的以农业年平均收入的倍数来定土地的价格，忽视了农民承包时间和不被征用下永续的承包权以及后代的继承权，还包括环境、生态、生活保障等诸多隐性权利，制度的缺失与不完善为小产权房提供了很大的制度空间，同时也加深了治理小产权房问题的困难。

四、小产权房利益主体分析

从小产权房开发的实例来看，小产权房涉及的利益主体主要有农民、村集体组织、地方政府、开发商等方面。农民作为土地直接的使用者，同时也兼具有理性经纪人的身份，具体到土地经营方式时，在追求自己可控范围内的利益最大化的准则下，有着多重目标经营的利益诉求，不会看不出土地被征收和自己利用间的巨大经济差异，当农民发现改变土地利用方式的风险较低，而收益却大大增加时，农民便会排挤甚至摒弃自身被固定的土地使用方式而转向收益更大的那一种使用方式，从目前来看正是小产权房蕴涵的经济利益和实际的可操作性促进了农民土地的使用方式向小产权房的靠拢。集体作为一个功能残缺的经济和社会组织综合体，缺乏有效监督手段和管理权力，再加上农村基层组织管理者本身就是有本村的村民组成的，和村民之间存在着千丝万缕的关系，小产权房的开发也符合他们自身的利益，多数小产权房便是直接由村组织和开发商合作的，在这种情景下，理应作为管理者的村组织非但不能起到制止和监管的作用，在利益的驱使下还会转变为推动者。税费改革以后，地方政府越来越依靠土地财政的收入作为政府收入的主要来源，虽然农村的小产权房未经过城市征地这一环节直接进入市场交易，地方政府损失了其应有的土地财政利益，但在小产权房的开发过程中则会作为受益方收取管理费用或直接参与开发获取利益，乡镇政府即使不公开支持，但因为财政收入的原因也会处在隐性的不反对状态。参与小产权房开发的开发商中，大部分是没有经济实力或资格在城市从事房地产开发的，但在农村地区省去大量的土地缴纳金和土地出让税后，对开发商的经济实力要求降低，另外开发商和村集体、乡镇政府一般都是合作关系的，使得实际情况中开发商面临的风险是由村集体、乡镇政府共同承担的，较低的风险加上较高的行业利润促使开发商积极参与小产权房开发。

五、小产权房建设用地分析

土地是小产权房的最本要素，其鲜明特征是数量固定，对价格完全缺乏弹性。农村土地所蕴含的价值并不能单纯以土地年均农业生产地租衡量，作为土地价值的直观表现，此处参考Ricardian地价模型（Denise DiPasquale &William C. Wheaton，1996） 对土地价格进行分析，通过计算可以得到在t时刻距离城市中心d处的土地价格的公式：

Pt（d）=ra/i+k（b0egt—d）/qi +kb0egtg/qi（i-g）， d≤bt

因此如图1所示，农村土地特别是城乡结合处的土地，土地的区位优势和未来区位价值都会突显出来，这部分土地又比较适合转化为建设用地，因此这部分土地的开发利益如果得不到合理分配，小产权问题将会持续出现。当前土地征收和土地价格间有悬殊的土地收益差，即使土地寻租价格达不到市场均衡价格但只要高于征地价格的情况下，农民也会参与竞争准市场的价格，兑现附着在土地上的权益和土地租金，乡镇政府在小产权房开发的过程中把土地出让金、耕地占用费、房地产开发的相关各项税费转化为自身收益，开發商则占据了区位和区位增长过程中产生的价值。因此，小产权房的开发实际是不同利益团体对土地发展权的分配过程。

六、结论

集体土地产权制度框架下，小产权房的开发和扩延是有多方面的原因造成的，但总的来说主要有以下几个原因：宏观层面上由于农村土地产权安排的不完善，给予各利益方攫取小产权房利益的契机和制度缺口；微观层面是各利益方对小产权房开发博弈的结果；核心问题则是现实条件下，土地蕴含的巨大利益争夺与分配问题。只有明晰农村集体建设用地的产权，保护农民合法的土地利益不被剥夺，规范政府行为、剥离政府对小产权房的开发才能真正解决小产权房问题。

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国有农场土地产权制度研究 第5篇

国有农场由于其改革方式多样, 其土地产权制度的现状也各不相同, 主要有以下几种土地产权制度现状。

1.1 实行股份制的国有农场。

在经过合理设置股本后, 国有土地作为农场资产的一部分, 可作为股份成为股份公司的资产, 在此情况下其土地所有权归国家, 土地使用权归股份公司, 其土地权利主体明晰、完整。

1.2 转为有限责任公司的国有农场。

完全转为公司的农场, 其土地可作为资产转入公司, 也可作为国家所有, 由企业以各种不同的形式取得土地的使用权。在此情况下其土地所有权归国家, 土地使用归公司所有。

1.3 农场整体出售、整体兼并的农场。

其土地使用权随着出售或兼并已转让给购买单位或兼并的农场, 在此情况下土地使用权变化了, 农场的资产及职工由购买或兼并者处理及安置。

1.4 破产的国有农场。其资产由国家处理, 土地也由国家收回统一处理, 土地产权要在国家经过改革后才可确立。

1.5 转为乡村管理的国有农场。

其土地产权制度现状表现为:土地所有权已由国家所有转变为集体所有, 农场的职工转变为农民, 按照国家农村联产承包责任制对国有农场进行相应的改革, 土地的使用权归转为农民的农场职工所有。

国有农场对于其土地经营方式的改革, 主要有联产承包、建立职工家庭农场、分组承包、土地承租, 另外还有一些土地经营方式, 在此主要对以上几种方式进行分析:

(1) 联产承包、分组承包。这是在1979年后国有农场首先采用的土地改革方式, 此改革是借鉴农村家庭联产承包责任制在成功经验, 在不改变国有土地的所有权及使用权情况下, 打破原有的“大锅饭”形式, 将农场的土地分连队或者是连队内再分成组进行经营, 各承包组独立核算, 自负盈亏。这样调动了职工的工作积极性取得了一定的效果。在此情况下土地的所有权为国家所有, 使用权为农场所有, 职工并没有土地的使用权。

(2) 职工家庭农场。1984年后, 建立职工家庭农场在国有农场广泛地开展起来, 家庭农场将农场的改革深入了一层, 在此情况下, 土地产权中的土地所有权仍为国家所有, 土地使用权的主体仍是国有农场, 只是农场将土地使用权中的土地经营权转交给了兴办家庭农场了职工, 农场职工没有出租、抵押、转包等其它的权利。并且农场和职工双方就家庭农场的利益分配由合同规定年终核算, 而农业生产的周期性长、风险大的特点又使得双方的利益分配最终会出现各种问题而难以完成。

(3) 多种经营方式共存。也就是在国有农场内采用以上几种方式同时经营, 在以上情况下农场的土地所有权由国家所有, 使用权由企业所有, 农场职工有部分的土地使用权。

2 国有农场土地产权制度改革的关键

2.1 国有农场土地产权改革要充分考虑国家、农场和职工的利益

从以上分析可见, 农场土地主要是由农场和职工共同使用的, 农场改革的关键就在于权利和利益分配, 主要涉及到国家、农场、职工三方面的权利和利益。国有农场的土地所有权归国家所有, 农场每年定量上交给国家一定的粮食和上缴税收。国有农场作为国家的一个企业, 不但组织生产活动, 还要承担其社会职能。农场的收益在家庭农场时期与家庭农场分配所得收益, 在土地租赁时期可收取土地租金作为收益。农场职工拥有很少的土地产权, 在利益分配时是弱势群体, 处于被动的地位。农场的改革的关键就是要在合理地体现这三者之间的权利及利益分配。 (1) 要充分考虑国家的利益。国有农场在我国经济体制中占有重要的地位, 它是我国重要的商品粮基地, 是维护我国粮食安全的重要保障, 因此国有农场在改革时要维持原有的上缴粮食的数量及质量, 要保证国家税收的稳定。有些国有农场还起着维护国家安全、地方安定的作用, 在土地产权制度改革充分考虑到这一点。在农场的各项改革中都要充分考虑到这一点。在国有农场的体制改革中, 要充分考虑国家的利益。国有农场的体制改革主要就是政企分开。在许多农场成立了社区管理委员会;或者是剥离其社会职能, 将其社会职能交由地方管理。在体制中, 保护国家的利益, 防止国有资产的流失是非常重要的。 (2) 要充分考虑农场的利益。各地农场的现状是各不相同的, 有很多农场拥用大型的国有企业和商业企业, 国有资产在总资产中占有很大的比例, 在改革中要考虑到保护国家和农场的国有资产, 因此农场改革时要考虑采用逐步推进、统一考虑的改革措施, 在改革国有农场的土地产权制度前要做好改革前的各项准备工作, 具体可采取以下措施:对国有工业企业及工商企业的改革, 要处理好国有企业的改革工作, 在本着保护国有资产的前提下, 可将国有农场所属的各工业、工商企业进行现代化企业改革, 将其改革为有限责任公司、股份制企业、国有参股企业, 或者是将其转为民营企业。要将农场的社会职能从农场企业中剥离出去, 对农场的社会职能可采取以下措施, 一是将其社会职能交由地方管理, 二是在农场中建立社区管理委员会, 管理其社会职能。农场的社会保障制度改革中尤其要注意的是养老制度和医疗制度的改革, 对于农场的养老制度要充分考虑农场职工的切身利益, 国有农场的社会职能剥离后, 可将农场职工的养老和医疗体制转为管理社会职能的机构去管理。国有农场的管理机构改革进行相应的改革, 根据国家对国有企业的改革的有关规定, 在现有形势下, 有条件的垦区成建制转为企业集团, 省级农垦机构改组为主要经营国有资产的集团公司, 所属农场和二三产业企业视情况分别改为全资子公司、控股公司、参股公司, 形成以资本为纽带的母子公司体制。 (3) 要充分考虑农场职工的利益。农场职工的国有农场中是弱势群体, 也是占农场人口中绝大部分的群体, 在改革中农场职工的权利是最需要得到维护的, 也是最容易受到损害的。我们在进行农场的各项改革时, 不论是在股份制改制、整体出售、兼并、破产、建立有限责任公司、转为乡村管理, 都要充分考虑农场职工在改革中的地位及需要维护的权利。

2.2 保持国有农场土地产权完整与统一是土地产权制度改革的关键

国有农场土地产权制度改革的关键在于保持国有农场土地产权的完整和统一。我国国有农场的土地使用权主体为农场和职工, 二者是企业和个人的关系, 在土地所有权关系上涉及到多方面的利益, 关系比较复杂, 在不同时期, 不同的农场经营方式下, 二者的土地使用权的权利地位和利益所得都是不同的, 但有一点是一致的, 就是二者的土地所有权相对来说都是不完整的、不清晰、不统一的。二者在土地产权中的地位也是不同的。因此在农场土地产权制度改革中的关键所在就是要保持二者土地产权的完整和统一。这就要从农场的机构改革开始, 建立企业公司, 使公司和农场职工的土地产权地位平等。在此情况下确定农场的土地使用权。

参考文献

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土地产权理论 第6篇

农民财产权益包括农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。但长期以来, 中国农民的土地财产权受农村集体产权限制, 一直处于“沉睡”状态。当前, 一些地方尝试允许用农村土地经营权、流转权、宅基地使用权等农村土地产权抵押融资, 并获得农民认可。这些探索将改变农民资产长期低效运行的状况, 有效带动农民增收和城镇化。2012年, 银川平罗县作为中国农村综合改革试点县之一, 探索建立了农村土地产权抵押融资制度。农民可以用农村土地承包经营权、流转经营权和宅基地使用权向银行进行抵押贷款。在重庆、吉林等地, 农民财产权的拓展也在积极探索中。重庆2010年底就开始推行农村“三权”抵押融资, 在确权颁证的前提下, 农民的土地、林地承包经营权和宅基地使用权都可以抵押贷款。吉林省则探索“土地流转收益保证贷款”新模式, 农户自愿将其一部分土地承包经营权流转给具有农业经营能力的第三方, 第三方再将土地转包给农民经营, 并向金融机构出具共同偿还借款的承诺, 金融机构再向农民提供贷款。 (来源:新华网)

我国农村土地产权制度改革研究 第7篇

一、我国农村集体土地产权现状

(一) 我国农村集体土地产权的基本构成

一是我国农村的集体土地所有制, 是在一定的范围内由劳动群众共同占有土地的一种共有制形式。二是我国实行集体土地所有权与使用权相分离的制度。我国农村集体土地的用益物权除地役权外分三个部分:农用地;宅基地;集体企业建设用地以及农村集体公益事业用地。

(二) 我国农村集体土地确权登记现状

截至2009年末, 全国集体土地所有权登记发证覆盖率66%, 集体建设用地使用权登记发证覆盖率46%, 宅基地登记发证覆盖率80%。

(三) 我国集体土地征收和流转中的收益分配现状

目前, 我国集体土地的收益主要产生于征收和流转过程中。国家对农村土地进行征收后, 政府通常得给予四种补偿费用, 即土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。而农村集体建设用地流转收益分配主要包括:集体建设用地土地使用权设定的收益分配和集体建设用地土地使用权再转移的收益分配。

1、农户的承包地被征用后, 土地补偿费和安置补助费这两项主要费用是归农村集体经济组织所有, 而个人承包经营户在丧失土地承包经营权的同时却不能直接作为受偿主体, 而只能在集体经济组织或基层农村的村民委员会那里受偿。

2、集体建设用地流转过程中的收益大致有以下几种类型:政府-集体分享型、集体独享型、限制性集体独享型、政府-集体-农户分享和土地承包经营权补偿型。对于集体建设用地土地使用权再转移收益分配大致有以下几种类型:增值收益由集体和土地使用者分享型;增值收益由土地权利人和政府共享型;土地权利人包括集体和集体建设用地原使用权人、再转移收益由原土地使用人和政府分享型。

(四) 我国农村集体成员资格认定的现状

农村集体成员资格认定大体上可分为三种:以第一轮或第二轮土地承包时的承包地或划地人口为依据;以现有集体经济组织的在册人口为依据;以第二轮土地承包日期起为时限的年龄段为依据, 包括死亡人员、新生婴儿、迁出、迁入人口。

随着社会经济的发展, 集体成员资格界定越来越困难, 一是部分地方的户籍制度改革, 使户籍的迁移变得相对容易和简单, 使原来单纯以户籍作为判断集体成员资格的标准难以适用;二是身份变化所引起的农民集体成员资格取得和丧失界定难。

二、我国农村集体土地产权存在的问题

(一) 农村集体土地的产权主体的虚位

“农民集体”只具有抽象的意义, 很难成为实践层面上的所有者主体。而事实上的“集体所有”则表现为无实际内容的集体“空壳”, 集体所有使所有者处于“虚位”状态;同时, 农民集体常随行政村组的存废、变更而存废、变更的状态, 产权主体的地位极不确定。

(二) 农村集体土地产权权能残缺

国家只是在名义上和法律上承认农村土地归农民集体所有, 而事实上可以因“公共利益”需要征收征用集体土地。实践中, 农村集体土地所有权的基本权能事实上由土地使用权所代替, “农民集体”只能是有限的土地所有权人, 国家才是农村土地的终极所有者。因此, 作为集体的农民和“农民集体”实质上都没有对土地的最终处置权。

(三) 征地补偿标准低, 使用和分配也不规范

一是征地补偿标准低, 政府在土地征收过程中所获收益比重过大。二是农村集体经济组织和农民无法分享土地增值收益。三是征地补偿收益使用、分配不规范。四是集体土地流转中国家与集体、集体与农民利益分配关系不确定、不规范。

(四) 产权的激励功能不明显

由于农民的土地使用权没有长期化保证, 土地承包期短, 政府又可以对已经用承包制承包的土地随意调整、限制土地使用权的继承以及采取行政方式更改土地承包经营, 使农民难以形成长期的生产积极性, 限制了经营预期, 结果对农民而言没有形成必要的土地投入激励机制, 影响到农业的可持续发展。

三、农村土地产权制度改革的总体思路及框架

改革和完善我国农村集体土地产权制度, 应当从我国实际出发, 根据我国农地资源及人地关系的特点, 在保持农村土地集体所有制不变的前提下, 寻求建立以新型的产权关系为特征的农村土地集体所有制实现形式, 构建和明确农村集体土地产权主体, 显化农村集体土地产权权能, 使农民拥有有效的土地产权。

(一) 明确农民与土地所有权的关系

首先是农民集体与农民个人的关系。农村集体应当是为一定物质、经济的利益而聚集形成的, 集体的意志应当是其成员的共同的意愿指向, 农民集体的成员应当能够享有所在集体的权益。其次是村民委员会与农村经济组织的关系。村民委员会具有管理组织的性质, 具有办理本村的公共事务和公益事业的职能。集体经济组织作为农民发展生产经营的合作经济组织, 是农户及其相关产业组织之间的自愿合作或者联合, 不应成为带有行政化色彩的组织。最后是政府管理权和农村集体土地所有权的关系。国家土地管理机关应当侧重于土地资源的宏观调控和行政监管;而集体经济组织的土地所有权的行使则应侧重于对本集体内部土地资产的具体管理和对农户行使土地使用权的监督。

(二) 确保农村集体产权权能的实现

要充分实现农村集体土地所有权权能, 必须要以法定的形式赋予农民集体真正的所有权和农民个人真正的使用权, 要保证土地所有权在经济上得以充分体现, 要维护土地使用者的合法权益;要在服从国家或集体全局利益的前提下保持集体土地所有者对其所拥有的土地的处置权。

(三) 逐步建立和规范农村集体土地产权制度

首先要明确集体所有制中“集体”的内涵, 创新保障集体土地使用权的法律制度, 建立新型农村土地产权制度。其次要通过具体的法律制度设计解决和规范农村集体土地的流转问题, 实现集体土地与国有土地的同地、同权、同价, 合理分配收益。

(四) 拓展国家宏观调控权

农村集体土地产权除土地所有权、土地使用权及他项权利外, 还包括规划权、管理权、发展权等。国家应强化对农村集体土地的管理权、规划权、发展权。一方面通过制定相关法律, 不断规范农村集体土地产权制度建设中的问题;另一方面, 要加强监督和管理, 使相关土地政策落到实处。

(五) 农村土地产权制度改革的具体框架

根据改革的总体思路, 结合我国农村土地产权制度现状, 农村土地产权制度改革的具体框架如图1所示。

四、农村集体土地产权制度改革的重点

(一) 明确界定集体土地所有权的主体

在法律上界定产权主体, 保障农村土地所有权人的主体地位, 是农村土地所有权改革的关键。一是应对集体成员的资格予以确认。允许各地以户籍为基础、经由严格的村民自治程序自主决定, 并承认所有成员有平等占有和使用集体土地的权利。二是明确界定土地所有权主体, 并以土地所有权证书这一法律形式予以体现。三是明确农民与土地所有权的关系, 稳定农村土地关系。四是明确村民小组与村委会的关系, 保障土地所有权的行使。

(二) 集体成员享有平等的集体土地所有权

可以考虑把集体土地所有权细分为集体经济组织所有权以及农民个体成员权益, 两者产生连带法律关系, 成员人的权益依附于所有权, 所有权由各成员人的权益组成。集体成员在征地补偿安置、集体资产处置等重大问题上都有相应的、平等的收益权、表决权等。对承包经营权的处置, 由三分之二以上集体成员表决决定。

(三) 赋予集体土地所有权完整的权能

一是承认农村土地所有者的排它占有权, 以便有效抵制对土地的侵权行为。二是推动农村集体土地使用权物权化。将农民的集体土地使用权法定化、固定化、可继承化和市场化。三是强化权利主体对集体土地的收益权能。国家只有因公共利益才能征用农村土地。四是实现集体土地所有权完整的处分权能。

(四) 依法保障实现集体土地所有权

一是配套改革国家土地征用制度。严格控制政府征地行为, 强化集体所有权主体地位。二是建立农村土地使用权有偿使用制度。对集体土地参照国有土地使用制度实行土地使用权有偿、有期限、有限地流转的制度, 并对其出让、出租、转让、抵押等加以明确规范。三是放开并规范集体土地使用权流转, 显化农民财产权价值。四是合理分配集体土地流转收益, 保护国家、集体、农民共同利益。

(五) 完善农村土地财产权利登记管理制度

农村土地权属管理应逐步由土地承包合同管理向具有物权公示意义的土地登记管理转变, 由多部门管理向统一管理转变, 由部门行业管理向专业化、规范化的属地管理转变, 最终建立起一整套与市场经济相适应的农村土地财产权利登记管理制度。

参考文献

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我国农村土地产权的制度变迁 第8篇

关键词：土地股份合作社,产权,制度变迁,家庭承包经营

产权是人们拥有的对资源的用途、收入和可让渡性的权利。在交易成本不为零的世界中, 产权无法被充分界定、配置和实施。产权制度和交易成本的变化意味着个人承担的由其动机而引致的结果要发生变化, 他们的行为也相应地受到影响 (Alchian, 1967) 。土地产权是影响农民生产行为的重要制度因素, 主要包括土地的经营、出租、入股、抵押、继承等权力, 可以归纳为使用、收益和转让3个方面的权力。

一、我国农村土地产权制度的变迁与现状

建国后, 我国农村土地产权历经一系列变革, 其过程大体可以分为3个阶段:

第一阶段, 20世纪50年代初的土地改革。国家将没收地主的土地分给贫雇农, 使农民结束了从地主手中佃租土地的旧产权制度, 农民不再支付高达其土地产出的50%左右高额地租, 有效地激励农民进行生产。

第二阶段, 20世纪50年代中期开始的土地产权集体化阶段。通过推行初级社、高级社, 一直到人民公社, 逐步完成了土地产权集体化过程, 建立了土地所有权和使用权高度集中的产权制度, 土地不能出租和买卖。同时, 农民的劳动成果归人民公社统一平均分配, 既不利于土地资源的合理流动和优化配置, 又不利于激励农民生产劳动。

第三阶段, 20世纪80年代初实行家庭联产承包责任制, 农户重新获得了土地的承包经营权和部分收益权。这种产权制度变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离, 使得农民逐渐成为独立的财产主体和经济主体。

集体所有制为基础的家庭承包经营制度也是当前我国的农村土地产权制度的基本模式。农地所有权属于村集体所有, 集体依法组织土地发包和对土地进行再调整。特定范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合同等形式按人口比例平均分配土地以获取承包地。国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。

二、家庭承包经营的产权制度缺陷

家庭联产承包责任制克服了以前管理过分集中和分配上的平均主义等弊端, 使农户承包经营的积极性和集体统一经营的优越性都得以发挥。但随着农业产业化的发展, 我国农业发展出现了新的问题:农业的规模化生产与农地细小化的家庭经营之间的矛盾越来越突出。这主要是由我国现有的农村家庭经营方式造成的, 但归根结底是由土地经营的产权缺陷造成的。

(一) 土地的产权主体不明确

我国《宪法》、《农业法》、《土地管理法》和《土地承包法》等法律中明文规定, 我国农村土地归集体所有, 但是对“集体”的概念界定不清。如在《宪法》中只简单规定农村土地为集体所有, 而在《土地管理法》中土地归乡 (镇) 、村或村内农业集体经济组织所有, 《土地承包法》则规定农民集体所有, 这就难免造成集体所有权不明确, 土地产权主体不清。

主体界定不清造成土地经营权分属于不同的利益主体, 而其对土地是否合理使用都不需承担任何经济的和法律的责任, 这将带来一系列问题。首先, 农业生产周期长, 产权界定不清更增加了农业生产的不确定性和非自然风险 (非自然风险本文中是指政策、法规及其执行等非天气等自然因素带来的农业生产风险) , 不利于激励农民保护土地和进行远期投入。其次, 产权界定不清, 则无法清楚地界定侵权行为, 也就无法杜绝农村土地承包经营中的机会主义行为。因而土地资源得不到充分利用和合理使用, 由此造成土地资源的浪费和使用上的不经济。

(二) 土地转让权缺失造成的丧失部分收益权

土地经营权的转让是土地产权的重要内容。随着经济体制改革的逐步深入, 农村的劳动力、资金都可以进入市场中进行交换, 而土地的经营权作为一种重要的生产要素, 有进入市场的要求, 但在现实中, 土地经营权的转让中遇到很多阻碍。

首先是不能转让。我国《担保法》第37条规定, 耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押。

其次是不忍转让。土地是基本的生产资料, 担负着生活保障、养老保障的重要职能。同时农业税的取消和一系列的惠农措施减少了农业生产的成本, 使农民不忍放弃。

再次是无处可转。土地经营权转让不够制度化和规范化, 普及面不广, 使以土地转让获得收益的交易费用过高。无法转让已经导致部分耕地弃荒。

(三) 不适应制度环境的变化

20世纪80年代, 我国农村人口基本稳定, 很少流动。根据户籍确定承包经营权有较明确的依据和标准。但市场经济的发展使要素流动性增强, 农民进城务工潮使农村原有的户籍制度名存实亡, 土地经营权的分配受到挑战。另外, 家庭承包均分土地, 造成土地条块分割、插花式分布。全国共有2.3亿多农户, 种植业的平均规模为每户0.5公顷, 而美国在200公顷以上, 欧盟也在每户20公顷以上。这样的规模很难实现机械化、集约化生产, 无法适应农业产业化的要求。

三、农村土地股份合作社的制度安排

随着市场经济和农业产业化的发展, 农村土地家庭经营制度产权缺陷对农业发展的制约日益凸显出来, 探索制度创新迫在眉睫。近年来在部分地区出现了农村土地股份合作社, 这种既保持土地集体所有制不变, 又不改变农民土地承包经营制度的前提下, 按照股份制和合作制的基本原则, 农民把土地承包经营权转化为股权, 委托合作社经营, 按照股份从土地经营收益中获得一定比例分配。

目前土地股份合作社主要有3种形式:一是单一以土地入股, 入股土地原则上不作价, 一般也称内股外租型改革;二是土地作价入股, 参与经营开发;三是承包土地与社区集体资产统一入股或量化, 实行股份化经营。

第一, 将土地入股。重新测量集体和自愿加入合作社农户的土地并组织村民委员会或由专门的土地评估机构对土地进行估价, 根据征地价格、承包年限、土地年纯收入等因素进行综合折算后将土地折股, 分成一定数量的股份。

第二, 进行股权设置。农村土地股份合作社的股权一般分为集体股和个人股, 其中个人股权包括基本股、承包权股和劳动贡献股。基本股在个人股中所占比例最低, 是建立在户籍制度基础上的, 以一定时间户籍存在为标准, 采用“生不增、死不减”原则, 固定若干年;承包股主要根据入社农户所承包的土地面积确定;劳动贡献股根据农户对合作社的贡献而定。

第三, 构建土地经营机制。通过将土地的经营权作价入股, 按照上述原则进行股权设置, 由合作社统一规划、统一开发。这样, 原来的按人口平均承包就变成了农户自愿承包、投包或交由专业企业或组织承包经营。

第四, 设定利益分配方式和管理机构。股份合作社通常采取按劳分配与按股分红相结合的原则。按劳分配是指社员根据在合作社的劳动量获得工资收入, 承包者在土地承包经营中获得收益;按股分红指在按劳分配、合作社集体提留之后, 社员依据所持有股份的数量参与分红。在管理制度方面, 土地股份合作社一般由股东大会或股东代表大会根据一人一票制选举出合作社的决策机构董事会和监督机构监事会。

四、土地股份合作社的制度优势分析

第一, 解决了家庭承包经营制度中产权界定不清的问题。土地合作社以股份制的形式将土地产权进行分解, 将集体所有权、经营权、收益权进一步分开明确界定, 将所有权归集体, 收益权通过按股分红一部分归集体所有, 一部分归农户所有, 不同的利益主体都得到相应的收益。产权的清晰界定有利于确定农村土地经营主体在市场中的地位和土地经营的规范化。

第二, 有利于土地经营的规模化、专业化。土地规模化经营有利于农业专业化分工和现代化机械耕作, 这也是农业未来长期发展的趋势。我国农村土地的特点是肥沃程度分布不均、地块面积大小不一且在多数地区较为分散, 因而导致机械化作业覆盖面小, 农业规模化经营程度偏低, 再加上土地经营权转让中的诸多问题, 都制约了规模化经营。土地股份合作制在农户自愿的基础上, 可以通过市场机制调整土地经营权的分配, 在一定程度上克服行政调整机制的不足。土地由农业生产专业户承包经营, 发挥其专业知识之长, 有利于提高劳动生产率, 同时符合生产专业化发展的方向。

第三, 有利于规范土地经营权流转, 减少交易费用。一方面, 土地股份制合作社有利于规范土地经营权的流转。关于土地经营权流转没有专门法律规范, 将流转纳入股份制合作社的操作范围中, 则可依靠2006年12月颁布、2007年7月1日起实施的《农民专业合作社法》来规范。另一方面, 有利于降低交易费用。交易费用主要包括达成契约的费用、执行契约的费用和签约后机会主义行为所带来的费用。在股份合作社中, 土地经营权流转的责任和权力在合同中明确规定, 土地承包户、土地的原承包户和农业企业都要受该合同以及合作社章程的约束。合作社的契约有利于降低由于合约条款规定不明确所造成的执行成本。同时, 土地股份合作制使农户与土地的关系间接化, 农户的承包权主要体现在对土地股权的占有而非实物土地, 其收益体现在按股分红中, 而合作社土地承包户的收益体现在生产经营的盈利中。双方通过合约有进行长期合作的可能, 如有违约将面临对方的惩罚终止交易。对未来长期合作所带来利益的预期将有效地减少缔约各方的签约后机会主义行为。

五、结束语

“世异则事异, 事异则备变”, 制度的创新和完善是一个过程 (李怀, 1999) 。任何制度从形成之日起就处在不断创新、发展、完善的过程中。即使是一个最适合当时环境的制度, 随着时间的推移, 各种约束条件都会发生变化, 制度如果不进行有针对性的调整, 面临的就是走向终结。

随着我国农业生产力水平的提高, 20世纪80年代初, 我国确立的家庭承包经营制度已经不再适应农业产业化对农业经营规模化的要求, 必须针对现实情况对我国农村土地产权制度进行创新。当然, 土地股份合作社目前还只是处于在一些经济较发达地区和农业生产规模化较高的地区进行试点阶段, 其制度设置尚不完善, 同时还面临着法律法规和职能部门管理的缺位问题。这些都增加了土地股份合作社的组织成本, 同时也增加了合作社运作中的机会主义风险, 还有待进一步解决。但仍然不失为一种创新尝试, 是对现有的农村土地产权制度的新发展。

参考文献

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[5]、牛辕.我国农村土地制度的产权分析[J].甘肃农业, 2006 (8) .

“田面产权”：可解土地之惑？ 第9篇

土地问题是“三农”问题的核心，是农村生产关系的基础，直接关系到亿万农民的切身利益。种种情况表明，农村土地制度到了非创新不可的时候。否则，农村耕地难以得到有效保护，农民的生产积极性无法调动，土地依法、自愿、有偿流转和农民的根本利益无法保障。为此，中共十六届三中全会明确提出：“要进一步完善农村土地制度”；“要实行最严格的耕地保护制度”；“要按照保护农民权益，控制征地规模的原则。改革征地制度，完善征地程序”。而要确保《决定》精神的真正落到实处，农村土地制度可实行“田面产权”方式。

现行农村土地承包制的三大弊端

中国农村改革是在农民缺衣少食、农产品极度短缺的情况下开始的。它经历了从农民自发行动到政府默认再到中央政策引导的发展过程。应该肯定，作为以主要解决农民生产自主和分配上的平均主义为改革的基本目标已经实现了。家庭联产承包责任制的实施，大大调动了农民的生产积极性，促进了农业生产大幅度增长，农村经济空前繁荣。

但是，20多年的农村改革实践证明，现行的农村土地承包制也是不够完善的。其最大弊端是土地所有者主体缺位，土地产权关系不明晰。虽然中国土地管理法规定“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。但村民委员会是村民组织而非经济组织，并不具备作为农村普遍的土地所有权主体的法人资格。而农民在土地所有者权益上又没有得到量化，也就无法实施土地所有者的权能。由于产权这个核心没有解决好，虽然这几年国家对土地管理方面、在法律政策问题上进行了多次修改和完善，但效果都不太明显，而且有些问题越来越突出。其表现为：

一是由于产权模糊(不少农民甚至是国家机关中的一些干部还认为农村土地属国家所有)，农民对自己承包经营的土地缺乏长期打算，没有把土地当作是“命根子”去珍惜、保护，更谈不上花太多成本去改良土地和进行农田基本建设，即所谓“无恒产者无恒心”。甚至有些地方的农民干脆在自己的承包地上建起房子来，而当地镇村干部也睁一只眼闭一只眼，为了增加村镇财政收入，采取越权处理，让农民补交所谓的占用费和罚款后则一了了之。

二是由于产权模糊，农民缺乏对土地权益的关心和应有的法律捍卫意识，致使村社干部以集体所有和各种名目把农民承包经营的土地收回处置的现象屡见不鲜。比如说，有的村委决定向农民集资修建公路或其它项目，村委就可以作出规定：凡是不交清集资款的农户，集体有权收回其家的承包土地。有的村干部因土地承包以后，自己家里或亲属家里出生人口比其他农户多，或因一些农户长期在城市务工经商的情况，这些村干部则仗着自己的权力，通过所谓的村民代表会或2／3以上农户同意的办法，进行承包地的重新调整。

三是由于产权模糊，土地作为一种特殊资源不能完全按照市场机制进行资源配置，土地产权与经营权也就不能实现真正意义上的依法、自愿、有偿流转。这也是造成一些地方把农民土地作为生财之道，甚至把农民的“命根子”变成了开发商的“钱袋子”，致使农民上访不断以及农村规模经营难以推进的根本原因。据统计，中国近年来每年减少耕地大约1700多万亩，仅各种开发区面积就达3．5万平方公里。当然在工业化、城镇化加快发展的阶段，占用部分土地搞建设的情况是在所难免的，但必须指出的是一些地方的领导为搞“形象工程”、“政绩工程”不讲条件和可行性，盲目搞开发区和扩大城市规模大量圈占耕地，从而造成目前圈占的耕地有43％闲置，中国出现“失地农民”也已超过4000万人以上，与此同时每年农民在土地上的利益流失约有1000亿万元。

可以说，用不同的方式剥夺农民的土地已成为新形势下侵犯农民利益的一个严重的问题。

“田面产权”：清晰界定产权

在市场经济条件下，必须有明确、清晰的所有权主体及其实现形式。产权的清晰界定、顺畅流转和严格保护，是增强土产经营动力、稳定投资预期、规范投资行为和其他经营行为的基础和条件，这是人所共知的常识。土地作为一种特殊的自然资源和资产当然不能例外。那么土地产权关系又应该如何进行明晰呢?如继续沿用现行的制度坚持下去只能是问题越来越多；如按照有人提出的进一步弱化集体所有权，强化农民承包权的办法，虽然从理论上讲有一定的道理，也会取得一定的成效，但对产权关系这个核心问题同样还是没有真正得到解决。因此，从有利于产权得到明晰而又不会对社会带来大的震动去考虑，在农村实行“田面产权”商品化则是可取的办法。

所谓“田面产权”，指的是把“田底权”(土地所有权)和“田面权”(土地使用权)分开。使“田底权”属于国家或集体，而使“田面权”用法律的形式给农民固定下来，并统一由国家土地管理行政部门给农户颁发“田面产权证书”，从而使“田面产权”商品化，此即“土地经营权”商品化。

人是生产力中最活跃的因素，是生产的主宰者。世界各国包括发达国家产业革命过程中的经验教训证明，在任何生产活动中，如果劳动者的经济利益得不到应有的保证，即使有先进的技术装备和生产条件，也不能创造出高效益的生产业绩。农业生产中的土地经营同样如此。因此，在农村实行“田面权”商品化和由国家统一给农户颁发“田面产权证”以后，其产权必然是清晰的，而又受到法律的保护，这样就必然产生不同的积极作用。实行土地“田面产权”商品化是具有明显的积极作用，其表现如下：

第一，有利于增强农民自觉保护土地的意识，从而使农民真正把土地当作自己的“命根子”去保护并舍得投资、投入劳力去改良土地和基础设施的建设。

第二，有利于按市场经济规律办事。并从法律上确保了农民的土地真正依法、自愿、有偿进行流转，促进农民合理分工分业和推进农业生产的适度规模经营，因为农民手上拿到国家土地行政管理部门颁发的土地产权证书以后，一方面担心自己经营的土地随时有可能被调整的顾虑已消除，从而可以把耕地转给别人承包以后，放心到城市从事第二、三产业；另一方面想扩大经营规模、实行专业化生产的大户也可以用土地产权证向农村信用社抵押贷款，以解决生产资金不足的问题。

第三，有利于保障农民利益和社会稳定。因为有了法律规定的补偿标准、劳力安置以及社会保障，一般都不会再出现“三无”(无耕地、无就业、无保障)农民。

第四，有利于节约土地和抑制干部短期行为以及腐败现象的发生。

第五，有利于促进农村计划生育。农民考虑土地资源的有限性，从而会自觉地、理智地合理安排生育的计划。

“田面产权”会引起社会的震动吗？

其一,“田面产权证”可以定五十年为有效期(这与中国提出到本世纪中叶基本实现现代化作为一个阶段的时间相吻合)，到期如数无偿收回重新确权(经国家国土行政管理部门依法批准征用除外)，如私自改变用地性质不能用于农业生产的，严格按当时国家非公益性项目的征地补偿标准的两倍金额进行处罚。

其二,由国家授权省级人民政府依据地类、人均土地面积和用地性质统一规定征用地的补偿标准，并出台相应的劳动安置和社会保障的政策规定。比如说，工商业征用耕地，每占用1亩必须负责安排2名农民就业或资金补偿；国家建立农民养老保险金，在征用土地的补偿金中，必须拿出30%—40％作为农民个人养老保险金，由国土部门在办理证件时一次性办结。地方财政也应该在土地转让金中拿出一定比例作配套资金。

其三,“田面产权”实现商品化以后，按照市场经济运行法则。“田面产权”是可以在市场上进行交易的。但考虑中国人多地少的实际情况，国家可以用法律的行为规定私人购买土地“田面产权”的限额。比如说，私人以产权转让取得耕地的，一户不得超过300亩。主要是鼓励以股份制和以经营权转让为主要方式推进适度规模经营。

其四,国家可以以法律明确规定，对经国家批准用于水利、交通、国防、义务教育、公检法设施，公共设施、城市建设、公益事业以及其他建设需要等各种用地，实行强制性行政权力。工商企业需要用地应当在符合土地利用规划和城市建设规划的前提下，通过向国家、向农民购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。

其五,实行“田底权”与“田面权”分离，由国家统一给农民发“田面产权证”工作量大面广，为了慎重起见，可选择不同地区、不同类型先进行试点，通过试点总结经验教训和做法，并制定国家的相关政策规定，方进行全面实施。

我国自然保护区土地产权问题分析 第10篇

我国的自然保护区从1956年开始设立,走过了近六十年的历程。根据2013年《中国环境状况公报》的数据, 截至2013年底,我国共建立不同形态、各层级的自然保护区共2 697个,总面积约14 631万公顷。其中陆域面积14 175万公顷,占全国陆地面积的14.77%。国家级自然保护区407个,面积约9 404万公顷[1]。与世界平均水平相比,我国自然保护区保护面积与国土面积的比率已经达到并超过了世界平均水平。但依据我国《宪法》《民法通则》等基本法律和《土地管理法》《自然保护区土地管理办法》等专项法律的规定,我国自然保护区土地,归国家所有或者归集体所有。保护区内的土地产权状况复杂, 制约着自然保护区的进一步发展,不利于自然保护区内各种利益冲突的解决,是自然保护区亟须解决的问题。

1 我国自然保护区存在的问题

1.1 土地产权状态不清晰、冲突、空白情况多见

产权实质上是权利束的组合,包括所有权、使用权、 经营权和收益权等。由于历史和现实的原因,我国自然保护区内自然资源产权不清的问题普遍仍然存在,有的属于国家所有,有的属于集体所有,而有的自然保护区则为国家和集体共有。如西双版纳纳板河流域国家级自然保护区内73%的土地为国家所有,27%的土地为村寨所有,保护区管理局只是受两县市林业局委托管理国有土地,对其他土地只有管理权没有所有权。经济学家认为, 通常情况下私有产权的资源配置效率要高于共有产权, 明晰自然资源的私人产权,排除他人的用益物权,从而激励资源所有者进行有效管理,提高效率。据国家林业局野生动植物保护司统计的数据,全国29个省市自然保护区土地中,9个省为集体所有,有的省几乎所有自然保护区土地均为集体所有,如江苏省[2]。

现行的法律只规定自然保护区的界限和范畴,与当地的经济发展相平衡发展,但并没有涉及区内的土地、森林、草原、水域等所有权归属及所有权、用益物权是否变更、如不变更怎样保护原所有权人和用益权人的利益等, 这是纠纷和争端发生的根源;另外,保护区管理机构权力不明晰,即是管理机构又是经营机构,在做运动员的同时也是裁判员,与当地政府机构的关系理不顺,也都是造成保护区不能与社区协调发展的原因。

1.2 法律法规不完善、位阶较低且缺乏系统性

1994年的《自然保护区条例》对保护区的建设与管理做出了较为详细的规定,但在对于保护区土地的取得,以及土地使用权的转移没有明确的规定。虽然《自然保护区土地管理办法》建立了保护区土地管理的地籍制度、明确了自然保护区内土地规划的法定用途、保护和惩罚措施等问题有比较符合实际的规定。但缺乏现实有效的应用和实施,而且对于土地产权的归属不明确,权属不完整、稳定性差;习惯权属被忽视,法定权属的实现形式少。随着时间的推移,也表现出其中很多的纰漏和问题, 如对自然保护区土地权属的具体处理模式并未涉及等, 自然保护区土地的管理与使用,仍处于比较混乱的状态, 缺乏产权和权益的明确。

2 解决我国自然保护区土地产权的路径分析

2.1 明确新建自然保护区的范畴和产权,避免争端

我国的自然保护区经过这几十年的过程,在数量和占地面积上都有很大发展,重要的主要物种和生态系统基本都已经得到保护。但是,目前缺乏的是自然保护区建设质量的提高以及建立后的管理和维护。因此,在自然保护区初建时,就应该防患于未然,明确自然保护区的各项权属争端。我国市场经济的发展需要对产权有清晰、明确、稳定的界定,只有解决好现有的土地权属争端, 才能建设好一个和谐稳定的自然保护区。

2.2 对于已经建立的自然保护区,要确保在其核心 区和缓冲区的产权明确

保护区的核心区和缓冲区土地权属的明确,是保护区有效管理的前提。目前来看,各个自然保护区都设立了自己的管理机构,但对于管理机构的性质,管理机构的权力缺乏相应的明确规定。管理机构如果要行使管理权,就必须获得自然保护区的土地使用权,特别是核心区和缓冲区的土地使用权,没有自然保护区土地的使用权或所有权,管理机构的管理权就形同虚设,无法对抗拥有相应土地所有权或使用权的人利用土地的要求,如果强行禁止,肯定会造成与当地社区居民之间的纠纷。

结合2006年《自然保护区域法》草案征求意见稿的相关规定,笔者认为自然保护区,特别是国家级自然保护区应该拥有核心区的提地使用权和管理权,拥有缓冲区的提地管理权。保护区内的国有土地应该通过各种方式划拨诶保护区管理机构,以确保保护区管理机构的有效管理。如果没有取得自然保护区核心区土地使用权的保护区,国家可以通过征收、征用、划拨、赎买等方式给予合理补偿,以解决现在日趋加剧的因土地产权引起的各项争端,更好地维护保护区及周边地区的环境利益[3]。

2.3 借鉴“管理契约”制度,构建适合我国国情的产 权纠纷解决制度

英国自然保护区的“管理契约”制度,是由政府和土地的所有权人或使用权人已签订协议的方式规定或协商土地使用方式、期限或者设定标准要求土地所有权人或者使用权人按照自然保护区的方式管理、经营。管理契约即所签署的协议,在政府和土地所有权人或使用权人之间起到一个约束作用。笔者认为“管理契约”制度也可以被应用到我国,用于解决政府、自然保护区管理机构和周边社区的土地产权纠纷等,通过“管理契约”的协议,使自然保护区管理机构成为土地实际所有权人或使用权人的委托人,由其代为管理,并获得相应的补偿。也能在周边社区和自然保护区内形成约束,有效防止自然保护区资源的破坏和浪费。

2.4 建立“社区共管”制度

国际上取得良好效果的参与式资源管理方式是社区共管模式。在20世纪90年代初期开始引入中国,最早实行社区共管的保护区是贵州的草海自然保护区。目的是帮助村民改善生存状况,调动社区村民共同保护草海环境的积极性,促进人与自然和谐发展。全球环境基金 (The Global Environment Facility GEF)早在1995年就在我国开始了社区共管试点工作[4]。

社区共管具有保护角色的平等性、广泛参与性、民主决策、自我发展、兼顾保护和发展等特性,摒弃了自然保护区封闭式的管理,强调开放式参与式的管理方式, 截至2008年l0月,GEF实施“保护区地区管理(PAM)”以社区为基础的自然保护区项目区涉及7个省l3个自然保护区[5]。

社区共管是指让社区参与保护方案的决策、实施和评估,并与保护区共同管理自然资源的管理模式。目的在于,一方面使社区在发展中能持续地利用资源,减少对保护区资源的破坏;另一方面帮助社区发展经济和提高生活水平,缓解环境保护和开发利用之间的矛盾,从某种程度上解决土地产权纠纷带来的问题。

总的来讲,由于历史原因带来的我国自然保护区产权不清晰、不稳定、法定权属实现形式少等问题,引起的自然保护区与周边社区的纠纷解决,首先应当从法律上明确政府、自然保护区管理机构、社区等各方利益相关者的责任。其次,调和因土地权属引发的问题,以便使自然保护区得到有效的保护,使自然保护区与周边社区都能够得到发展,做到保护与利用两不误。

2.5 自然保护区相关法律法规的位阶提升和完善

自然保护区立法是促进自然保护区建设的有效手段。而自然保护区立法应该以有效的科学理论为支撑, 综合多种学科知识作为支撑和指导,如生态平衡学理论、 可持续发展理论、立法学理论等,从而完善立法体系、有效消减现行立法间的冲突、提高立法质量。

2.5.1 从立法指导思想上。

第一,作为自然保护区管理机构,应明确其土地管理者身份,而非兼为土地的经营者。

第二,应对自然保护区土地进行分类管理,依据各类保护区的保护对象如自然生态系统类、野生生物类、自然遗迹类的不同,自然保护区土地的资源利用价值以及可利用程度的差异,分别提出要求标准和设置禁止内容。

第三,自然保护区土地的经济作用不容忽视,完善各项制度和法律的时候,兼顾社区发展和保护区提高管理质量的要求,全面考虑保护区域社区经济利益,缓和保护与发展之间的矛盾。

2.5.2 制定《自然保护区法》。

要使现有的自然保护区体系更完善,针对性更强,位阶效力更高,强制性更强。改变目前部门法之间规定重合、打架、空白的状况。

现有的关于自然保护区的法律虽然对自然资源产权归属、纠纷解决做出了规定,但是对于国家或集体所有的自然保护区土地进行征用、划拨的条件和范围及如何公平的补偿被征收、征用的自然保护区土地的方式应当进行进一步探讨。

摘要：自然保护区是保护自然环境和生态资源的有效手段。土地产权不清的状况制约着自然保护区的发展,不利于各种利益冲突的解决。本文介绍了当前我国自然保护区土地产权的现实情况,分析存在的主要问题是什么,指出致使保护区的土地产权不清的原因,提出解决我国自然保护地的土地产权问题的途径。